探析我国商品过度包装问题及法律对策（上）

摘要：如何规制商品过度包装问题已经引起世界各国的高度重视，德国、日本、美国等国家已有成熟完善的法律体系和运行机制。我国《循环经济促进法》关于商品过度包装的相关规定可操作性不强。本文借鉴了国外的先进立法经验，提出完善立法，形成法律法规标准相配套的比较完善的包装法律体系，建立界定过度包装行为的判断标准、建立生产者责任制、借鉴“欺骗性包装”的概念，保护消费者权利、明确执法机构等对策建议。

关键词：过度包装；生产者责任制；循环经济；绿色包装；法律体系
　　
　　根据国家标准化管理委员会《包装通用术语》中的定义，商品包装是指在流通过程中保护商品，方便运输，促进销售，按一定的技术方法而采用的容器、材料及辅助材料等的总体名称。商品包装必须根据商品的特性、分别采用相应的材料与技术，使包装完全符合商品理化性质的要求。包装容器大小与内装商品相宜，包装费用，应与内装商品相吻合。过度包装是相对正常包装而言。根据国家标准化管理委员会很制商品过度包装要求——《食品和化妆品》规定，过度包装(excessive package)是指超出正常的包装功能需求，其包装空隙率、包装层数、包装成本超过必要程度的包装。
　　
　　一、商品过度包装的危害
　　
　　商品过度包装带来的不良影响是显而易见的。第一，消费者抛弃大量包装废弃物，加重对环境的污染。据环卫部门统计：北京市每年产生的近300万吨垃圾中，各种商品的包装物约为83万吨，其中60万吨为可减少的过度包装物。第二，浪费大量资源。包装工业的原材料如纸张、橡胶、玻璃、钢铁、塑料等，使用原生材料，来源于木材、石油、钢铁等，这些都是我国的紧缺资源。有数据显示，每年仅包装废弃物就白白扔掉2800亿元，这2800亿元相等于筹备7年来直接跟北京奥运相关的总投资额。第三，同时损害消费者和经营者利益。过度包装在市场上泛滥，迫使消费者支付额外的巨额包装费；而经营者利用夸大包装装饰功能的方法从消费者身上取得更多的利润，在短期内，企业营利可能会有明显上涨，但从长远来看，不利于企业的可持续发展。第四，扰乱市场经济秩序。伴随着商品包装愈演愈烈之势，市场上出现了严重的价格扭曲现象。价格扭曲刺激了商品过度包装，如此恶性循环，严重干扰了社会主义市场经济的健康发展。第五，商品过度包装助长奢侈浪费、畸形消费等不正之风，不利于建设节约型社会，与发展循环经济的宗旨相悖。
　　从环境法哲学的意义上讲，过度包装行为违背了环境伦理。环境伦理是指人对自然的伦理。它涉及人类在处理与自然之间的关系时，何者为正当、合理的行为，以及人类对于自然界负有什么样的义务等问题。传统的伦理道德是用以调整人与人、人与社会之间相互关系的，环境伦理将伦理道德的视野扩展到了自然。它从本质上就是要建设一种能使全人类可以永续生存和永续发展的道德，并在人与价值观方面实现革命性的变革。环境伦理观告诉我们：地球的资源是有限的，以牺牲环境质量为代价追求经济增长，到头来遭受惩罚的还是人类自己。传统的工业文明追求经济的高增长和高效率，而环境伦理观则主张“可持续发展观”，既满足当代人的需要，又不对后代满足其需要的能力构成损害的发展。所以，根据环境伦理，我们必须奉行节约原则。而过度包装明显与环境伦理背道而驰。
　　在法律上，过度包装行为也违反社会公共利益。公共利益原则指人们的行为不能违背社会公共利益，诸如公序良俗即公共道德，以及环境保护、资源利用等等都属于公共利益范畴。商品过度包装浪费资源和能源、污染环境，与我国发展循环经济、构建节约型社会相悖，行为本质上违反了公共利益原则。
　　今天全球性的生态环境问题，从根本上说，是由于人类在发展经济和科学技术的过程中，没有能正确地处理好人类活动与自然生态的关系问题所导致的。新的人类文明方式即“生态文明”，要求人类重建人与自然和谐统一的关系。世界自然宪章(Wodd CharterforNature)是1982年10月28日国际自然资源保育联盟(IUCN)起草，由联合国大会通过并且庄严宣告的重要文件，它确认了国际社会对人与自然的伦理关系及其所应承担的道德义务的承诺。该文件开宗明义指出：“人类是自然的一部分”。人类应服膺：“每种生命形式都是独特的，无论对人类的价值如何，都应得到尊重，为了给予其他有机体这样的承认，人类必须受行为道德准则的约束，人类的行为或行为的后果，能够改变自然，耗尽自然资源；因此，人类必须充分认识到迫切需要维持大自然的稳定和常质，以及养护自然资源”。
　　
　　二、我国限制商品过度包装的立法现状及缺陷
　　
　　作为环境法中的基本法，1989年颁布的《环境保护法》对限制商品过度包装没有规定。近两年，政府终于把发展循环经济提上了议程，并开始着手整治商品过度包装的问题。
　　2003年1月1日起施行的《中华人民共和国清洁生产促进法》第二十条规定“产品和包装物的设计，应当考虑其在生命周期中对人类健康和环境的影响，优先选择无毒、无害、易于降解或者便于回收利用的方案。企业应当对产品进行合理包装，减少包装材料的过度使用和包装性废物的产生。”可见，我们政府已经开始关注过度包装的危害问题了，但该法的宗旨是在宏观上促进清洁生产的形成。由此可见，对于其中的产品过度包装问题，只有简单的规定，缺乏实际操作性。
　　2008年8月29日，《循环经济促进法》经过3年的讨论和修改后，终于由十一届全国人大常委会审议通过，并于2009年1月1日起施行。该法明确规定，设计产品包装物应当执行产品包装标准，防止过度包装造成资源浪费和环境污染。循环经济法是一部框架法，不可能对过度包装这一事项作出非常细致的规定，对规范过度包装也缺乏操作性。
　　值得欣喜的是，最近政府连出重拳。我国目前有3项针对过度包装的强制性国家标准——《月饼强制性国家标准》、《限制商品过度包装通则》和《限制商品过度包装要求——食品和化妆品》。2008年7月30日商务部关于开展适度包装专项工作的通知要求从流通环节制止月饼、茶叶、酒类、保健品、化妆品等商品过度包装现象，并在2008年第三季度开展以“适度包装、节约资源”为主题的抑制商品过度包装专项工作。2008年8月15日，国家发改委、中宣部、商务部、国家工商总局、国家质检总局联合发布的《关于进一步规范月饼包装节约资源、保护环境的通知》提到，包装层次过多、选材用料过度、装潢设计奢华、包装成本过高的月饼既不符合消费者的愿望，又助长奢华之风，与建设资源节约型、环境友好型社会的要求背道而驰。并要求各级质检部门要对月饼生产单位以及宾馆、饭店和酒楼等生产月饼的单位开展专项执法检查，加大对包装不符合国家强制性标准要求的违法行为的查处力度，发现违反有关规定生产、销售过度包装商品的，依法予以下架处理。月饼过度包装问题进入法律规范的视野，压缩了奢华月饼生存的空间。根据国家质检总局的调查数据，作为过度包装商品的代表——月饼，2008年中秋市场上有了明显改善，基本上走简易包装路线，朴实、简单、大方，同时，消费者的选择也更趋于理性，这也充分说明了《循环经济促进法》的出台对于市场的影响已经显现出来。
　　但是，节日毕竟不只有中秋节一个，送礼佳品也不仅指月饼一种，其他依旧在走奢华路线的商品同样亟待规范。2008年8月14日，国家质检总局按照国务院法制办立法计划安排，起草了《限制商品过度包装条例(征求意见稿)》向社会征求意见。2008年9月9日，国家质检总局召开《限制商品过度包装条例(草案)》立法听证会在质检总局举行，共有来自行业协会、企业等各个阶层的27名代表参与了听证。此次听证会主要针对《草案》与相关国家标准之间的衔接、《草案》中对过度包装的界定的合理性、《草案》规定的相关技术参数的科学性和合理性、商品包装的循环使用、《草案》对监管处罚相关规定的合理性和有效性等焦点进行讨论。但条例明显的不足，是仅把商品过度包装看作一个商业问题，寻求的解决之道自然是对企业进行约束以完成监管职责。其实，过度包装还涉及多项公益问题。从消费者角度来看，过度包装涉嫌商业欺诈，有损消费者的权益；从社会角度来看，它浪费公共资源。但在条例中，消费者权益和社会权益都没有得到体现，整个抑制行动也就变成了监管者与企业之间的博弈。虽然违法企业会受到监管部门的罚款惩处，但它并不需要为自己造成的资源浪费、环境污染和消费者权益的侵害负上全责。
　　目前，我国没有一部统一的包装法，对包装行业所涉及的法律规范散见于环保法、知识产权法以及一些零散的行业法规和规章、标准中，与发达国家相比，比较滞后。零散的标准和原则性的法律法规，难以对当前豪华包装等商品过度包装问题进行有效规范。有标准无法律的弊端，在于无法明确各个环节的责任主体，导致出现多头执法、重复执法，而且一出问题相关部门就容易推诿，节前‘旋风式’例行检查，虽也取得一些成效，但从长远看，仍难以有效解决过度包装的问题。而且《限制商品过度包装条例(草案)》立法层次不高。要真正能依靠法律及政策去引领市场，限制商品过度包装，还需要通过更细化的立法及相关措施，以形成包装法体系。
　　在现有法律呈现空白或不足的背景下，我们要有效地规范商品过度包装行为，就有必要考虑和借鉴他国的相关立法与实践，“采他山之石，攻己山之玉”，将他国的成功经验移植于我国，这样不仅经济，而且有利于高效地遏制过度包装行为。
　　
　　三、国外关于限制商品过度包装的立法与制度
　　
　　商品包装过度的现象及包装废弃物的处理问题，早在上世纪90年代就已引起欧洲等发达国家的重视，德国的《包装条例》、荷兰的《包装盟约》、法国的《包装条例》和比利时的《国家生态法》等等，都是较早制定的专门规范商品包装的单行法。而在1994年的12月，欧盟理事会通过了《包装和包装废弃物指令》，更进一步地统一和协调各国的相关立法。该指令明确指出：“为商品包装立法的目的在于防止包装废弃物的形成和提高包装品的再生利用率。”在这一指令中，欧盟对包装的定义和种类进行了详细的界定。所谓“包装”，是指“一切用来盛装、保护、掌握、运送及展现货品的消耗性资源”，包括糖果盒，塑料袋、直接与商品系在一起的标签等；同时要求各成员国根据本国的具体情况，建立相应的包装品管理体系，以提高包装品的回收和再利用率。多数欧洲国家对于欧盟的这项指令都通过立法和采取配套措施的方式积极地落实，其中尤以德国的立法最成熟、相关设施最完善、成效最佳。
　　日本自从上世纪90年代实施可持续发展战略以来，正在把发展循环经济、建立循环型社会看作是实施可持续发展战略的重要途径和方式。“循环经济”在日本被看成为“社会静脉产业”。从立法的角度看，虽然德国的循环经济立法较早，但其是从解决垃圾再利用问题开始的。而日本在德国的基础上，将循环经济立法大大推进了一步，日本制定了《推进循环型社会基本法》，在这个法律之下，又有《资源综合利用促进法》和《固体废物处理法》，在此基础上，又发展了关于《食品再生利用法》《汽车再生利用法》《废弃建筑物再生利用法》以及《绿色采购法》等等。在这些法律实施的同时，政府又出台了一个建设循环型基本法的推进计划。而把这些法律和政府的推进计划结合起来，的确对于推进资源的节约使用、解决污染的防治问题发挥了很大的作用。
　　目前，通观国外关于限制商品过度包装方面的立法及配套机制，这些成功的控制手段主要有：
　　(一)标准控制制度。对包装物的容积、包装物与商品之间的间隙、包装层数、包装成本与商品价值的比例等设定限制标准，德国、韩国、日本和加拿大等国都有这类法规。如德国的《包装条例》中就明确规定：包装容器内空位不得超过容器体积的20％；包装容器内商品与商品的间隙应在1厘米以下；商品包装容器内壁的间隙应保持在5毫米以下；包装成本一般应在产品总成本的15％以下等等。再以韩国为例，《关于产品各种类包装方法的标准》对包装空间和包装层次(几层包装)都作了明确规定：各种加工食品、酒类、营养保健品、化妆品、洗涤剂、日用杂品、药品等的包装不能超过两层；筒装和瓶装饮料、衬衫和内衣只能有一层包装；饮料、酒类、化妆品(包括芳香剂，不包括香水)、洗涤剂、衬衫和内衣等的包装空间不得超过10％；加工食品和保健营养品的包装空间在15％以内；糖果点心和药品的包装空间不超过20％；文具类和钱包、皮带的包装空间为30％以下；花式蛋糕、玩具和面具等的包装空间不超过35％。
　　对于在包装空间和包装层次限制规定下的产品，韩国采用由政府、专业机构和群众共同监督执行的办法。凡被发现违反相关规定的生产企业和商业企业，有关部门将视不同情况征收罚款。消费者和使用者也可以举报、揭发生产企业和商业企业违反包装空间和包装层次限制的事例，有关部门经核准后除征收罚款外还会给举报者一定的奖励。
　　(二)生产者责任制度。德国关于商品包装的专门立法《避免和利用包装废弃物法》出台于1991年，首次就废弃包装的重新利用及利用比率进行了全面规定，同时颁布了《包装条例》，至2007年9月19日德国联邦内阁批准《包装条例》修正案为止，其进行了5次修订，该条例一开始便确立了生产者责任制，成为世界上第一个规定由生产厂家和分销商承担包装废弃物的收集分选和处理费用的法规，其中心目标是减少包装废弃物的总量，削减使用包装材料和减少原材料消耗，规定运输包装必须100％回收，销售包装和消费后包装要由废弃包装物处理组织(简称DSD)公司回收。