对我国农村社会保障法制化的思考

内容提要: 长期以来，受历史事实、制度、政策等因素的制约，我国形成了城乡二元结构的社会结构模式。这一社会构成事实及城乡之间发展上的巨大差异，严重影响了我国社会的均衡发展和全面发展，严重制约着我国社会的全面进步，进而严重制约着构建社会主义和谐社会伟大设想的实现。为了解决这一重大而紧迫的社会课题，党中央提出了“社会主义新农村建设”的战略方针及具体措施。为参与“新农村建设”方略的讨论，本刊组编了与新农村建设有关的四篇法学论文，以飨读者。

　　由于我国农业经营方式发生了根本改变，家庭保障的模式已经不再行之有效。在社会主义新农村建设中推进农村的社会保障建设并建立相关的法律制度已刻不容缓。

　　一、我国农村社会保障的历史与现状

　　我国长期以来对社会成员实行城乡分割的二元保障体制：城市居民实行社会保障体系，农村则是以家庭为主的保障体系。农村没有像城市一样建立起社会保障制度，而是建立了一套建立在集体经济之上的集体保障制度。当时农村的土地归集体所有，并由集体统一经营，人们参加集体劳动，平均分配劳动报酬。当其完全丧失劳动能力时退出农业生产劳动，由家庭中具有生产能力的成员负责其基本的生活品供应。而对一些没有劳动能力，且无依无靠的老人由生产集体实行五保，即保吃、保穿、保医、保住、保葬。自1978年改革开放以来，农村的集体经济解体，原有的集体保障消失了，农村的养老方式直接体现为家庭保障。

　　家庭为其成员提供抵御各类社会风险的保障，在传统社会里，无论是以父子关系为核心的东方家庭，还是以夫妻关系为核心的西方家庭都普遍性地存在相当长时间。尤其在东方国家，老人与自己的孩子居住在一个大家庭（三代或者三代以上）里，包括老人和孩子在内的家庭成员，用各种方式承担其家庭生活的责任。老人抚养了孩子并留下财产，老了由孩子们赡养，代代相传。由家庭承担社会保障的功能有其自身的优势：由于老人很容易在家庭中找到一些有益的工作，既有利于其自身的身心健康，也减轻年轻成员的家庭负担，降低了家庭保障的经济成本。同时，在对于老人需求的了解上，家庭成员具有其他人不可替代的优势，能够及时对偶然事件采取最合适的处置措施。

　　但家庭保障机制的缺陷也是十分明显的。首先是它的极不稳定性，家庭中主要劳动力的病残或者子女的早逝，都可能导致家庭保障机制的瓦解。同时，家庭承担保障功能还必须具备一些条件包括：社会的生产条件和家庭收入基本不变，如春耕秋收，在正常的气候条件下每年的播种成本和收割收益是基本不变的。在此基础上，还必须由一个具有理智的人来合理安排全家人的收入和支出，尤其是为病一老、残之需留有必不可少的积蓄。这个具有理智的人能够对家庭全体成员的收入和风险进行集中调节，可以集中家庭财力和人力抵御各种可能出现的社会风险。在社会的道德层面和社会习俗中，老年人控制财产，养儿防老是主流的社会共识，忠孝节义不仅是支撑家庭保障功能的道德基石，而且得到社会法律的强制性支持，甚至不惜以重罪来惩罚本来是道德教育范畴的行为。

　　以集我国封建法律之大成的唐律为例，在家庭关系中，唐律全面确认家长的权威，对父权的维护突出表现在以刑罚的手段全面确认父系尊长在家庭中的绝对权威。要求子孙服从和善事祖父母父母，严惩“不孝”的犯罪行为。《唐律疏议》根据儒家经典，将“孝”解释为“无违”和“善事父母”，将子孙的一系列违礼行为列为“十恶”之一的“不孝”，处以重刑，如违犯教令，供养有缺，闻祖父母父母丧匿不举哀，居父母丧嫁娶，告发祖父母父母等，均处以较重刑罚（徒、流甚至死刑）。为确保父系家长在家庭中的财产权。根据《礼记》中的“父母在，……不敢私其财”，唐律规定：祖父母父母在，子孙别籍异财（即另立户籍，分割家财）者徒三年，甚至未经家长许可，私自动用家庭财产的，也要依数量多少处以一定刑罚。为了体现“父为子纲”和“夫为妻纲”，规定了对不孝、恶逆、不睦、不义、内乱等行为的严惩以及七出、义绝等一系列原则制度，以确认和维护以父权和夫权为核心的封建家族制度。由此，整个社会机制不遗余力地引导人们自愿地向老年人提供赡养，因为社会和家庭成员都把老年人的幸福看作是整个家庭的幸福和荣誉，并且了解这种赡养模式与自己的密切联系，即他们知道总有一天自己也要依靠子女生活。

　　随着社会生产力的发展，经济、政治、社会、法律和人口的改变，家庭抵御社会风险的功能走向衰落。随着经济的发展和生产方式的改变，以城市为基础的工业和服务业发展起来在很大程度上取代了传统的农业生产。例如，随着我国工业化和城市化的推进，传统的土地保障功能正在弱化。从1997年到2005年的九年间，中国耕地总量净减少1．2亿亩。目前中国人均耕地只有1．41亩，不到世界人均水平的40％。全国已经有4000多万失地农民，每年还要增加260多万被征地农民。农业人口下降，子女离开故乡到城市就业和安家成为一个国家走向现代化的标志。据《中国老年报》报道：由于近些年来经济社会发展带来的人口流动等原因，我国老年人口的比重出现了农村高于城市的现象。人口流动主要是从农村迁往城市，导致城市新增年轻人很多，而农村“留守”老人却逐渐增加。从绝对数看，农村60岁以上老年人口有O．88亿人，城镇则只有O．46亿人，农村老年人口占全国老年人口总数的75％。[1]人口流动的增加和受教育程度的差距，在动摇传统观念的同时，还在家庭成员中制造了代际距离。在制度层面上，遗产税和继承法使老人通过控制财产来促使年轻一代赡养的手段也失去了先前的威力。出生率在下降，人口向老龄化发展进一步弱化了家庭抵御社会风险的作用。[2]

　　但遗憾的是，与城市社会保障制度发展不同步的农村社会保障制度“举步维艰”，城乡社会保障之间的鸿沟越拉越大。统计表明，199l-2001年城市人均社会保障支出占人均GDP的比重平均为15％，已经达到某些发达国家20世纪70年代的社会保障水平，而农村仅为0．1 8％，城市人均社会保障费用支出是农村居民的90倍之多。2002年的农村养老保险全部收入仅32亿元，平均享受水平仅为城市的O．72％。[3]对此，郑功成的看法是：“任何国家的社会保障制度，都强调公平性，制度一定是统一的，不可能按照城市和乡村来划分。一个社会保障制度的确立可以先城市后乡村，但是不存在城市是一套，农村又是另外一套。但中国现在的城乡差距很大，要达到制度一元化的目标，还需要过程。我们过去谈的'农村社会保障'实际上应该是'农村居民的社会保障'.考虑农村居民的社会保障，就要考虑到他们的分化问题，但不管他是稳定状态的农村居民还是流动状态的农村居民，对社会保障都有需求，不过这种需求是有差异的。”[4]

　　二、我国农村社会养老保险的困境与原因

　　我国农村社会保障制度是从农村社会养老保险着手的，并且首先在农村经济发达和比较发达的地区开展。

　　1987年3月，国务院决定进行建立我国农村基层社会保障体系的探索。在农村经济发达和富裕地区；以村（少数为乡、镇）为主体的社区型养老保障方式开始出现。到1989年6月，全国有19个省（自治区、直辖市）进行了养老保险试点，参加人数达90多万人，积累资金4100万元，已有21．6万农民开始领取养老金。2005年末全国参加农村养老保险人数为5A4 2万人，比上年末增加64万人，全年共有302万农民领取了养老金，比上年增加97万人。全年共支付养老金21亿元。年末农村养老保险基金累计结存310亿元。[5]

　　与城镇社会养老保险不同，农村养老社会保险的突出特点是政府不承诺投入，实行完全积累的个人账户，农民享有的养老金水平与交费多少直接挂钩o 1997年，东南亚金融危机来临，中国国内的金融风险控制和金融秩序整顿也被提上日程。当年11月，国务院成立12个金融秩序整顿小组，“农村养老社会保险”被列为保险业整顿的第三专题组。按照1998年国务院机构改革方案，在中央政府层面，职能和机构由民政部移交新成立的劳动和社会保障部，农村社会保险司也从民政部成建制地转入劳动和社会保障部。东部地区一些省份，由于地方政府财力较为雄厚，有条件予以支持，整体移交较为顺利，其后的运作也较为平稳。在中西部相当一部分省区，由于各地对农村养老社会保险认识不一，农村养老社会保险处于进退两难的境地，通行的做法是简单退保。[6]

　　由于农村养老社会保险管理体制的漏洞，农村养老社会保险基金在全国各省都面临风险，包括投资风险、管理风险、利率风险、支付风险等。据劳动和社会保障部《2005年农村社会养老保险统计分析报告》，1996年以来，养老金支出每年都以超过30％以上的速度增长，随着农村老龄化程度的加剧，领取养老金人数、养老金支出将会继续大幅增加。[7]挪用农村社会养老保险基金的刑事案件时有发生。[8]这些事件更加剧了社会养老保险的困难和风险。

　　导致我国农村社会保障举步维艰有法制和观念两方面的原因。素以公正平等为标志的法律在这上面也深深打上了城乡二元制度的烙印。1996年8月29日通过的《老年人权益保障法》是我国第一部以法律形式保障老年人权益的法律，就将农村养老保障责任推给了家庭。该法第10条规定：“老年人养老主要依靠家庭，家庭成员应当关心和照料老年人。”这确立了家庭养老的法律地位，但这样的规定对于城乡居民却有不同的意义。该法第21条规定：“老年人依法享有的养老金和其他待遇应当得到保障。有关组织必须按时足额支付养老金，不得无故拖欠，不得挪用。国家根据经济发展、人民生活水平提高和职工工资增长的情况增加养老金。”这表明法律保护已经享有养老保障的权利人，主要为城镇居民。“农村除根据情况建立养老保险制度外，有条件的还可以将未承包的集体所有的部分土地、山林、水面、滩涂等作为养老基地，收益供老年人养老。”（《老年人权益保障法》第22条）表明绝大部分农民的养老责任完全在于家庭。

　　就观念而言，“一些领导与研究人员认为我国仍然是发展中国家，农村社会经济发展水平较低，建立农村基本养老保险制度为时太早，风险太大，不具备可行性。”[9]然而，从一些欧洲国家的历史经验来看，丹麦、瑞典、葡萄牙与西班牙分别于1 89l、191 3、1919与1947年开始通过立法在农村建立养老保险制度，当时这四个国家的人均国民生产总值仅相当于中国1999年可比值水平的79．3％、99．9％、46．6％与73．3％。欧盟15个成员国将农民纳入基本养老保障制度在时间上大致从20世纪下半叶到20世纪末。同这些国家建立农村养老保险制度的平均农业劳动力比例、农业产出、人均收入等比较，我国经济发展水平和农村经济水平都达到或超过这些国家的条件。[10]

　　所以，社会保障并不是一种奢侈品，只有等到经济高度发达时才能建立。诚如萨缪尔·约翰逊早在1770年所言：“给穷人体面的供给乃是对文明的真正考验。”[11]社会保障为经济困难的公民提供的是最低的生活保障。由于种种原因导致公民没有或者只有很少的收入来源，生活难以为继的情形并不是经济高度发达后才会出现的社会现象，而是与经济和社会发展同步和共生的社会现象。国家和社会所要做的不是等待经济的发展来消除这种现象，而是在经济发展的过程中解决问题。这些问题的解决是经济和社会发展的前提，未能解决或者解决不好反倒是经济和社会发展的障碍。而且我们也不可能等到经济高速发展了，社会保障的立法条件也完全成熟了才来创建它。

　　三、我国农村社会保障法制化的理由与构想

　　首先需要明确，社会保障是全体社会成员所必需的，它是社会成员生存、生活和保持人格尊严必不可少的。正如德国学者霍尔斯特·杰格尔所言：“在每个人的一生中都会出现困境，例如生病、失业、事故、老年、死亡、生育多胞胎、生育一个有残疾的孩子、住户困难等等。在这种情况下，他迫切需要他的家庭、邻居、救济机构、保险机构或者国家的帮助。而人的尊严和价值要求一个有效的保障。只有在充分的社会保障的基础上——同时有精神自由——人们的人格才能得到公平的发展。”[12]

　　农村的保障应当从家庭走向社会的制度性原因还在于，建立起有效的保障机制涉及社会关系领域多（政治、经济、金融、家庭）、范围广（政府、各类企业、全体公民），必须有强制性的调控手段，依靠法律来建立。在现代社会中，市场竞争激烈，市场机制的失灵和个人对市场风险的控制能力有限，也决法了全体公民的保障需要依靠国家强制力保证实施。以养老为例，家庭养老资源减少，子女、孙子女处于激烈的市场竞争中，同时老龄化日趋严重，难以承担照顾老人的重任。养老保险是全体社会成员的老年生活的基本需求，具有长期储蓄和延期支付的特征，其周期性长和风险性大的特点要求真实的信息交流管理和强制性的信用责任，而正是法律手段的长处所在。就社会成员个人而言，年轻时的短视使之不愿为老年时作出应有的储蓄，当其年老时就只能依靠他人和社会。但如果社会不强制其成员参加养老保险，则最后的结果便只能是谁都无所依靠。加之农村贫困的存在，必然有一部分人缺乏进行养老储蓄的可能。金融机构在经营中的风险和保险公司在市场竞争中成败的不确定性，作为个人的社会成员对于自己储蓄回报的不可控制，对于投入商业保险的预期的不能确定，都要求国家依法建立社会养老保险制度。这也是世界上166个国家中90％即160个以上的国家实施强制性养老保险的理由所在。在医疗保险中，由于疾病是人们最不能确定的社会风险之一。医疗服务具有治病救人和追求利润的双重功能，医疗服务专业性强，管理成本高，医务人员和求治病人信息不对称，医疗费用的急剧增长已成全社会难以承受的困难，制定法律来规范医疗风险的必要性就显而易见了。

　　养老、抵御疾病等是全体公民生活的基本需要，也是国家的义务和全体公民的权利，并且也已经成为现代社会中的宪法性原则。社会保障制度化、法律化的意义不仅在于把保障的范围扩大到每一个需要保障的公民，而且明确了由国家担负起社会保障的责任，使全体社会成员能得到最低限度的生活保障。[13]国家的干预和介入既标志着国家具有了新的社会管理职能，也表明了人类社会自身认识程度的深化。人类通过自己的实践证明了马克思主义关于人在本质上是社会动物的论断——孤立的个人在将自身风险转移给国家和社会的同时也完成了将自己融入国家和社会的过程，实现了个人发展与社会发展的同步。经济发展进程同伦理道德的进步通过法律的纽带联系起来，法律调整社会关系的公平性也正好吻合了社会保障意在实现的社会公平。

　　构建我国农村社会保障法律制度有两种可供选择的模式。

　　一是制定统一的《社会保障法》或《社会保险法》。在社会保障上给城市居民与农村居民同样的待遇，实现公平的社会保障制度，实现城乡居民的平等的社会保障权。社会保障建设讲究和追求的是社会公平，所有公民都应纳入社会保障体系之中。建立包括农民在内的全国统一的社会保障制度应当是社会保障法制的应有之义。这样有利于减少社会保障的管理和运营成本，降低社会保障基金的流失风险。统一的社会保障立法也会减少社会成员之间的矛盾，增强社会的和谐与稳定。

　　这一模式在2006年4月10日由国务院办公厅转发的劳动和保障部《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见》中已见端倪：通知要求采取多种方式保障被征地农民的基本生活和长远生计。对城市规划区内的被征地农民，应根据当地经济发展水平和被征地农民不同年龄段，制定保持基本生活水平不下降的办法和养老保障办法。对符合享受城市居民最低生活保障条件的，应按规定纳入城市居民最低生活保障范围。已开展城市医疗救助制度试点的地区，对符合医疗救助条件的要按规定纳入救助范围。有条件的地区可将被征地农民纳入城镇职工养老、医疗、失业等社会保险参保范围，通过现行城镇社会保障体系解决其基本生活保障问题。但就笔者接触到的正在起草的《社会保险法（草案）》，并没有突破现存的二元体制。这或许是由立法记录现存的社会关系而不创设新的社会关系使然。

　　二是为农村社会保障专门立法。这已有德国的先例：1994年6月10日通过的《农业社会保障改革法》为独立经营的农民、与他们共同劳动的配偶和其他共同劳动的成员提供保障。农民保险的待遇包括：医疗和康复补充待遇、法定老年年金、丧失劳动能力年金、寡妇年金/鳏夫年金和父母一方去世后的孤儿年金。农民老年保险的资金通过受保险人缴纳的保险费和联邦津贴筹集。共同劳动的家庭成员缴纳一半保险费。[14]

　　专门的立法可以更充分地体现农民的实际需求，也可以更充分地满足农民的实际需要。例如，在养老保险基金的筹集上，采取政府组织引导和农民自愿相结合的方法，逐步加大法律的强制性。但在养老保险费的交纳上，根据农村劳动者经济条件差别大、收入不稳定的实际情况，在参加保险的年龄、缴费的时间及数额、集体补助的比例上体现出灵活性。同时，为了适应农村劳动力亦工亦农、亦商亦农和农村人口从事务工、务农、经商，流动性大的实际情况，要求农村中各类人员都统一参加农村社会养老保险。在农村社会养老保险制度内，农村社会养老保险关系随人迁移，劳动者本身不会因流动而失去保障，从而促进劳动力的流动和劳动力市场的形成。按照国家政策扶持、农民自我保障、集体辅助保障的原则，建立起低交费、广覆盖、适度保障的农村养老保障体系。

　　人类社会对其行为模式的选择似乎都没有跳出利弊权衡取其重轻的轨迹。对于在一个社会中建立统一或二套社会保障法律制度，笔者在不同场合分别求教于德国和英国的专家们。德国的专家告诉我：德国公务员的社会保障体系之所以单独存在，是因为建立公务员社会保障体系时原有的社会保障体制早已成型；如果现在新建社会保障体系，一定会建立统一的社会保障体制。英国的专家则给我讲故事：一个路人在村中问去前面村庄的路，村民告诉他：如果我是你，就不会走到村里来，而是从村外径直前往；但你已经走到这里了，就从这里继续往前走吧！

　　注释:

　　[1]《我国农村老龄化略快于城市》，参见《中国老年报》2004年4月9日。另见焦开山：“计划生育政策在农村推行之后，农村家庭类型由拓展型家庭向核心家庭转变，家庭人口规模逐渐缩小。农村家庭常住人口数量由1978年户均5．7人下降到2003年的4．1人。加上大量的青壮年劳动力流向了城市，这导致农村老龄化程度比城市更加严重。2000年人口普查资料显示，农村人口老龄化水平是7．5％，而城市只有6．4％。”“中国二元社会保障制度的终结”，光明网，2006年7月20日。

　　[2]由于大量的年轻人从农村迁移流向城镇，现在与今后几十年农村人口老化程度高于城镇。我国农村与城镇2000年65岁老人占总人口的比例分别为7．2％与6．3％。在比较保守的中死亡率和中生育率以及假定农村向城镇迁移的年龄结构分布与2000年相同的预测方案下，我国2020年农村、城镇65岁及以上老人比例分别为15．6％和9．0％，2050年分别为32．7％与21．2％。这是因为20世纪五、六十年代生育高峰期出生的农村中年人向城镇迁移的机率比年轻人要低。而这一庞大人群将陆续成为老人，并且大多数留住农村；他们正好又赶上了自七十年代初开始的卓有成效的计划生育。这些人很多只有一个或两个子女。当他们成为老人时，子女可能已离开农村。因此，农村老人今后仍然完全靠家庭养老是不现实的。“退休金缺口与农村养老保障，政府与公众关注的问题”，劳动新闻网，2005年8月29日。

　　[3]焦开山：《中国二元社会保障制度的终结》，光明网，2006年7月20日。

　　[5]劳动和社会保障部，国家统计局《2005年度劳动和社会保障事业发展统计公报》，www．molss．gov．cn，2006年6月12日。

　　[6]1997年，全国农村社会保险参保人数达8000多万人。目前已退保的农民为2000万左右。四川省1998年农村养老社会保险高峰时，参保农民有360万人，占全省农民的5．37％。此后这一项活动仍在继续，但参加人数逐渐减少，2005年底降至291万人。在中西部地区绝大多数省份，参保农民人数都处于绝对下降之中。见常红晓、何禹欣：《农村养老社会保险不相信乌托邦》，载《财经》2006年6月26日。

　　[7]常红晓、何禹欣：《农村养老社会保险不相信乌托邦》，载《财经》2006年6月26日。

　　[8]刘德安、吴锡章：《云南红河州原民政局长终审判无期》，新华网，2006年4月24日。

　　[9]“退休金缺口与农村养老保障，政府与公众关注的问题”，劳动新闻网，2005年8月29日。

　　[10]参见焦开山：《中国二元社会保障制度的终结》，光明网，2006年7月20日。

　　[11]转引自罗伯特·伊斯特著：《社会保障法》，周长征等译，中国劳动社会保障出版社2003年第l版，第1页。

　　[12]  霍尔斯特·杰格尔：《社会保险入门——论及社会保障法的其他领域》，刘翠霄译，中国法制出版社1998年第1版，第1页。

　　[13]相关的例证有：1929—1933年，美国经历着严重的经济危机。当政的胡佛总统以恪守宪法条文为由拒绝由联邦国库拨款，任由各州自行实施社会自愿捐款救济，从而加剧了社会矛盾，为罗斯福取而代之、实施“新政”创造了条件。罗斯福将颁布于1935年的世界上第一部《社会保险法》称之为“新政”立法的“一方奠基石”。参见黎建飞：《美国的社会立法》，载中国社会科学院美国研究所《美国研究参考资料》1989年第10期。

　　[14]  霍尔斯特·杰格尔，前引书，第146—149页。（中国人民大学法学院·黎建飞）