诉讼救济途径的选择：行政与民事

【内容提要】在目前的行政审判中，对颁发房地产权证行为不服而提起行政诉讼的案件占有一定的比例。依行政诉讼理论，该类案件的诉讼目的是审查颁证机关 是否尽到了相关法律规定的审查义务，但在部分此类案件中，当事人形式上是对行政机关颁发房地产权证的行为不服，实质上是对颁证行为的基础法律关系有争议。 如何在行政案件中来处理当事人之间的民事关系往往做法不一。本文将以下述案例为引线，试对其中蕴涵的法律问题加以梳理和探索，以期对司法实践有所裨益。
　　【案情】
　 　公民甲与乙系夫妻，在婚姻关系存续期间，甲与乙购买了房屋，该房屋产权证书上登记的产权人为甲一人。后甲与乙感情不和，甲一人持房地产权证将房屋出卖给 了丙，双方签订了房屋买卖合同，并到市房地局办理了变更登记。市房地局为丙颁发了房地产权证。乙得知后，以市房地局为被告向法院提起行政诉讼，要求撤销颁 发给丙的房地产权证。法院经审理认为，房屋系甲与乙在夫妻关系存续期间所购，应为夫妻共同财产。房地机关在颁证时未审查共有人是否同意即向丙颁发房地产权 证，属认定事实不清，遂判决撤销该颁证行为。
　　【评析】
　　　　一、本案中引出的问题
　　法院作出上述判决的法律基础在于依据 婚姻法的一般规定认定涉案房屋系夫妻共有财产。但是本案是行政诉讼案件而非民事确权案件，当当事人在行政诉讼中对颁证的基础民事法律关系即对房屋权属产生 争议时，法院直接对当事人的权属作出认定，在理论上尚需探讨。具体到上述案例，法院在该案中直接认定涉案房屋为夫妻共有财产，需要解决以下问题：
　　1.在该行政案件中，原房屋产权证上登记的权利人甲并没有参加诉讼，因此，该房屋是否必然为夫妻共同财产尚存疑问。
　 　1980年颁布的《婚姻法》第13条规定了夫妻在婚姻关系存续期间所得的财产，归夫妻共同所有，这是认定处理夫妻财产的一般原则，但该条同时规定了双方 另有约定的除外这一但书条款。由于本案非夫妻间的析产确权案件，甲没有参加到诉讼中来，对于甲、乙之间是否存在特别的约定并不清楚。设想甲、乙之间就该房 屋的产权另有协议约定归甲一人所有，本案判决的认定就不能成立。
　　2.行政判决可能与民事诉讼的结果相矛盾，且行政判决没有解决任何实质问题。
　 　虽然行政判决撤销该房地产权证的后果是丙丧失了已取得的房屋的所有权，但乙并没有实现其目的，因为甲、丙之间的买卖合同仍然存在，丙可以向法院提起民事 诉讼要求确认其与甲签订的房屋买卖合同合法有效从而重新取得该房屋的产权。即使我们认定涉案房屋为夫妻双方的共有产，也不能推导出该买卖行为必然无效的结 论。如果认定丙因信赖不动产权属证书上记载的内容与甲进行房屋买卖，丙即为善意、有偿取得该项财产，应判决双方买卖合同有效。丙持有效的民事判决书去申请 登记，登记机关只能作出与已被撤销的房地产权证相同的行为，且不论登记机关是否属以同一事实和理由作出相同的行政行为，出现如此情形难免使人对法院判决的 权威性和正当性产生疑问。
　　假设本案是另外一种结果，法院在行政诉讼中认为登记机关尽到了合法性审查的义务，判决维持该房地产权证，上述问题依 然存在。因为乙可以提起民事诉讼主张甲、丙之间的买卖合同无效从而彻底使丙丧失该房屋的所有权（因为我国不承认物权行为的无因性，如买卖合同无效，则即使 行政判决维持了该房地产权证，丙也不能取得该房屋的所有权）。
　　由此可见，无论行政诉讼的结果如何，对诉讼参加人乙、丙而言都无实质意义，因为 谁都没有取得一个在法律上确定的结果。造成这种局面的根本原因在于双方实质上争议的是甲、乙之间的买卖关系是否有效，因此无论行政诉讼的结果是判决维持还 是撤销登记机关颁发的房地产权证，乙、丙都可以提起民事诉讼主张买卖合同的无效或有效，从而通过民事判决来实质上否定行政判决。
　　3.判决所依据的理由即认定房屋为共有产超出了登记机关的行政职权范围。
　 　依据现有的法律规定，登记机关并没有权力裁决房屋的产权归属，在房屋发生买卖变更登记时，房地产登记只是行政机关对相对人之间房地产权属关系与状态的认 可和证明，其进行的登记审查只是国家对房屋权属变动进行的必要监控和管理。其只能审查当事人提供的申请材料是否符合法律规定的登记条件，而无权超出材料本 身来认定财产的归属。本案中，甲提供了权利人为自己一人的房地产权证，登记机关无权认定该房屋为共有产。如果其以该房屋为共有产为由而不予登记，则超越了 其职权范围，其行为违法。由此出现了如下情形：行政判决认为登记机关予以登记发证违法，而行政机关如以系共有产需征得共有人同意为由而不予登记，也属违 法。
　　4.该行政判决实质上直接否定了前一个房地产权证的效力，有违设立颁证制度的初衷。
　　房地产登记属于行政确认行为的一种，其主 要的效力在于推定权利的存在。房地产权证是拥有房屋所有权的合法凭证，持证人据此与外界发生关系，第三人受到该证的约束，行政机关也受其约束，法院在相当 程度上也应受其约束。判决认为登记机关认定房屋为甲所有属认定事实不清，也即意味着甲所持有的房地产权证并非房屋所有权的合法凭证，登记机关可以不受该证 的约束。这种做法，无疑使房地产权证制度丧失了其应有的意义，从行政法理上也难以作出合理的解释。
　　　　二、房地产登记颁证的法律分析及其审理思路
　 　房地产登记颁证行为是行政确认行为的一种，是对相对人或相对人之间权利义务关系是否存在的认可或证明，其本身并不创设新的权利义务关系。相对人的权利义 务关系最终取决于其民事实体法律关系而非登记机关的登记，登记的作用在于推定了其所确认的民事法律关系的合法性。基于此，房地产登记中登记机关不享有自由 裁量权。登记机关对相对人中请登记的事项依照法律规定进行审查，是否给予登记完全取决于相对人的申请是否符合法律规定的条件而非登记机关的主体意志，登记 机关并不能以自己的意志自由决定相对人享有权利与否。并且，登记机关所进行的审查是形式上的审查，即审查当事人是否提交了办理登记所需的材料，有无违反国 家法律的禁止性或限制性规定，材料之间内容是否一致等。至于决定房屋权属的民事法律关系实质上是否有效，并不在登记机关的职权范围之内，该判断权属于民事 审判权。由于行政诉讼的目的是审查登记机关是否尽到了法律规定的职责，法律并未授予登记机关对民事法律关系的判定权，因此，在行政诉讼中不能以对民事法律 关系实质上的判定来决定维持或撤销登记机关的行为。
　　所以，对于房地产登记涉及的纠纷，应根据当事人争议对象的不同确定不同的诉讼制度及审理思 路。仔细分析该类纠纷，可分为两类：一类是因登记机关拒绝登记或错误登记而在行政相对人与登记机关之间产生纠纷；另一类是第三人对登记机关所登记的民事法 律关系产生争议，此种争议实质上存在于行政相对人与第三人之间，与登记机关并无实质争议，提起行政诉讼的原因在于登记机关确认了这种民事法律关系。对于前 一类纠纷，应提起行政诉讼，因其为行政争议，而对于后一类纠纷，实质上是行政相对人和第三人之间的房屋权属纠纷，如上所述，该纠纷属于民事诉讼范畴，而行 政诉讼中无权解决房屋的权属纠纷，所以应通过民事诉讼去解决。
　　本文所举案例，按照上述思路去解决，问题可能将迎刃而解。乙提起民事诉讼，以自己系共有人为由要求确认甲、丙之间的买卖合同无效。在甲、乙、丙都参加诉讼的情况下，法院将审查颁发给甲一人的房地产权证所确认的民事权利是否与 实际上的民事权利一致，如果双方无特别约定，法院将不受该房地产权证的约束而认定该房屋系共有产，反之，如有特别约定，则认定为甲一人（当然，也存在约定 为乙一人所有的可能性）。如该房屋系共有产，则将审查丙在签订买卖合同时是否为善意、有偿，为善意、有偿的，则认定该买卖合同有效，反之，缺少其中之一， 将认定该买卖合同无效。如果民事判决以乙系共有产人、丙在签订买卖合同时非善意、有偿为由判决甲、丙之间的买卖合同无效，乙还有打行政诉讼的必要吗？显 然，乙没有必要再去走一条复杂的诉讼途径，乙可持生效的民事判决书径直向登记机关要求登记该房屋的产权人为甲、乙二人，并注销原登记。如此，可避免出现民 事判决和行政判决相矛盾的情形，也避免了房地产登记机关在尽到了登记合法性审查职责的情况下，由于基础民事法律关系实质上违法而承担败诉责任的情形。当 然，民事判决中不会直接撤销房地产登记行为，民事判决只是推翻了登记所推定的民事权利，该登记仍然是有效的，其形式效力仍然存在，登记机关没有义务主动去 了解该判决的结果从而去变更登记，需要当事人自己去申请进行变更登记。
　　司法实践中，就房屋权属争议，当事人往往同时进行民事和行政诉讼，在此 情形下，通常的做法是先中止行政诉讼，待民事诉讼的结果出来后再判决行政案件。这种处理方法无疑抓住了问题的实质，避免了行政判决和民事判决相矛盾的情 形，但当事人同时进行两个诉讼不仅给当事人增加了讼累，也浪费了我们本来就不富裕的司法资源。要避免这些问题，需要在立法和司法实践中作出相应的努力，建 议在房地产登记条例中对登记所涉纠纷根据不同类别指明不同的诉讼途径，同时，法院在受理此类案件时给予当事人必要的诉讼指导。