探讨《物权法》对提升城乡规划管理的作用

摘要：《物权法》和《城乡规划法》其实是从不同角度出发而又相互配合与统一的关系。《物权法》从保障土地物权的角度，推动行政许可的公开透明、城乡规划决策日益科学化和民主化、规划实施管理更加精细化。城乡规划要更加强调对相关利益的协调，逐步从管理者走向协调者，依法保护行政相对人和利害关系人的物权权益，基于此，本文提出，城乡规划管理工作需提升，从而更好地构建和谐社会。

关键词：物权法 城乡规划 管理
　　
　　在历经八次审议、百余次修改，长达十三年的立法长征之后，《中华人民共和国物权法》（下文简称《物权法》）于2007年3月16日由第十届全国人大第五次会议审议通过，并于2007年10月1日起正式实施，这标志着我国的社会主义市场经济制度建设及法制建设进入了新的历史阶段。《物权法》是确认财产归属和利用关系的基本法律，是调整财产关系的重要法律之一，它作为一部立法里程碑式的重要法典，对我国经济发展、城乡规划管理、构建社会主义和谐社会，具有重大的现实意义和深远的历史意义。
　　2008年1月正式实施的《中华人民共和国城乡规划法》（下文简称《城乡规划法》），则是在我国社会主义市场经济体制框架初步建立、城乡规划管理体制机制日益完善的背景下出台的，在规范国有土地出让转让、规划管理和公众参与等方面取得了重要进展，为进一步规范城乡规划行政许可、完善规划实施管理机制奠定了基础。城乡规划管理作为一种规范物权设立、变动、行使的公共政策和公共行政行为，指导并实施城乡发展。《物权法》的施行必将带来城乡规划管理本身及其管理观念、方式的转变。
　　
　　物权的产生及发展
　　
　　物权制度始于罗马，罗马人提出了“对物之诉”与“对人之诉”的概念。前者基本上表达了权利人能够按照自己的意愿即可实现支配的意思；而后者则类似于今天的债权，权利人必须有相对人的协助才能实现目的。对物权主要是所有权，后来又在此基础上产生了地上权、用益权、地役权、人役权、抵权、质权等，现在人们通称为物权；对人权主要是债权。1896年，物权的概念在《德国民法典》中得以正式确立。之后，保护私有财产、维护公共利益的基本原则被世界上大多数国家采纳，并受到宪法的严格保护。
　　在我国土地国有和计划经济的大背景之下，城乡规划长期以来侧重城市建设和工程技术等物理职能，而较少承担协调经济社会矛盾的公共政策职能。改革开放以来，物品作为商品进行交易首先得到了承认。随着我国市场经济的稳步发展，《合同法》于1999年颁布施行，随后，在合同制度逐步得到完善的过程中，物权立法也应运而生。2004年，《中国人民共和国宪法修正案》对公民的“私有财产”加以保护，成为我国法律与政治领域的重大变革。
　　2007年《物权法》的颁布并实施肯定了物权制度，确立了国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受到法律平等保护的原则，明确除有法律明文规定并经过法定程序外，任何单位和个人不得侵犯权利人的物权。这样，民众就更有信心去创造财富，加速社会经济发展。同时，《物权法》的颁布完成了《民法典》制定工程中的核心内容，标志着我国社会主义市场经济法制体系的进一步完善，为今后的社会主义市场经济的发展提供了重要的法律框架。
　　物权与城乡规划的实质
　　《物权法》和《城乡规划法》这两部法律都是在我国改革开放不断深化，政治、经济、文化、社会建设不断发展的大环境下产生的，都是依据我国《宪法》制定的，是中国特色社会主义法律体系中不可或缺的重要法律。其立法目的都是为了维护社会主义经济制度和社会主义市场经济秩序，贯彻落实科学发展观，促进社会的全面可持续发展。
　　城乡规划的实质在于重新调整物权权益，即在城乡建设过程中，对城乡建设用地进行合理的空间布局，对土地等空间资源进行科学配置和使用的过程，其实质是通过对土地用途的安排和对城市建设的控制，干预现有物权，重新分配地产权、房产权、相邻关系等物权，调整公民的权益。
　　《物权法》作为民法的重要组成部分，填补了目前关于物权设立、变更、转让、保护和消灭的法律空白。它主要“调整因物的归属和利用而产生的民事关系”，即界定和处理通常意义上的“财产”问题。城市土地作为不动产的一种形式是《物权法》的主要对象之一，而城乡规划的主要作用也是城市（乡）土地。《物权法》的5篇19章147条中，与城乡规划密切的主要包括土地征收征用及赔偿的第二篇（所有权）、第四章一般规定中的第42条，以及设计土地用途和建筑物等占用空间的第三篇（用益物权）、第十二章建设用地使用权中的第138条、第140条。
　　
　　物权与城乡规划的关系
　　
　　《城乡规划法》与《物权法》不仅没有根本的矛盾和冲突，而且《城乡规划法》一直以来所强调和遵循的“城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设”与《物权法》“明确物的权属，发挥物的效用”的基本原则彼此协调、互为补充。城乡规划所作用的土地和空间也属于物权中“物”的一种，但它所追求的不只是对物权拥有者利益的最大化，而是经过专业的城乡规划来达到协调空间布局、改善人居环境、促进社会可持续发展的目的。
　　
　　（一）二者客体相同
　　《物权法》所规定的物权的客体包括动产、不动产和权利。不动产即土地和建筑物。通观整部物权法，多数物权是以土地为客体或者是土地为中心。而城乡规划不仅包括宏观上的基于政治、经济、文化、历史、环境等因素的整体城乡规划，而且包括微观上的具体的建筑物、道路、桥梁、水系、绿地、公益设施等的详细规划。前者或后者，无不是以土地为基础的。
　　
　　（二）《物权法》制约城乡规划
　　《物权法》由全国人大制定，而《城乡规划法》由全国人大常委会制定，是基本法以外的法律，仅从这一点就可以看出《物权法》对《城乡规划法》的制约地位。《物权法》明确规定物权平等保护，对私权的保护是行政行为的价值取向之一，因此，在城乡规划过程中，行政机关必然要依照《物权法》平等保护公私财产。公共利益是是否进行规划的根本出发点，这就意味着城乡规划更加贴近民生。
（三）《物权法》促进城乡规划工作开展
　　《物权法》明确指出城市的土地，法律规定属于国家所有。农村和城市郊区的土地，法律规定属于集体所有。由此可以看出土地的所有权归国家或集体所有，私人只享有法律规定的土地上的用益物权，比如土地使用权、宅基地使用权和地役权等。国家对土地资源进行统一规划，是出于保护自然环境、维护生态平衡、满足人民生产和生活对于土地的需求、实现土地的综合利用等多方面的综合考虑。《物权法》明确土地属于国家和集体所有而不属于私人，国家或集体拥有土地的最终处分权，为政府制订和实施城乡规划提供了依据。
　　
　　《物权法》对城乡规划管理工作的影响分析
　　（一）物权法定原则为城乡规划管理提供执法依据
　　《物权法》确定了物权法定原则，其核心是指权利的范围由法律明文规定。城乡规划管理是一个拥有行政权力作为行政主体的行政机关对成千上万的管理相对人，在城乡规划管理过程中，拥有行政权力的行政主体处于有利地位，其相当于权利人，而不拥有行政权力并接受管理的成千上万的管理相对人相当于义务人。同样道理，在行政权力运行过程中，其权利应由法律规定和约束，即物权法定作为物权法立法的重要原则之一，其原理也应成为实现城乡规划管理依法行政的法理要求。
　　
　　（二）严格规划设计条件
　　首先，规划设计条件因其作为国有土地出让合同的组成部分，本身具有法律效力。其次，规划设计条件是依据控制性详细规划拟定的，是落实控制性详细规划和其他各类专项规划的重要载体，各类各层次规划编制成果最终都要通过规划设计条件落实到地块。再者，规划设计条件还是修建性详细规划、建筑设计方案审查和工程规划许可依据，也是建设项目竣工规划验收的依据。由此可见，规划设计条件是贯穿整个规划许可程序和规划监督检查的一条主线，是实现对地块开发控制的关键环节，是实现工程规划管理和规划监督检查的前提和依据。对所有变更规划设计条件的地块可以采取收回和重新出让的措施；亦可及时通报土地部门，由土地部门与建设单位根据新的规划设计条件重新签订土地出让合同并调整土地出让金，作为后续规划许可的前提。
　　
　　（三）强调城乡规划公共服务职能
　　《城乡规划法》在城乡总体规划的强制性内容中，着重规定了市政交通基础设施、公共服务设施、公共安全设施用地，这些内容作为公共利益的载体，是城乡规划公共服务的重点内容。其要求在城乡规划的实施中，应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设，统筹兼顾进城务工人员生活和周边农村经济社会发展、村民生产与生活的需要。近期建设规划则应当以重要基础设施、公共服务设施和中低收入居民住房建设以及生态环境保护为重点内容，明确近期建设的时序、发展方向和空间布局。这些规定将促使公共财政首先投向公共设施、民生保障的各类项目，实现政府的公共服务职能。
　　
　　（四）加强地方法规建设
　　《城乡规划法》是城乡规划管理工作依据的基本法。同时，在规划区内进行建设活动，应当遵守土地管理、自然资源和环境保护等法律、法规的规定。《物权法》、《土地管理法》、《建筑法》和《房地产管理法》以及其他行政法规、地方法规、部门规章中涉及规划的内容和原则，也是规划管理工作的重要依据。制定城乡规划地方性法规，需要在《城乡规划法》的指导下，与相关法律法规相协调，根据当地的实际情况做好当地法规条例的修订工作，并尽量避免法规冲突或职能交叉。
　　
　　（五）慎重违法违章查处
　　首先，规划验收要核实是否为合法物权。规划验收不仅要落实规划意图，检查规划实施情况，也应该核定不动产物权形式（平、立、剖面）、使用功能、规模、现状、位置的合法性。土地使用权人在各类建设用地上的建设行为（行使其物权权利的行为），也应当遵守法律，尊重社会公德，不得损害相关物权人、利害关系人的各种物权权利，否则，即可视为违法建设。对于未按照建设工程规划许可证进行建设的行为，为了确保不损害公共利益和他人的合法权益，可以进行公示，把这些建设工程变更的内容告知相关物权人和利害关系人，若其无反对意见，再行做出建设行为合法的认定。这实现了规划管理向社区的渗透，同时也充分尊重了物权人自主管理的权利，提高了物权人自觉遵守规划确定的公共秩序和维护个人权益的意识，保证了规划管理的有效实施，减轻了规划管理部门的负担，也减少了管理过程中物权人对规划管理人员的抵触情况。
　　《物权法》的施行对城乡规划管理工作带来了很多新要求，可以说是一把双刃剑，既是挑战，又是机遇。《物权法》和《城乡规划法》其实是从不同角度出发而又相互配合与统一的关系。《物权法》从保障土地物权的角度，强化相关利益主体的权利意识，在公众参与不断深化的过程中，推动行政许可的公开透明、城乡规划决策日益科学化和民主化、规划实施管理更加精细化。今后的城乡规划要更加强调对相关利益的协调，逐步从管理者走向协调者，依法保护行政相对人和利害关系人的物权权益，真正做到以人为本，构建和谐社会。
　　
　　参考文献：
　　1.邱跃.城乡规划面对的《物权法》[J].北京规划建设，2008
　　2.白晨曦.《物权法》的重要意义及其主要原则[J].北京规划建设, 2008