我国应急物资储备制度的完善

我国应急物资储备制度的完善*

张 红

【内容摘要】《突发事件应对法》第32条初步建立了我国的应急物资储备制度，单行法律中也有个别规定。通过分析民政救灾物资和防汛物资储备制度的现状，发现我国的应急物资储备制度存在诸多问题。应当从以下几个方面进行完善：在各级政府应急委员会下增设应急物资储备领导小组，作为应急物资储备管理机关；保障应急物资储备的资金来源；明确应急物资储备活动中各类主体的权限与关系；建立多元化的应急物资储备方式。

【关键词】]应急物资 储备

根据在突发事件应对活动中作用的不同，应急物资可以分为应急期间需要的处置突发公共事件的专业应急物资、在突发公共事件发生后用于救济的基本生活物资及与人民生产生活息息相关的重要物资三大类。有效保障应急物资的供应，是成功处置突发事件的重要前提。《突发事件应对法》第32条初步建立了应急物资储备制度。本文拟分析我国应急物资储备制度的现状及其问题，并进而提出完善建议。

一、我国应急物资储备制度现状

我国已颁布《防震减灾法》、《破坏性地震应急条例》、《防洪法》等法律法规。个别单行法中建立了应急物资储备制度，但并未成为普遍做法，规定本身也非常简单。国家还编制了《国家粮食应急预案》、《国家医药储备应急预案》、《国家物资储备应急预案》、《煤电油运综合协调应急预案》、《国家自然灾害救助应急预案》、《国家综合减灾“十一五”规划》、《国家突发公共事件总体应急预案》等。但尚无一个综合性、规范化的专门针对应急救援物资储备的规定。目前，我国民政救灾物资和防汛物资的储备制度相对较为完善。本文拟对这两个领域中央与地方的应急物资储备制度实践为样本进行分析。

（一）民政救灾物资储备制度的现状

1．中央级救灾物资储备制度

1998年张北地震后，民政部、财政部出台了《关于建立中央级救灾物资储备制度的通知》，在全国建立了救灾物资储备制度。【1】自2003年1月1日起实行的《中央级救灾储备物资管理办法》是中央级救灾储备物资最重要的法律依据，建立起了中央级救灾储备物资管理制度。中央级救灾储备物资是指中央财政安排资金，由民政部购置、储备和管理，专项用于紧急抢救转移安置灾民和安排灾民生活的各类物资，由民政部负责管理。中央级救灾储备物资由民政部根据救灾工作需要商财政部后，委托有关地方省级人民政府民政部门定点储备。担负中央级救灾储备物资储备任务的省级人民政府民政部门为代储单位。目前，中央级救灾储备物资代储单位有天津、辽宁、黑龙江、安徽、河南、湖北、湖南、广西、四川、陕西等10省（区、市）民政厅（局）。中央级救灾物资定点储备在天津、沈阳、哈尔滨、合肥、郑州、武汉、长沙、成都、南宁、西安10个城市。每年年初民政部汇总各代储单位情况后，按照上年实际储备物资金额的3%核定上年度的管理经费。

2．部分省市的救灾物资储备制度

2005年至2007年间，陕西省、山西省、宁夏回族自治区、云南省、重庆市、山东省济宁市等部分省市的民政厅和财政厅先后联合制定了在该省市范围内适用的救灾储备物资管理办法，对救灾物资、采购与存储、调拨管理、使用与回收等问题作出了规定。

但在以下几个问题上，各地的做法体现出一些差异：一是救灾物资储备的经费来源。云南省规定，省级救灾储备物资的种类、数量和经费由省民政厅商省财政厅报省政府批准确定。而陕西、宁夏等省则没有具体规定。二是救灾物资的管理主体。部分地方是由民政部门作为管理主体，省民政厅负责省级救灾物资的业务指导和分配调拨。也有个别地方，如四川省、山西省，成立了隶属于民政厅的救灾物资储备管理机构，负责省级救灾专用物资的加工购置、储备装运、经费管理、监督检查等日常工作。三是救灾物资储备的方式。有的省份只规定了实物的储备，没有提到生产能力的储备。有的省份采用实物储备和生产能力储备相结合，如山西省、陕西省。

（二）防汛物资储备制度的现状

1．中央级防汛物资储备管理制度

1996年4月11日，国家防汛抗旱总指挥部办公室为实施《中央级防汛物资储备及其经费管理办法》，发布了《中央级防汛物资储备管理细则》。该《管理细则》对中央级防汛物资的购置与验收、储存和管理、调运、储备年限和报废更新等问题进行了规定。财政部、水利部于2004年发布了《中央级防汛物资管理办法》。该《管理办法》是中央级防汛物资储备管理最主要的法律依据。主要规定了防汛物资储备定额、品种和方式，防汛物资储备管理，防汛物资调用以及防汛物资购置费和储备管理费等问题。

中央级防汛物资是指由中央财政安排资金，国家防汛抗旱总指挥部办公室（以下简称国家防总办公室）负责购置、储备和管理，用于支持严重遭受洪涝灾害地区防汛抢险和救助受洪水威胁群众应急需要的各类物资。中央级防汛物资的购置费由中央财政根据国家防汛抗旱总指挥部批准的防汛物资储备定额、各项物资价格及物资运往代储定点仓库运价所需费用确定，从特大防汛经费中安排支出。中央级防汛物资采取委托储备的方式储备。由国家防总办公室指定有关省（自治区、直辖市）防汛抗旱指挥部办公室和流域机构防汛办公室（以下简称代储单位）的防汛物资仓库（以下简称定点仓库）进行储备。国家防汛抗旱总指挥部办公室在全国共指定了15个中央级防汛物资储备定点仓库。

2．部分省市防汛物资储备管理制度

自1998年至2008年十年间，海南省、黑龙江垦区、河南省、山东省、湖南省、四川省、福建省、河北省、江苏省、福建省泉州市、西藏自治区等部分省市先后参照《中央级防汛物资管理办法》制定了适用于本地方的防汛物资储备管理办法。对防汛物资储备定额、种类和方式，防汛物资储备管理，防汛物资的调用，防汛物资购置费和储备管理费等问题进行了规定。

在以下几个问题上，各地方做法存在明显差异：其一，防汛物资的经费来源，已有防汛物资管理规定的各省市共有以下几种做法：第一种做法，个别省对经费问题没有明确规定，如福建省、海南省；第二种做法，一般规定省级防汛物资专项经费从省级财政特大防汛专项资金中列支；第三种做法，各级防汛指挥部防汛储备物资的购置、更新、维护、管理及防汛物资储备仓库建设、维修等费用应用自筹资金安排，例如黑龙江垦区；第四种做法是防汛物资经费由国家下达的中央特大防汛补助费中安排。其二，省级防汛物资储备的方式，各省市共有三种方式：第一种是采取委托储备的方式。由省防汛办指定有关市（州）防汛抗旱指挥部办公室（简称代储单位）和防汛物资仓库（简称定点仓库）进行储备（如湖南省、西藏自治区）。第二种是集中储备和委托储备的方式储备（如江苏省）。集中储备主要依靠省指定的仓库进行储备；委托储备主要委托有关单位进行储备。第三种方式，采取委托储备和协议代储两种方式。委托储备由省防办指定有关市人民政府防汛抗旱办公室（委托单位）所属防汛物资仓库（定点仓库）进行储备；协议代储由省防办与防汛物资生产企业签订防汛物资代储协议，代储单位对选定的物资进行储备。这种做法的代表是山东省。其三，省级防汛物资储备管理过程中的主体一般有三类：省防汛办公室、防汛物资代储单位、防汛物资定点仓库。部分省市对省级防汛物资储备过程中这三类主体的职责进行了规定，也有部分省份只对省防汛办公室、防汛物资代储单位这两类主体的职责进行了规定，例如福建省、黑龙江垦区。三类主体之间的关系不是很清晰，直接导致各自的职责也不清晰。

二、存在的问题分析

通过对民政救灾物资储备制度和防汛物资储备制度现状的分析，我们可以看到，我国应急物资的储备制度存在以下几方面问题：

1．应急物资储备管理体制

我国应急物资储备采用以行政管理为基础的垂直管理结构，管理体制不完善。一方面，从事项范围看，在中央政府的统一领导下，采用分类别、分部门的管理模式，在灾害产生、发展、结束的不同环节，根据各职能部门的功能实行分阶段管理。不同系统、不同灾种的应急物资之间存在管理独立、缺乏协调、重复建设等问题，降低了救灾资金投入的有效性和合理性。从民政救灾物资和防汛救灾物资的储备情况就可以看到，中央和地方各级民政部门负责民政救灾物资的储备管理，国家和地方防汛抗旱总指挥部办公室负责防汛救灾物资的储备管理。二者管理独立，没有协调机制，采购的物品也有重复。另一方面，从地域范围来看，根据《突发事件应对法》第32条第2款的规定，应急物资储备的主体主要是设区的市以上人民政府和突发事件易发、多发地区的县级人民政府。因此，应急物资储备成为县级以上各级人民政府的职责之一，客观上造成不同地域之间储备的差异，以及缺乏协调等问题。

2．应急物资储备经费来源

应急物资储备的费用支出主要包括应急物资的购置费用和储备管理费两种。购置费用包括采购应急物资的费用，以及调运维修经费和更新经费。中央级民政救灾物资和防汛物资的购置费用由中央财政支出。有些省市相应地由省级财政支出省级民政救灾物资和防汛物资的购置费用，具体做法也不统一，还有些省市对此问题没有明确的规定。在储备管理费问题上，中央级民政救灾物资和防汛物资实行代储制度，储备管理费由中央财政按照实际储备物资的比例拨付。但民政救灾物资的储备管理费按照上年实际储备物资金额的3%核定，中央级防汛物资的年储备管理费则由中央财政按照储备物资价值的8％计算，各地方的计算标准也不尽相同。如果说中央级的民政救灾物资和防汛物资在经费上有所保障的话，各地方由于自己的特殊情况，许多情况下应急物资经费无法得到保障，无力建仓库和购置应急物资，直接导致各地方应急物资储备不足。

3．应急物资储备的主体

应急物资储备活动中主体种类多，现有规定对各类主体的权限没有清楚的规定，各类主体之间的关系也缺乏规范。

我国民政救灾物资和防汛救灾物资均实行代储制度。在中央一级，中央级救灾储备物资管理由民政部负责管理。民政部委托有关地方省级人民政府民政部门定点储备。中央级防汛物资由国家防总办公室负责储备管理，同样采取委托储备的方式储备。由国家防总办公室指定有关省级防汛抗旱指挥部办公室和流域机构防汛办公室作为代储单位，由这些代储单位的防汛物资仓库进行储备。

根据各自承担职责的不同，应急物资储备活动中至少存在着四类主体：应急物资储备的管理机关、应急物资代储单位、应急物资储备定点仓库、应急物资储备定点仓库所在地的政府。对于这四类主体之间的关系以及各自的职责权限，现有规定并未明确。实践中，突发事件发生后，由于主体权限不明，容易导致应急物资不能及时调拨到位。

4．应急物资储备的方式

应急物资储备方式存在着明显的问题：一是储备方式单一，注重实物储备，商业储备和生产能力储备这两种方式尚未得到重视，在中央一级，《中央级救灾储备物资管理办法》和《中央级防汛物资管理办法》只规定了实物储备这种方式。单一的储备方式导致物资储备非常有限。二是有的地方采取政府储备与企业储备相结合的储备方式。目前已经有一些地方与企业签订物资储备管理协议，将应急物资交由企业储备管理，但双方的权利义务并不明确。三是在采取生产能力储备的地方，也缺乏明确的规范，实践中方式也多种多样，有的通过签订紧急供货协议的方式，有的通过签订紧急征用合同的形式。并且对于这种生产能力的协议储备，目前也缺乏有效的监管手段。

三、完善我国的应急物资储备保障制度

1．应急物资储备管理机关

由于历史原因，我国形成了各部门分别负责应急物资储备管理的现状，打破这种应急物资储备管理部门负责、条块分割的现状，重新设立一个机关来统一负责所有各类应急物资的储备管理应该说是最彻底的解决办法。但要实现这一方案难度很大。因此，就我国的现状而言，较为适合的方案是建立应急物资储备指挥系统，实现现有物资储备系统之间的信息汇总与协调。建议在各级政府应急委员会下增设应急物资储备领导小组，作为应急物资储备管理机关。成员由发展改革、经济贸易、民政、财政、建设、水利、卫生、环保、安监、公安等有关部门组成。应急物资储备领导小组的主要职责包括：负责收集整理本级政府有关部门下属的应急物资储备点的物资购置、储备和管理情况，建立应急物资储备数据库，并定期更新数据；制定年度应急物资储备计划；与有关企业签订委托物资储备协议和生产能力储备协议，定期或者不定期对储备情况进行检查等。

2．应急物资储备的资金保障

应急物资储备应当有专项资金保障。中央财政每年安排突发事件应急救济补助金，并逐步提高资金的补助标准，逐步建立起应急资金自然增长机制。地方政府应设立专门的应急物资储备金，各级政府要加强对应急物资储备的资金保障。各级财政按照现行事权、财权划分原则，分级负担应急物资储备资金，并纳入本级财政年度预算。应急物资储备资金主要用于应急物资的购买、储备管理、调配补贴等。对企业承储的应急物资要实行合理的动态补贴核算制度。当储备物资价格调整、贷款利率变动时，要适当调整补贴额度，切实保障储备企业的利益和积极性、主动性。此外，还应动员社会力量建立灾害救助基金会等形式，筹集资金解决应急物资在购买、储备、补贴等方面的不足。

3．应急物资储备的主体

应急物资储备活动中主体种类多，并且，应急物资一般采取代储的方式进行储备。因此，明确应急物资储备活动中各类主体的职责权限并理顺相互之间的关系，最重要的是正确认识并处理应急物资储备的管理机关、应急物资代储单位、应急物资储备定点仓库、应急物资储备定点仓库所在地的政府各自的职责权限及其相互关系。

第一，应急物资储备管理机关与代储单位之间的行政委托关系。我国民政救灾物资和防汛救灾物资均实行代储制度，这种代储制度体现了委托储备的方式，应急物资储备管理机关为委托方，代储单位为受托方。当然，这种委托并不是普通的民事委托，从本质上而言属于行政委托，应当遵守行政委托的规则。首先，代储单位以应急物资储备管理机关的名义对应急物资进行储备管理；其次，代储单位所采取的活动的法律后果归属于应急物资储备管理机关；再次，代储单位不得将应急物资的储备管理转委托给其他机关或者组织。并且，储备管理费应当有财政经费保障，且各类物资的代储管理费应当统一。

第二，应急物资代储单位与应急物资储备定点仓库之间的管理关系。二者之间应当是管理与被管理的关系。应急物资需要在定点仓库进行储备，代储单位的职责包括：负责对定点仓库的工作进行指导、监督、检查；参加所属定点仓库入库物资的验收。定点仓库的职责包括：做好应急物资储备的日常管理工作；定期向代储单位报送防汛物资的储备管理情况；加强仓库现代化建设，不断提高物资管理水平；.参加对入库物资的验收，负责清点、检查物资的接收入库；突发事件应对结束后，向代储单位报告物资调用和库存情况等。

第三，应急物资储备定点仓库所在地的政府之间的协作关系。由于仓库的建设用地需要其所在地政府的配合，其所在地的政府应当为仓库的建设提供便利。不过，我们注意到实践中应急物资储备仓库的建设用地和经费是由当地政府负责的。这一做法显然是混淆了定点仓库与所在地政府之间的关系。

4．应急物资储备的方式

应当建立多元化的应急物资储备方式。一是实现政府储备与企业储备相结合；二是实现实物储备和生产能力储备相结合。

关于企业储备，由于某些地方的政府没有充足的储存空间，因此通过与企业签订协议的方式，由企业为其储存应急物资。这种协议从性质上讲属于行政合同。因此，政府与保管单位除了应当遵守《合同法》中关于合同双方权利义务的一般性规定外，政府至少还有以下行政优益权：其一，政府有权了解企业的储备方案和保障制度；其二，政府可以对储存的情况定期或者不定期进行检查监督；其三，企业若不按协议储备物资，给突发事件应对工作造成损失的，除承担民事责任外，政府将追究其行政责任、刑事责任。

关于生产能力的储备。生产能力储备是指政府确定具有一定生产能力的企业作为储备企业，在发生突发事件时，迅速生产应急物资。生产能力储备主要适用于不易长期储存，或者储存需要太多空间的物资，并且转产时间短、生产不需要很长周期的情况。生产能力的储备需要注意以下几点：其一，需要建立生产储备企业的申报制度。建议由上文提到的应急物资储备领导小组结合当地的情况，向该地区符合储备条件的企业发布生产能力储备的具体产品品种和规模，由企业自愿申报储备的产品及其数量。应急物资储备领导小组组织有关部门和专家研究确定储备企业，下达年度储备计划，并签订生产能力储备协议。其二，对于生产能力储备企业，应当由当地财政给予一定补贴，在生产能力储备协议中明确财政补贴的计划。其三，储备企业应当履行下列义务：根据年度储备计划平时应备有30%的成品保有量可供随时应急调用；一旦突发事件需要，企业应优先服从统一调配；储备企业应定期上报储备品种各类生产数据。其四，应急物资储备领导小组对储备企业的监管责任。应急物资储备领导小组应当定期对储备企业上报的储备品种生产数据进行核查；还应当定期或者不定期到储备企业进行实地检查，检查中发现问题，出现质量事故，不能按要求做好储备工作的企业，有权取消其承担储备的资格。此外，还应当建立应急物资生产厂家和供应商名录，签订紧急购销协议，逐步建立起完善的救灾物资供应渠道。【2】



原载于《中国行政管理》2009年第3期

*本文系国家社科基金重大项目“法治背景下的社会预警机制和应急管理体系研究”（06＆ZD022）的阶段性成果。

【1】高建国等.国家救灾物资储备体系的历史和现状[J].国际地震动态，2005（4）.

Gao Jianguo, The Historical and Present Situation of the State Reserve System of Rescue Goods and Materials, Beijing, Recent Developments in World Seimology,2005（4）

【2】韦保新.提高救灾物资储备应急保障能力的思考[J].中国减灾，2006（12）.

Wei Baoxin, Thinking on Improving the Emergency Logistic Support Capability of Rescure Materials Reserves, Disaster Reduction in China, 2006（12）