试论我国农村环境污染的法律缺失及对策
发布日期：2010-10-26 文章来源：互联网
【关键词】农村环境污染；社会主义新农村；法律缺失；环境入宪；可持续发展
一、引言
改革开放以来，我国农村在政治、经济、文化等各方面都得到了迅猛、飞跃的发展，但随之也出现了许多大家有目共睹的破坏环境、农村生态失衡、生态环境公害等层出不穷的环境污染事件，一方面是我国农村环境法律保护的先天缺失，另一方面在于我国逐步推进农村城镇化以及在城市产业升级换代和城市环境整治过程中，大批落后的、污染严重的工业项目和工业生产设施向农村转移，垃圾和废弃物也以广阔的农村为堆放地，让农村的环境污染问题愈演愈烈。笔者走访过几个省的农村，得出的结论就是除了很少的几个经济实力较强的农村环境治理较为有效外，大部分的乡镇、农村都已经或多或少的由过去的“山清水秀、碧波荡漾”让“污水横流、臭气熏天”取而代之了。
有人会认为，我国农村版图幅员辽阔，污染会让自然循环分解，没必要杞人忧天。事实是否如此呢？答案是否定的。因为当今的农村污染已经不是单纯的生物圈自然产物了，随着工业化进程的加快，农村的生活垃圾由过去易自然腐烂的菜叶瓜皮发展到塑料袋、快餐盒、废电池与腐败植物的混合体，其中许多东西无人回收，不可降解，严重污染了环境。而出现的很多乡镇企业、农村养殖以及化学化工原料的污染更是典型的人为污染，例如2006年出现的“山东多宝鱼”、“河北红心鸭蛋”等典型的农产品污染事件，无疑为那些农村环境污染意识淡薄的人敲响了警钟。可以说，我们赖以果腹生存的粮、油、肉、蛋、菜、果等都产自农村，因而对于农村污染的关注不但不能逊于城市，而且要甚于城市。
十六届五中全会报告明确指出：“建设社会主义新农村我国现代化进程中的重大历史任务。要按照生产发展、生活裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，坚持从各地实际发，尊重农民意愿，扎实推进新农村建设。”[1]新农村建设的进，农村环境问题日益凸现在我们面前，反映出我国现行环境保护法律制度的滞后。因此，农村环境污染问题不仅仅是农村群体的事情，更是需要全国人民共同关注和治理的一项战略性课题。本文主要从法律制度层面对农村法律问题进行浅显研究。
二、我国农村环境污染问题的法律缺失
农村环境的污染本身是一个社会问题，但法制化国家中的农村环境污染问题自然又是一个法律问题。从宏观层次考察看，目前专门针对我国农村环境污染的法律法规几乎是一个真空地带。也就是说，我国农村环境污染的法律制度层面存在着严重的法律缺失现象。主要表现在如下几个方面：
（一）立法层面——相关针对性法律法规空白。我国目前环境保护法律体系就是以《宪法》为基础，以1989年12月26日第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过并实施的《中华人民共和国环境保护法》基本法为主体，包括全国人大常委会制订的污染防治法和自然资源保护法，国务院及有关行政部门、县级以上人民政府行政部门制订的法规与规章，以及民法、刑法等基本法典中有关环境保护的相关规定，广义上的环境保护法律体系还包括经全国人大批准并加入的国际性条约中有关环境保护的基本法律规范等。具体分析我国的环境保护基本法，可以看出，现行的环境保护法以实体法为主，程序法内容鲜有涉及，且分散在各实体法中，以致于影响了我国环境行政执法的规范性。最后，我国虽然有7部环保专门法及众多的法律和规章，但其详细性、明确性、可操作性却不够强，部分法律法规条款只对相关问题作出了原则性要求和限制，对违犯者如何处理的罚则内容却很笼统甚至没有，造成执行部门难以执法。[2]
从我国目前的环境保护法律体系说约束的主体和对象看，该体系绝大部分内容都是针对大中城市，广大企业及经济体而进行的立法，其中有针对性的提出农村环境污染防治和保护的相关法律法规几乎没有。《中华人民共和国环境法》虽然对我国农业资源的保护有所提及，但却未能很好的与农村污染的防治和保护，农民居住、生活环境的建设和改善等方面有机结合统一起来。[3]从法律实效的角度看，过去制定出的很多部将触角伸向农村环境保护的法律法规也大多属于过时时代的产物，难以适应现实的需要了。同时，国家对乡镇企业、个体、私营等村办、民营企业生产过程中出现的破坏环境、造成环境污染的行为缺乏有针对性的法律法规，使得执法机关无法可依。[4]总体看，目前我国环境保护法律体系中专门针对农村环境保护、农业环境的治理仍然属于立法的盲区。
（二）执法层面——环境监管机关大多是一种实际上的摆设。由上第一个问题的结论，我们可以想象在我国农村环境污染、农业环境保护方面的执法层次的现实实践情况如何了。一方面，由于我国环境保护法律体系中专门针对农村、农业环境污染和破坏的法律法规的缺乏，导致行政机关在执法过程中遭遇无法可依的尴尬境地；另一方面，即使在乡镇执法机关设立环境保护机构和部门，事实上他们的效力和作用也是微乎其微的[5].从执法机关角度看，由于目前乡镇、农村的环境保护机关效力等阶较低，资金支持力度较小，导致其行政执法业务过程中出现力不从心的情况，加上一些存在行政机关中的普遍问题，比如执法人员业务素质乃至综合素质低下，权钱交易等腐败现象等等问题的存在，也使得环境行政效力不尽如人意。
（三）司法层面——公益诉讼是农村环境污染防治的一大瓶颈。经济学领域有名的“公地悲剧”案例从法学角度讲，就是在现实生活中，由于每个人都有将自己的生存空间和资源向外拓展的天性，在一些公共利益处于无人管理包括产权不清的状态下，每个人都会自觉或不自觉地榨取公共资源为己所用。使得这些处于无保护状态下的公共利益或产权不清的纠纷利益最易受到侵害。对与个人具有切身利害关系的利益如果受到了损害，受害者就有权向法院起诉，请求司法救济，法院当然无权拒绝，但如果是公共利益或介于产权不清境地的纠纷利益受到了侵害应当由谁来处理呢？理论上说理应归属于所有具有直接甚或间接的相关利益主体，但由谁来具体操作？由谁来承担诉讼过程乃至面临诉讼失败的诉讼成本呢？随着社会公共领域延伸及公共事务数量的增长，这个问题必须予以科学明确的解决。
虽然许多的法学专家和学者基于对公益诉讼的嗜爱，已经作出了大量的研究和讨论，也对公益诉讼的面临问题和解决方案得出了一定的科学结论。但有一点是肯定的，那就是他们大都没有把眼光具体到对农村、农业环境污染和破坏的行为如何在公益诉讼领域找到突破口？无论理论如何的科学、完美，如果不具体到现实生活，如果不具体针对某一领域和某一视角，它就是不完美的。所以，对农村、农业环境污染的司法途径的保护也需要更多的专家和学者进行广泛深入的研究和探索。
（四）法律意识层面——农民环境保护法律意识淡薄。客观角度讲，我们公民的环保意识差在世界上是比较有名的，属于我国大部分组成的农民群体的环境保护意识淡薄也是客观评价，这也就成了农村环境污染不断加剧的思想根源。由于我国农村长期传统的农业耕作方式，国家对农村农民的环境保护法律意识注重不够、落实不到位，使得他们的环境保护法律知识的严重匮乏，造成广大农民对环境、生态、污染漠不关心，甚至产生“环境污染与我无关”的错觉。表现在行动上，许多农民喜好“粗放式”、“掠夺式”耕作和经营，不注意日常生活中的环境保护，随意排放生活污水，随意丢弃、堆积生活垃圾，随着现代工业化进程的加快，很多农民丢失的垃圾已经不是传统意义上的垃圾，而是带有会对环境极大破坏的现代工业垃圾，他们将此类世代沿袭下来的陋习视为天经地义；一些农民只顾眼前利益，不顾长远利益，更不考虑生态环境，为达到农业生产产量的最大化和劳动的最小化，无节制地使用农药、化肥，加剧了农村环境污染；由于对环境保护知识和法律的无知，有些农民在自己的人身、财产等合法权益受到环境污染损害以后，不知道运用法律武器保护自己，更不懂得如何保护自己，而是听天由命，顺其自然。环境保护意识的缺乏，使得许多农民面对自己一手造成的环境污染麻木不仁，更不用说近在咫尺或座落农村某一领域的环境污染问题了。[6]
三、解决我国农村环境污染问题相关法治设想
（一）树立公民农村环境保护法律意识，从政策层面加强对农村环境污染防治的重视，推动农村环境保护入宪。中国的环境保护起步于政策层面而不是在法律层面实现的一蹴而就，自20世纪70年代初全国第一次环境保护会议召开到环境保护成为一项基本国策入宪，从《中华人民共和国环境保护法》的实施到有中国特色的环境保护法律体系的形成。三十多年环境保护的实践证明：我国在环境的治理、改善和保护上，是以政策起步，由政策治理向以法律规范、依法治理的转变。由于政策在我国社会政治生活中的特殊地位与作用，使得自20世纪70年代以来国家转型期“以经济建设为中心”这一宏观政策导致中国“世界最大范围的生态破坏”的教训，让国人陷入深深的反思：到底谁是环境决策的科学决策者？环境法就是调整人们在开发利用、保护、改善环境的活动中影响环境治理的社会关系的法律规范。其目的是为了确认、建立和保护符合生态规律的环境资源法律秩序，保护人类健康，促进经济发展。环境政策与法律相辅相承，互为补充，规范中国的环境保护。但长期以来，由于国家只注重对环境法律的制度完善，而不注重对环境政策的规范，使得政策“经常背离法律的轨道而任意”这是中国环境保护失误的惨痛教训。
同样的，对农村、农业环境污染问题的治理也应该在政策层面予以夯实，加强政策的引导，逐步实现农村环境保护的理论和政策氛围，待时机成熟，再将对农村、农业污染问题的相关治理方案上升到法律的层次。由于环境问题是一个不仅关系到当代人的生存、生活的问题，更关系到后代人的生存和发展的问题，所以，一个民主、法治的国家在依法治国的征途上必然会将环境问题的定位从宪法的层次予以明确，农村环境说占的比重在我国来说更是巨大，将对农村、农业的环境保护从宪法的角度予以明确将极大的促进农村环境治理、农民生态环境的改善以及农业的可持续发展等一系列问题。
（二）针对农村环境污染问题，积极有效的尝试制定一部适应农村环境保护的专门法律。现行大部分的法律法规对专门对农村的环境污染鲜有明确涉及的问题前已有所论述。现在亟待解决的就是在上面第一个层次，从政策的层面进行积极引导的同时，对农村的环境污染以更高等阶的法律的形式予以规定。比如可以制定一部专门针对农村环境污染防治的《农村环境污染防治法》或《农村环境污染综合防治法》等，名称如何不是关键，主要是可以在其中以法律的形式将对农村环境污染的治理原则、约束主体、基本制度、权责分配包括一些民刑事、行政处罚措施予以具体化、明确化。以保证对农村环境污染问题的治理可以充分的落到实处。
（三）加强农村环境监督管理执法工作。这个问题已经是一个屡见不鲜的旧话题了，具体到农村环境监管执法工作的协调，主要是从执法队伍的素质出发，充分保证执法机关的经费保障的同时，明确各执法主体的权、责、利的问题，争取责任到人、责任到位。以实现执法的被动变主动、消极变积极的良好效果。
（四）加强对农村环境的宣传保护力度，让农民成为农村环境保护的主体力量。前面已经分析，农村环境污染问题的出现主要归咎于农民环境保护的法治思想意识淡薄。因此，国家在积极推动农村政治文明、经济文明、精神文明建设的同时，加大对农民的农村环境保护宣传的力度。农村环境是农民赖以寄宿的天然载体，说到底是一个关乎自我切身利益的个人问题，每个人都从自我注重起来了，就会形成一种良好的社会风气，形成“农村是我家，建设靠大家”的集体主义价值观，让社会主义新农村建设在农村环境山清水秀，农民人人安居乐业的人与自然和谐共存的环境下健康、持续、快速的向前迈进。可以所，这种农村社会风尚的形成注定是对农村环境污染防治所期望的最高境界。
【作者简介】李志强，男，山东潍坊人。兰州大学法学院助教，主要研究方向为：经济法学基础理论、反垄断法和反不正当竞争法等。
【注释】
[1] 《国民经济和社会发展“十一五”规划若干问题学习读本》，新华出版社，2005年版。
[2] 国家环境保护总局组织实施的《农村小康环保行动计划》，是目前唯一一个针对农村环境综合整治的一项重要计划，还未上升到法律层次。
[3] 1993通过并实施的《中华人民共和国农业法》（九届全国人大常委会第三十一次会议28日通过了修订于2003年3月1日实施）、《中华人民共和国农业推广技术法》虽然对我国农村的自然资源保护、农业环境保护的基本原则和技术等内容有所规定，但对于农村的环境保护这一具体内容仍然没有针对性的涉及和规定。
[4] 张晓文：《论农村环境污染防治的法律对策》，《农业经济》，2006年第1期，第34页。
[5]目前我国乡镇、农村的传统法治观念与我国现行法治精神存有一定空缺，本身对法律保护的缺乏了解导致即使出现危及自我利益的案件都难以拿起法律的武器捍卫和保护自己，更不用说当农村、农业环境遭受污染等公益性事件的法治处理了。
[6]张成立：《论农村环境污染的法律规制》，《农业经济》，2003年第3期，第109页。
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