论我国突发环境污染事件的应急管理

　　我国突发环境污染事件频发，太湖蓝藻，十年淮河治污功亏一篑，南水北调东线工程因污染而推迟，昆明滇池、武汉东湖污染，厦门PX风波都给人们脆弱的神经带来剧烈的冲击。就法律角度而言，其应急处理实践出现的问题其实是与立法上存在诸多不足有关，但就此把污染事件的频发简单归结为立法的滞后显然是不对的。突发性环境污染事件应急管理，不仅是公共环境管理中的重要问题，也是宪法行政法中的重要内容。本文关注的重点是，在法律视角下，我国突发性环境污染事件应急立法的缺陷应如何构建的问题，以为我国解决突发性环境污染事件提供可资借鉴的解决路径。
　　
　　一、突发环境污染事件应急的基本内涵
　　
　　（一）突发环境污染事件的概念
　　
　　突发环境污染事件作为突发事件下的子概念是一个模糊但非常重要的概念，而且在不同语境下有不同的含义和范围。一般来说，突发事件主要包括极端形式的紧急状态和普通状态两方面，如自然灾害等（包括突发性环境污染事件和环境破坏事故），还有紧急状态宣布等，“紧急状态是一种法律状态，而非事实状态。” [1]本文的分析主要限定在突发环境污染事件的应急管理上。我国《突发事件应对法》第3条规定, 突发事件, 是指突然发生, 造成或者可能造成严重社会危害, 需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。而《国家突发环境事件应急预案》表述为，指突然发生, 造成或者可能造成重大人员伤亡、重大财产损失和对全国或者某一地区的经济社会稳定、政治安定构成重大威胁和损害, 有重大社会影响的涉及公共安全的环境事件。基于此，我们认为，突发环境污染事件是指在瞬间或短时间内大量排放污染物质，对环境造成严重污染和破坏，给人身和财产造成重大损失的恶性事件。
　　
　　1、突发环境污染事件的分类
　　
　　突发环境污染事件不同于一般的环境污染，具有发生突然、扩散迅速、危害严重、污染物不明及处理的艰巨性等特点。突发环境污染事件包括重点流域、敏感水域水环境污染事件; 重点城市光化学烟雾污染事件; 危险化学品、废弃化学品污染事件；海上石油勘探开发溢油事件；突发船舶污染事件等。辐射环境污染事件包括放射性同位素、放射源、辐射装置、放射性废物辐射污染事件。根据污染物的性质及通常发生方式，突发性环境污染事故可分为：(1)有毒有害物质污染事故：指在生产、生活过程中因生产、使用、贮存、运输、排放不当导致有毒有害化学品泄漏或非正常排放所引发的污染事故。(2)毒气污染事故：实际是上面事故的一种，由于毒气污染事故最常见，所以另列，主要有毒有害气体有：一氧化碳、硫化氢、氯气、氨气等。(3)爆炸事故：易燃、易爆物质所引起的爆炸、火灾事故。(4)农药污染事故：剧毒农药在生产、贮存、运输过程中、因意外、使用不当所引起的泄漏所导致的污染事故。(5)放射性污染事故：生产、使用、贮存、运输放射性物质过程中不当而造成核辐射危害的污染事故。(6)油污染事故：原油、燃料油以及各种油制品在生产、贮存、运输和使用过程中因意外或不当而造成泄漏的污染事故。(7)废水非正常排放污染事故：因不当或事故使大量高浓度水突然排入地表水体，致使水质突然恶化。
　　
　　2、突发环境污染事件预警的的分级
　　
　　按照突发事件的严重性和紧迫性程度,《国家突发环境污染事件总体预案》突发环境污染事件分为四级：特别重大环境污染事件是Ⅰ级(用红色表示)、重大环境污染事件是Ⅱ级(用橙色表示)、较大环境污染事件是Ⅲ级(用黄色表示)、一般环境污染事件是Ⅳ级(用蓝色表示)。
　　
　　3、突发环境污染事件应急的基本内涵
　　
　　突发事件应急管理是在突发性事件中如何调整国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间的各种社会关系的法律规范的总称,其核心是宪法条款上的紧急条款和紧急状态法,主要着眼于应对突发事件行政措施的有效性和合法性。其规定主要表现在宪法和法律、行政法规、部门规章、自治条例、单行条例、环境保护地方性法规和行政规章之中。从现有规定来看，《国家突发环境事件应急预案》最清楚地规定了环境应急的基本内涵，即环境应急是指针对可能或已发生的突发环境事件需要立即采取某些超出正常工作程序的行动，以避免事件发生或减轻事件后果的状态，也称为紧急状态；同时也泛指立即采取超出正常工作程序的行动。
　　
　　当下，行政机关对突发性环境污染事件的管理问题，已经成为我国应急立法中的重要问题。因为在突发环境污染事件下社会利益上升到优先位置，公民的个人自由会受到约束。突发性环境污染事件应急立法的重要任务，就是要在两者之间尽量划出清晰的法律界限，以便最大限度地保护常态法律规定的公民自由权利，即在有效控制突发性环境污染事件，维护社会共同利益的同时，尽量将对民主和自由的影响限制在最小的范围。当然多数突发环境污染事件都可以控制在普通行政应急管理的范围之内，一般不至于危害宪法制度。因此从有效利用立法资源的角度来看，如何提高应对频发的突发环境污染事件应急能力，是突发性环境污染事件应急立法的基本内涵。我们认为，环境污染事件应急管理是国家在防范和处理突发性环境污染事件的基础和基本原则,也是国家紧急状态法律体系的一部分。突发性环境污染事件应急立法的基本原则作为法律原则，不等同于突发性环境污染事件应急的原则，也不等同于政府应急管理内部行为准则。在内容上，突发环境污染事件应急立法的基本原则应具有根本性，规范的对象和内容不是单纯的突发事件及其应对，而主要是政府、公民在突发环境污染事件应急中各自的权力义务关系。
　　
　　二、我国突发环境污染事件应急制度评析
　　
　　(一) 我国突发环境事件的应急制度现状
　　
　　有一种普遍得到接受的观点认为：突发环境事件丛生的源泉在于应急立法滞后的使然。事实真是如此吗？从现有法律来看，对突发环境事件应急处理做出了规定的法律是很多的，如《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《防洪法》、《大气污染防治法》、《放射性污染防治法》《卫生检疫法》、《传染病防治法》、《海上交通安全法》、《安全生产法》、《森林法》、《防震减灾法》等，均对应急处理措施有所规定；此外，国家各专项应急预案中涉及环境突发事件的主要有：《国家突发公共事件总体应急预案》、《国家突发环境事件应急预案》、《重点流域水环境应急预案》、《黄河重大水污染事件应急调查处理规定》、《黄河水量调度突发事件应急处理规定》、《三峡水库135米蓄水及运行期间重大水污染事件应急调查处理规定》、《国家自然灾害救助应急预案》、《国家突发公共卫生事件应急预案》、《国家突发地质灾害应急预案》、《国家核应急预案》、《核电厂核事故应急管理条例》、《破坏性地震应急条例》、《国家海上搜救应急预案》、《国家防汛抗旱应急预案》、《国家地震应急预案》、《国家处置重、特大森林火灾应急预案》、《国家处置民用航空器飞行事故应急预案》、《国家安全生产事故灾难应急预案》等。
　　
　　从某种程度上说，我国现行的应对突发环境污染事件的应急立法不可谓不丰富，从《环境保护法》到《国家突发环境事件应急预案》，再分解到各行业应急法规中可能涉及环境问题的条款，几乎包含了可能出现突发环境污染事件的每个角落。现行突发环境污染事件应急法律体系，为应对突发环境事件，依法实施有效的管理，提供了一定的法律保障。自20世纪90年代以来，“法律万能论”颇为盛行，并有在21世纪泛滥的迹象，赶超型的立法在数量和规模上日趋膨胀，在突发性环境污染事件应急立法上也不例外。因此将问题简单归咎于法律的不健全，其实是典型的盲目迷信人类建构理性主义滋养的怪胎。
　　
　　(二) 我国突发环境保护事件应急制度存在的主要问题
　　
　　我国突发环境事件应急管理工作基础仍比较薄弱, 体制、机制、法制尚不完善, 预防和处置突发公共事件的能力和意识有待提高。因此, 加强突发环境应急管理迫在眉睫。
　　
　　1、环境保护法律规定的缺陷和不足
　　
　　现行的应对突发环境污染事件的应急立法几乎包含了可能出现突发环境污染事件的每个角落，但突发环境污染事件真正出现时，应急立法往往不能起作用。正如我们所知，任何一种法律规范，要发挥应有的作用，都离不开相关的社会背景和条件。突发环境事件应急法律规范之所以未能充分发挥出应有保障作用，原因之一在于它的社会基础条件，诸如环境污染应急机制的公众认同度、适应度和配合度以及社会接受心理状况等等存在缺陷，亟待进一步改善。当然从法律自身来说，突发性环境事件应急预案种类繁多，针对同一类型环境突发事件，不同应急预案体系并不完全统一，有时甚至存在冲突；应急机制过于抽象简陋，导致可操作性差；内容一般较为原则、宽泛，这就使得突发环境应急立法无法适应应急管理的实际需要。
　　
　　2、环境管理体制存在诸多问题
　　
　　《国家突发环境事件应急预案》虽然针对突发环境应急事件机制做出了如下规定：“在国务院的统一领导下，全国环境保护部际联席会议负责统一协调突发环境事件的应对工作，各专业部门按照各自职责做好相关专业领域突发环境事件应对工作，各应急支持保障部门按照各自职责做好突发环境事件应急保障作。”但可以说我国没有建立起突发事件的应急处理体系、预警系统和处理预案，因为我国目前应对环境突发事件的管理只是在各级人民政府设置了相关的临时机构，而且大多仍是反应型的临时班子组合，缺乏专业性与统一性、主要依靠临时判断和处置，难以符合科学和准确的要求。可以说，我国的环境管理体制与运行机制仍然没有从根本上真正改变各自为政, 分散执法的传统模式。这既可能会使政府在处理危机事件中的政策不能很好地加以协调，亦制约了应急事件处理控制能力,从而严重地影响政府处理突发环境污染事件的效率。可见, 环境保护管理体制的这种弊端必然限制突发环境事件的应急制度的有效建立。松花江污染事件表明，高度集权的单中心的政策制定和执行机制在应对环境突发事件方面效率低下，应赋予地方政府在管理本辖区的突发环境事件一定的权限。
　　
　　3、信息公开制度和突发环境事件通报与报告制度不健全
　　
　　突发环境事件传播的信息流中，核心环节是突发环境事件识别信息和突发环境事件应对信息的发送和接收。但在我国，突发环境事件发生后，事故情况往往没有及时向有关部门报告，谎报、缓报、瞒报的现象层出不穷，更没有及时向社会公众发布。松花江的水污染事件中，吉林和黑龙江省的政府没有及时透明地传播突发环境信息，事故信息没有及时向下游地区和相关部门通报，当地传媒对涉及本省的问题保持沉默 ， [2]这不往往仅延误了处理污染事件时机，也会造成居民的恐慌心理，显然不符合有效的环境应急管理的要求。正如美国学者费姆－邦茨（K.Feam-Banks）所说，“一个有效的传播不仅能减轻危机,还能给组织带来比危机发生之前更为正面的声誉,而低劣的危机处理则会损伤组织的可信度、公众的信心和组织多年来建立起来的信誉。”
　　
　　三、完善中国突发环境污染事件应急制度的思路
　　
　　随着经济的迅速发展, 突发性环境污染事件发生的可能性也不断增大，事故发生后的处理、处置也比一般的突发事件难度更大、更复杂，甚至在一定程度上可以说，一旦污染事故发生，将无法进行处置。至今发生的一系列突发环境事件往往按照个案处理，缺乏制度性考虑。 因此平时就要做好污染事件的预防，提高对突发性环境污染事件处理处置的应变能力，系统研究建立突发性环境污染事件应急管理体系问题是当务之急。
　　
　　（一）审慎对待立法万能主义的蔓延
　　
　　突发环境污染事件的应急处理，从理论上讲处于探讨阶段，从实践上看经验不足，因此企图通过修宪，在宪法中纳入突发环境污染事件应急处理的紧急状态应对条款不太现实，对实践而言也没有多大的意义。现阶段的重点在于，加强已有应急法律规范的修改、修订、废止、解释等，协调法律规范之间的冲突和矛盾。应完善《环境保护法》等法规的应急方针和应急原则、应急预案与应急准备、监测与预警、信息的平级、跨区通报与逐级上报与发布、事件的评估与应急状态宣告、法律责任等方面的基本规定。
　　
　　（二）建立突发环境污染应急管理机构，加强部门之间的协调
　　
　　突发环境事件应急处理是一项系统工程，加强部门协调是必要的。当前，各级政府大都设立了突发公共事件应急指挥机构，环境突发事件应急处理是其中的一个重要组成部分。为此，突发环境事件应急管理应该有机地整合到国家常规管理体制之中去，建立一个具有决策功能的综合体系和常设危机管理综合协调部门。此外，突发环境污染事件应急处理要经过实践的检验，以提高环境突发事件应急处理能力。为此，应进行突发环境污染事件的应急处理演习，明确各有关部门的职责；此外,应建设国家突发环境污染应急事件案例库和应急培训中心。
　　
　　（三）编制环境应急预案和加强应急监测能力建设
　　
　　环境应急预案是预先制定的应对突发环境事件的方案，体现了预防为主原则。所以为了完善突发环境事件应急机制，提高应对涉及公共危机的突发环境事件的能力，应制定环境应急预案。具体做法是按照环境污染事件应急处理办法和本地实际情况，制定完善突发环境污染事件应急监测预案, 落实应急组织机构的分工与合作安排。


　　可以说，突发环境污染事件处理受限于科技的发展程度。因此，应根据污染事故隐患源调查情况、区域产业结构布局、所处地理位置、突发环境污染事件的特点，制订应急监测能力建设方案，配备必要的应急监测设备适应应急处理的需要。
　　
　　四、结论
　　
　　突发环境污染事故不仅造成经济和生态环境难以恢复的重大损失，而且对社会生活秩序产生严重影响。而在突发环境污染事件风险全球化的背景下，尤其随着经济的高速发展，突发环境污染事件将会越来越多，因此我们需要更好的应急机制以及管理方式，这样的机制包括可行的法律规定、统一的应急管理机构、完善的应急预案和监测能力。

    随着经济的迅速发展, 突发性环境污染事件发生的可能性也不断增大，事故发生后的处理、处置也比一般的突发事件难度更大、更复杂，甚至在一定程度上可以说，一旦污染事故发生，将无法进行处置。至今发生的一系列突发环境事件往往按照个案处理，缺乏制度性考虑。 因此平时就要做好污染事件的预防，提高对突发性环境污染事件处理处置的应变能力，系统研究建立突发性环境污染事件应急管理体系问题是当务之急。

    （一）审慎对待立法万能主义的蔓延

    突发环境污染事件的应急处理，从理论上讲处于探讨阶段，从实践上看经验不足，因此企图通过修宪，在宪法中纳入突发环境污染事件应急处理的紧急状态应对条款不太现实，对实践而言也没有多大的意义。现阶段的重点在于，加强已有应急法律规范的修改、修订、废止、解释等，协调法律规范之间的冲突和矛盾。应完善《环境保护法》等法规的应急方针和应急原则、应急预案与应急准备、监测与预警、信息的平级、跨区通报与逐级上报与发布、事件的评估与应急状态宣告、法律责任等方面的基本规定。

    （二）建立突发环境污染应急管理机构，加强部门之间的协调

　　突发环境事件应急处理是一项系统工程，加强部门协调是必要的。当前，各级政府大都设立了突发公共事件应急指挥机构，环境突发事件应急处理是其中的一个重要组成部分。为此，突发环境事件应急管理应该有机地整合到国家常规管理体制之中去，建立一个具有决策功能的综合体系和常设危机管理综合协调部门。此外，突发环境污染事件应急处理要经过实践的检验，以提高环境突发事件应急处理能力。为此，应进行突发环境污染事件的应急处理演习，明确各有关部门的职责；此外,应建设国家突发环境污染应急事件案例库和应急培训中心。

    （三）编制环境应急预案和加强应急监测能力建设

    环境应急预案是预先制定的应对突发环境事件的方案，体现了预防为主原则。所以为了完善突发环境事件应急机制，提高应对涉及公共危机的突发环境事件的能力，应制定环境应急预案。具体做法是按照环境污染事件应急处理办法和本地实际情况，制定完善突发环境污染事件应急监测预案, 落实应急组织机构的分工与合作安排。


    可以说，突发环境污染事件处理受限于科技的发展程度。因此，应根据污染事故隐患源调查情况、区域产业结构布局、所处地理位置、突发环境污染事件的特点，制订应急监测能力建设方案，配备必要的应急监测设备适应应急处理的需要。

    四、结论

    突发环境污染事故不仅造成经济和生态环境难以恢复的重大损失，而且对社会生活秩序产生严重影响。而在突发环境污染事件风险全球化的背景下，尤其随着经济的高速发展，突发环境污染事件将会越来越多，因此我们需要更好的应急机制以及管理方式，这样的机制包括可行的法律规定、统一的应急管理机构、完善的应急预案和监测能力。

[1]郭春明著：《紧急状态法律制度研究》。中国检察出版社2004年版，第27页
[2]陈力丹、陈俊妮《松花江水污染事件中信息流障碍分析》，《新闻界》2005年第6期
[3]廖为建、李莉《美国现代危机传播研究及其借鉴意义》，《广州大学学报》2004年第8期