有关构建我国农村社会保障体系的立法思考

构建合理而有效的社会保障是我国社会主义新农村建设的基本内容，也是统筹城乡发展的基本手段。然而，由于“三农”问题固有的特殊性和复杂性，要在我国农村建立起具有一定保障能力的社会保障体系将是一件非常艰巨的任务。本文拟从立法的层面对这一问题做一探讨。
　　
　　一、立法原则
　　
　　（一）法律（政策）的制定和适用城乡分立
　 　尽管随着改革开放的深入，我国城乡间的互动和融合已达到了前所未有的程度，但笔者认为，由于既定社会结构内部张力态势的改变需要一个较长的时间，因此， 尽管在市场和政府这“两只手”的共同推动下，我国城乡之间的统筹层次和融合程度将会持续提高，但城乡二元社会结构总态势在一个较长的时期内将难有实质性改 变。城乡社会成员生存和发展所需社会保障体系建立的生产方式基础、物质条件基础、组织形式基础、文化观念基础等存在明显的差异：社会化工业生产是城市的基 本生产方式，而以家庭为单位的联产承包是农村的基本生产方式；货币化的薪金收入是城镇社会成员建立社会保障的基本物质条件，而农村社会成员建立社会保障的 基本物质条件却是土地及其产出物；社区和发达的社会化服务系统是城镇社会成员社会保障体系建立的组织基础，而农村社会成员建立社会保障体系的组织基础却是 家庭和组织化程度较低的服务体系；社会保障在城镇社会成员中获得了广泛的观念支持和心理认同，而养儿防老、自我保障的文化观念在农村社会成员中仍然占据重 要地位。城乡社会保障建立基础的上述差异，决定了城乡社会成员的社会保障需求是不尽相同的，农村社会保障立法应该也必须立基于这些客观现实，坚持建立独立 于城镇社会保障体系的农村社会保障体系，只不过应在城乡社会保障体系之间建立自由的社会保障关系转移机制。如果按照一些专家主张的那样在我国实行社会保障 城乡一体化、建立城乡一体化的社会保障体系，那势必将我国农村社会保障体系建设引入误区，影响甚至阻碍农村社会保障体系的顺利建立和整个社会保障事业的健 康发展。事实上，一些发达国家，如德国等，也是在城镇和农村分别建立社会保障体系的。
　　（二）以传统保障机制为依托
　　在长期与各种自 然和社会灾害作斗争的过程中，我国农村逐步形成了相应的保障机制和组织形式，并不断得到完善和发展。随着生产社会化、人口老龄化和家庭小型化的不断加深， 我国农村以家庭保障为基础、以集体保障和国家保障为必要补充的传统保障机制的保障功能将会逐步弱化，而社会保障的作用则会不断得到强化。但是，我们必须注 意以下事实：第一，我国农村人口众多，人均国民收入水平比较低，国家财力有限，在一个较长的时期内根本不可能在农村建立起能基本取代传统的保障机制的社会 保障系统。第二，在我国农村，传统保障机制，如家庭保障等，具有深厚的传统伦理基础和广泛的社会认同度，再完善的社会保障也无法代替上述传统的保障形式， 一些基本社会保障，如社会养老保障，事实上也将主要依托家庭等传统保障组织形式来具体实施。第三，在我国农村如果过分看重社会保障从而忽视传统保障机制的 作用，将导致严重甚至灾难性后果。因此，在一个相当长的时期，传统的保障机制在我国农村将仍然会发挥基础性作用，我国农村社会保障制度的设计必须充分考虑传统的保障机制的作用。
　　（三）统筹层次逐步提高
　 　根据社会保障的基本原理，参与保障系统的人员越多，系统本身的共济能力就越强，保障能力也越强。社会保障是一种强制性法律制度，它的参加者不是基于自愿 而是基于立法强制，并且实行属地管辖。从理论上讲，社会保障系统的统筹层次与保障系统的覆盖面成正比，系统的统筹层次越高参与者就越多，保障系统的筹资能 力和保障能力也就越强。换句话说，我国农村社会保障的统筹层次越高越好。但是，我国幅员辽阔，不同地区社会经济发展极不平衡，不同地区农村的经济发展水平 和农民收入水平存在很大的差距，不同经济发达地区的农民对社会保障基金中个人出资负担的认识和保障待遇水平的心理预期也存在较大的差异。如果片面强调提高 统筹层次，可能会引发统筹区内不同经济发达地区的农民在社会保障基金筹资负担分担上的矛盾，影响统筹区内经济较发达地区农民缴费的积极性，从而降低系统的 筹资能力。因此，我国农村社会保障的统筹层次应伴随政府调控能力的增强、农民共济意识的提高、经济发展区域差距不断缩小而逐步提高。笔者认为，我国农村社 会保障的统筹可根据各地的实际情况按保障项目的不同先从县级开始，进而发展到市级、最后过渡到省级统筹。
　　（四）以救济性保障为基础
　 　在一定时期内，我国农村社会保障立法的价值取向应以救济性保障为目标；也就是说，在一个较长的时期内，我国农村社会保障应按社会救济的定位来进行具体的 制度设计。一方面，农村的生产方式、社会结构、土地政策和生活方式所具有的特殊性，决定了我国农村始终具有一种相对稳定的基本保障机制和功能，村民对社会 保障的期望值和心理预期也不会像城镇居民那样全面、普遍；另一方面，在一个较长的时期内，我国农村社会经济发展的现状和国力基础无法支撑在农村建立具有普 遍性特性的社会保障体系。因此，我国农村社会保障在保障层次上的正确选择，应是先建立救济性保障，然后伴随农村城镇化、工业化程度的提高，逐渐由救济性保 障过渡到保险性保障。
　　（五）保障水平与社会经济发展水平相适应
　　根据国外建立社会保障的经验和教训，社会保障的水平和程度一定要和 本国社会经济发展水平相适应，否则，将带来严重的负面影响。我国是一个农村经济还比较落后的国家，农村社会保障项目和待遇水平的确定一定要和统筹区内的社 会经济发展水平相适应。笔者以为：低水平，广覆盖，随着经济发展水平的提高而逐步提高保障水平，应是我国农村社会保障立法坚持的一个基本原则。
　　
　　二、法定项目
　　
　 　合理确定法定保障项目是构建我国农村社会保障制度的关键，它不仅关系到我国农村社会保障的保障功能的结构安排，还涉及到农村社会保障管理体制、运行机制 的设计，以及筹资和负担分配模式的选择和确定。结合社会主义新农村建设和统筹城乡发展的要求，根据我国农村对社会保障需求的急缓程度，笔者以为，今后一个 时期，我国农村社会保障可主要包括以下基本法定项目：
　　（一）医疗保障
　　疾病，特别是比较严重的疾病的治疗，往往需要患者及其家属承 担比较大的即时性付款，这对于以实物为主要收入形式、现金储蓄比较少的广大村民来讲，普遍难以承受。2007年6月，广州市统计局曾就社会保障问题在全市 进行过一次抽样调查，结果显示，50.7%的市民希望将“医疗保险”列为首位，而在最担心的问题中，近九成被调查者把患重大疾病时生活得不到保障列为首位 ［1］。由此可见，我国村民最为需要和希望的社会保障是医疗保障。国家计划在农村首先建立的社会保障也是新型农村合作医疗制度。据卫生部公布的数据，截止 2006年底，全国已有1 451个县(市、区)开展了新型农村合作医疗，覆盖人口为5.08亿人，4.1亿农民参加了合作医疗，参合率为80.7%，2006年全国共补偿参加新型 农村合作医疗的农民2.72亿人次,补偿资金支出合计为155.81亿元［2］。不过，笔者以为，在我国农村目前只宜建立大病医疗保障制度，只对医疗费用 超过一定数额的患病村民提供一定的救助，等到条件成熟后再建立基本医疗保障与大病医疗保障相结合的农村医疗保障制度。
　　
　　（二）灾害救济
　 　我国农村经常遭遇各种各样的自然灾害。由于农村财产存在形式的自然化特征和防灾设施的不足，各种灾害事故往往会给村民的人身和财产带来巨大的破坏和损 害。国家发展改革委员会主任张平2008年3月22日向十一届全国人大常委会第二次会议报告抗击低温雨雪冰冻灾害及灾后重建工作的有关情况时透 露，2008年１月中旬到２月上旬连续遭受的4次低温雨雪冰冻极端天气所造成的直接经济损失达1 516.5亿元。而有关专家估计，2008年5月12日发生的汶川特大地震所造成的损失更是可能高达5 000亿元人民币。自然灾害导致的这些损害和困难仅靠农民个人及其家庭的力量根本无法克服，需要国家和社会提供帮助和救济。此论文转摘于 流星毕业论文网 www.2008w.com
　　（三）“五保”供养
　　根据现行《农村五保供养工作条例》的规定，农村中的老年、残疾或者未满16周岁 的村民，无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的，在吃、穿、住、医、葬方面 享受“五保”供养待遇。目前全国已纳入“五保”供养范围的供养对象有300多万人。农村“五保”供养制度是我国农村中比较成熟的社会保障形式，农村社会保 障立法应该将其确定为正式的法定保障项目。
　　（四）最低生活保障
　　在我国农村始总会有一部分村民生活在最低生活水平线以下，为了确保 这部分村民的最低生活需求，我们应仿照城镇“低保”制度建立农村“低保”制度，并将其纳入农村社会保障体系。根据十届人大五次会议通过的《政府工作报告》 要求，我国将在全国建立农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口纳入保障范围，重点保障病残、年老体弱、丧失劳动能力等生活常年困难的农村居民。 国务院总理温家宝2007年5月23日主持召开国务院常务会议，专门研究部署在全国建立农村最低生活保障制度的工作。2007年8月13日，国务院发布了 《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》。截至2007年6月底，全国31个省、自治区、直辖市都已全面部署建立农村低保制度，全国农村低保对象已 达?2 067.7万人，全国各地平均低保标准为年人均857元(或月人均71.4元)，其中最低的为600元(甘肃)，最高的为?2 560元(上海)［3］。（五）职业技术培训
　　我国是农业大国，农村富余劳动力转移就业的任务非常艰巨。目前，我国农村有1.5亿左右富余劳动 力，并且每年还要新增600万农村劳动力。随着工业化、城镇化程度的提高，我国将有大量农村剩余劳动力从第一产业转移到第二产业和第三产业。在第二产业和 第三产业中，即使是劳动密集型的行业也需要劳动者具有一定的技能。但是，目前我国农村劳动力素质普遍不高，缺乏基本劳动技能。我国有9亿农民，平均受教育 年限不足7年，农村劳动力中，小学文化程度和文盲、半文盲占?40.3%，初中文化程度占48.1%，高中文化程度仅占11.6%，而系统接受过农业职业教育的农村劳动力所占比重更少［4］。因此，为了使从农村中转移出来的劳动力能够尽快地适应工业化的要求，推动我国社会的 转型，并带动整个“三农”问题的解决，国家应将对农民的职业技术培训纳入农村社会保障体系中。根据《2003—2010年全国农民工培训规划》的规 划，2006—2010年，将对拟向非农产业和城镇转移的?5 000万农村劳动力开展引导性培训，并对其中的?3 000万人开展职业技能培训。同时，对已进入非农产业就业的2亿多农民工开展岗位培训。笔者认为，在我国农村尽管存在事实上的失业问题，但不宜建立农村失 业救济制度，而只能代之以职业技术培训救助制度。从长远看，农村职业技术培训可与农村中等职业技术教育结合起来。
　　（六）特殊群体养老保险
　 　根据我国农村目前的社会结构和现实支撑条件，笔者以为，在一定时期内，我国农村难以建立适用于全体村民的养老保险制度，而只能建立适用于特殊群体的养老 保险制度。　　1．失地农民养老保险 在我国农村，土地是农民最基本的保障条件。然而，随着社会经济的发展，不少农民的土地被征用用于开发和城镇建设，从而失去了保障基础。据有关部门的大致统 计，我国失地农民总数已超过?5 000万人，并仍在以每年约200万人的速度递增。为了解除这部分农民养老的后顾之忧，维护社会的稳定和谐，体现社会公平，政府应给这部分农民建立专门的 养老保险制度。
　　2．独生子女父母养老保险 随着人们生育观念的改变，农村独生子女家庭越来越多。相对于多子女家庭来讲，独生子女家庭子女的养老负担要重得多，且存在子女先于父母死亡而带来的养老风 险，因此，为了使独生子女父母能够获得基本的养老条件，同时为独生子女政策在农村的推行提供配套制度，国家应将这部分村民纳入到农村社会保障体系中。
　 　3．高龄村民养老津贴 由于生活条件和卫生医疗条件的改善，村民的平均寿命在不断的提高，农民未富先老的问题已经凸现，农村人口老龄化的趋势使反贫困的任务更为艰巨复杂。 2005年，中国农村65岁以上的老龄人口就已突破1亿，80岁以上人口在总人口中比例也在不断增加。农村高龄人口的存在，一方面自身需要更多的养老资 源，而另一方面为其提供基本养老保障的子女因年事渐高，供养父母的能力却反而降低了，因此，国家应将超过一定年龄的村民纳入社会保障的范围，定期提供养老 津贴。
　　
　　三、基金筹集
　　
　　（一）筹资模式
　　从历史的角度和世界的范围看，社会保障筹资主要有3种模式：全额积累、部分积累和现收现付。笔者认为，这3种模式各有利弊，但现收现付模式更适合我国农村社会保障的筹资需要。
　 　首先，如果在农村不建立普遍性的社会养老保险制度，那么，农村社会保障的总体负担应该具有较高的可预见性和平稳性。较高的可预见性能使管理部门和经办机 构较为准确地确定每年的支付负担，而平稳性则能使代际间的社会保障负担不致畸轻畸重，从而无须通过采取积累模式形成一个储备基金，以应对诸如城镇老龄化高 峰期出现的养老金支付突然大幅度增加所带来的资金困难。
　　其次，由于农村社会保障的参保人数众多，保障体系本身具有较强的调剂能力，因此，在一 般情况下，保障系统现收的资金应该能够满足基金支付的需要。即使由于出现特大事故，如特大自然灾害等，基金支付出现困难，也可以通过临时财政拨款和接受捐 助等方式来解决，无需建立较大数额的专门应急储备基金。
　　再次，如果选择积累模式（不管是全额积累还是部分积累），将形成数额巨大的农村社会保 障基金，而要确保如此数额巨大的基金能够保值增值是相当困难的。由于我国金融市场发育欠成熟，相关监管机制还没有完全建立起来，专门的社会保险基金监管制 度也没有形成，我国城镇社会保险基金的监管已出现令人担忧的问题，大量基金被违规使用，为数不少的基金已流失。农村社会保障在筹资模式的选择上应该充分吸 取这一教训。
　　（二）筹资渠道及负担分配
　　1．财政拨款 中央财政和各级地方财政应根据当年全国和本辖区农村社会保障的支付总需求，安排专门的农村社会保障资金。由于不同地区及统筹区之间的经济发展不平衡，因 此，不同统筹区内财政拨款所占的比重应是不同的，但财政拨款在整个社会保障资金中应占有较大的比重，尤其在西部贫困地区和初期阶段。中央财政拨款主要用于 地区平衡和应急支付，这部分资金不能直接进入各级地方预算中农村社会保障资金的正式年度预算收入来源，不能直接构成各统筹区的农村社会保障基金。
　　
　 　2．统筹区内公共资源收益 在我国农村，有一些由全体村民共有的资源和财产，如农村集体所有的土地、林地、水面、乡镇企业等，这部分资源和财产经过使用，如土地使用权转让、水面出 租、企业经营等，均会产生一定的收益。这些收益的一部分应按一定程序划转为农村社会保障基金，作为农村社会保障的一个资金来源。
　　3．村民缴费 村民个人缴费是农村社会保障基金的基础。村民在达到法律规定的年龄并符合法定缴费条件后，应按规定的方式和数额缴纳社会保障费。由于村民收入形式的实物 化、多样化和隐蔽性，实行比例缴费制比较困难，因此，村民可按定额分月、季或年并分期或一次性缴纳社会保障费，并按缴费档次分别享受对应的保障待遇。由于 不同统筹区的经济发展水平存在一定的差异，因此，不同统筹区内村民的缴费项目和缴费标准应有所不同。需要特别一提的是，失地农民应缴纳的社会保障费应直接 从征地补偿费中扣除并一次性划拨到相应的社会保障基金账户。
　　4．慈善捐赠 农村社会保障还可以通过接受个人、单位、国家、国际机构的捐赠来筹集资金。“5.12”汶川特大地震后，灾区先后收到大量捐款，笔者以为，这类捐款中的一部分可以划转到灾区的农村社会保障基金中，用于建立专门适用于灾区农民的社会保障项目。
　　（三）筹资工具
　　从世界范围看，社会保障基金征收工具有两种：一是社会保障税；二是社会保险费。两种筹资工具各有利弊，但综合来看，笔者认为，我国农村社会保障选择社会保障费作为筹资工具更为合理。
　 　1．在农村开征社会保障税存在诸多技术难题这些难题包括：（1）管理系统不便确定。目前，我国在税收管理体制上实行的是分税制。农村社会保障税究竟划为 国税好，还是划为地税更为合理？从现行的体制看，其确定存在一些困难。（2）纳税人难以确定。社会保障税是以个人为纳税人，还是以户为纳税人？由于我国农 村实行家庭联产承包责任制，村民一般是以家庭作为收入主体，但村民却以个人的名义参加社会保障和享受社会保障待遇。这样，纳税人不便确定。（3）征税对象 难以确定。征税首先要确定对什么征税的问题，世界上开征社会保障税的国家都是以薪金收入作为征税对象，很好把握，可我国农村村民的个人收入却很难确定。
　　2．在农村开征社会保障税会增加管理成本
　 　如果开征农村社会保障税，就必须在税务部门建立一个新的征税体系，配置相关工作人员和设备，这本身就会带来直接的管理成本。而如果采取征收社会保障费的 办法，就可以避免这一问题，因为，社会保障费完全可以由农村社会保障经办机构来直接负责征管，而农村社会保障经办机构是现存机构，这样至少可以减少机构的 运行成本。
　　3．采取“收费”而不是“征税”更具有妥当性
　　相对于“规费”，“税收”具有刚性。在实行农村社会保障制度的初期，开征农村社会保障税的很多关系还不清晰 和稳定，村民对社会保障的认识还比较粗浅，匆忙出台法律，强制开征农村社会保障税，可能引起村民的抵触，影响农村社会保障制度的推行。而社会保障费的征收 属于政策层面的规定，没有法律法规那样强的刚性，调整比较容易，执行中可允许一定的灵活性，因此，在农村社会保障推行的初期，选择社会保障费作为筹资工具 更具有适合性和可操作性。
　　
　　四、管理体制
　　
　　根据我国的现实情况，借鉴其他国家或地区的经验，笔者以为，我国应建立统筹领导分别管理的社会保障管理体制。农村社会保障应纳入统一的社会保障管理体系中。
　　（一）领导协调机构及其基本职能
　　各级政府应成立社会保障委员会，统筹协调城镇和农村的社会保障事务。社会保障委员会可由劳动和社会保障、民政、卫生、教育、财政、农业、工会、军队等有关部门和方面的领导及代表组成，社会保障委员会应由本级政府的主要领导担任负责人。
　 　中央政府社会保障委员会应承担以下基本职能：（1）制订包括农村社会保障在内的社会保障基本政策；（2）拟订包括农村社会保障在内的社会保障行政法规； （3）拟订社会保障预算；（4）协调全国城镇和农村社会保障政策；（5）负责全国社会保障基金的监管；（6）决定涉及全国性或跨区域性的重大社会保障事 项。
　　各级地方政府社会保障委员会应承担以下基本职能：（1）负责社会保障政策和法律法规在本辖区的执行；（2）协调本辖区城乡社会保障体系之 间以及两大社会保障系统内部各保障项目之间的关系；（3）拟订本辖区社会保障预算；（4）依照政策或法律规定拟订在本辖区内实施的有关社会保障的规范性文 件；（5）负责本辖区社会保障基金的监管；（6）决定本辖区内的重大社会保障事项。
　　（二）行政管理部门及其基本职能
　　根据我国行政 部门目前的管理职能分工情况，笔者认为，应由民政、卫生、劳动和社会保障等部门按保障项目管理农村社会保障事务。其中民政部门负责农村“低保”、养老保 障、灾害救济、农村退伍伤残军人优抚、“五保”供养等社会保障项目；劳动和社会保障部门负责农村职业技术培训保障；卫生部门负责医疗保障。
　　中 央政府农村社会保障主管部门应主要承担以下行政管理职能：（1）在自己主管的系统内组织实施国家有关农村社会保障的政策和法律法规；（2）就自己主管的农 村社会保障事务制定部门规章；（3）对自己主管的农村社会保障法律法规和政策执行情况进行检查和监督；（4）负责自己主管的农村社会保障基金的监管； （5）负责自己主管的农村社会保障工作的调研和信息收集；（6）接受有关自己主管的农村社会保障事务的申诉、检举和建议。
　　地方政府农村社会保 障主管部门应承担以下基本管理职能：（1）根据本级社会保障委员会的要求，在本辖区内就自己主管的农村社会保障事务组织贯彻执行相关法律法规和政策； （2）组织并监督本辖区内自己主管的农村社会保障经费的筹集、管理和支付；（3）受理本辖区内有关自己主管的农村社会保障事项的申诉、检举和争议。
　　（三）事务经办机构及其基本职能
　　笔者以为，可以在各农村社会保障主管部门下设立相应农村社会保障事务管理中心，具体负责农村社会保障事务。事务经办机构属于事业单位性质，主要承担以下职能：（1）接受相应行政管理部门的领导和委托，具体负责相关农村社会保障事务的经办；
　　（2）根据相应行政管理部门下达的经过同级政府批准的农村社会保障收支计划，组织农村社会保障费的征收和社会保障待遇的发放；（3）就自己经办的农村社会保障事务负责选择服务机构，并与其签订服务合同；（4）收集、整理和报告集资经办的农村社会保障事务的有关信息。
　　（四）服务机构及其基本职能
　　农村社会保障服务机构主要包括
　 　基金托管机构、基金投资管理机构和待遇发放机构。笔者认为，可以委托农业银行作为农村社会保障基金托管机构，符合条件并取得社保基金投资管理资格的金融 机构作为基金投资管理机构，而农村信用合作社、符合条件的医院、职业培训教育机构等，可以作为社会保障待遇发放机构。服务机构主要承担以下基本职能： （1）根据与农村社会保障基金委托人的托管协议，妥善保管农村社会保障基金；（2）根据与农村社会保障基金委托人的投资管理协议，依法对基金进行投资，实 现基金保值增值；（3）依法定期向农村社会保障基金委托人报告工作情况，发现异常情况时及时向相应主管部门和经办机构报告；（4）按照委托人的要求及时向 农村社会保障受益人支付或提供社会保障待遇；（5）在规定年限内保管好所有财务会计凭证。
　　
　　参考文献：
　　［1］ 何雪峰. 广州近九成市民担心重病无保障［N］.信息时报,2007-06-18(A07).
　　
　　［2］ 中华人民共和国卫生部.2006年中国卫生事业发展情况统计公报［R/OL］.(2007-05-09)［2008-07-20］//www.moh.gov.cn.
　　［3］ 潘 跃. 民政部:“全民低保”进入攻坚阶段 人均年补857元［N］.人民日报,2007-08-09(2).
　　［4］ 佚名.民盟陕西省委建议将杨凌建成全国农民职业培训示范基地［N］.人民政协报，2005-10-25(A3).
　　［5］ 刘维佳.农民的近忧远虑［N］.学习时报,2006-8-10(4).