论法官考评制度研究

法官考评制度．就是对法官履行职责的情况进行考察和评价的制度也有学者将法官考评制度称为法官考核机制，其定义是指由专门的法官考核机构对法官审判工作实绩和职业道德情况进行调查并做出评价的制度。笔者认为，改革和完善法官考评制度是司法体制改革的重要组成部分
    1我国法官考评制度的现状和问题
    尽管近年的法官考评制度完善取得了可喜的成绩．但由于历史的原因，现行的法官考评制度还存在许多问题。主要表现有：
    1．1考评形式不科学
    每年考核形式一般为四部曲．个人进行年度总结一群众评议一所在部门领导提出意见一考核小组确定等原本规定考核应是平时考核与年终考核相结合．但平时考核是一件耗时、耗力、耗财的工作，很多法院为了赶结案指标．很少有法院专门建立平时考核的相关档案平时考核是考核的基础和重要依据．平时无考核．全年的考核也就演变成了年终总结其次．由于考核等次的具体表现为原则性的软性规定，不好操作，为了人员思想的稳定．有些法院或者轮流坐庄以视公平．或者排资论辈搞平衡．或者为了树先进搞照顾．这些都使得考核工作变成了走过场
    1．2考评制度行政化
    司法、行政合一是中国传统司法的重要特点．自民国始专设法司行使审判职能，司法行政化传统一直延续至今不但在许多老百姓眼中．把法院看作与公安机关并列的行政机关．法院自身也常常喜欢往政府身边靠．以“为政府排忧解难．为经济保驾护航”为己任。当然．这些观念的存在也与法院的人财物均受制于地方政府有关。正是由于这种观念的存在．导致了法官考评制度也带有浓厚的行政化色彩就立法而言．现在用管理公务员的办法管理法官虽然1995年颁布的《法官法》将法官与行政人员区别开来．在确立我国法官考核制度方面迈出了可喜的一步。但是，作为对法官考核的基本依据《法官法》的有关规定仍然具有很强的行政化色彩最明显的是法官等级制度．如第34条所列的警告、记过记大过、降级、撤职、开除等惩戒方式，也是用公务员的办法管理法官在现实中．法官除接受法院内部的考核外．还要和其他公务员一样．接受同级人事部门组织的公务员考核．对法官的考核也均适用公务员的标准。
    1．3考评取向偏离独立、公正的价值目标
    这是现行法官考核体制最为重要的缺陷考核小组在确定等次上有着很大的权力．在群众与领导相结合的原则上既可以听从于群众意见．也可以打着民主集中制的旗号搞平衡．因此．法官为了趋利避害往往在乎时审判工作中充当老好人．不敢坚持原则．更多地考虑其他同事或者领导的意见．从而偏离了自己公正、独立、中立的立场，人情案、关系案大行其是也就不足为奇。
    1．4片面强调数字化的业绩考评方法
    由于考核内容和标准不明确．实务上为了便于操作．许多法院把考核内容与双文明目标责任制或岗位责任制设定的标准相结合．在考察法官业绩时大多沿用双文明目标责任制中有关结案率、准确率、调解率及当庭宣判率等标准．事实证明，这种把个性化的审判工作简单地等同于生产行业的做法．不仅不能对法官综合素质做出全面、客观、公正的评价，而且还损害了法官的独立性．通过数字的追求在案件审理方式、审理程序、审理节奏和周期等方面影响法官的独立选择权．尤其让准确率与二审结果相结合．使法官必须放弃自己的独立判断而不得不沦为上级法院的附庸。而最为严重的．还背离了诉讼规律，损害了司法权威．使很多法院产生了急功近利，热衷于搭花架子。作表面文章的不良倾向。
    2完善我国法官考评制度的方向
    出于我国法官考评制度存在的上述问题．以及对我国法官队伍现状的考虑和司法改革渐进性的要求．对法官评价制度重新定位时应把握好分寸．故对法官评价制度的改革必须分步进行。总的价值取向是通过对法官的合理评价．更好地培养法官的职业道德．提高法官的职业技能，树立法官良好的职业形象．从而形成一种激励的导向机制法官考评制度的原则和考核内容亦应相应完善。
    法官考评的原则应包括：客观公正原则、领导和群众相结合原则、平时考核与年度考核相结合原则。只有客观公正地对待每一个被考核的法官，才能使考核的情况符合法官的实际．被考核者才会对考核结果心服口服．考核才能发挥应有的作用，而考核也才能得以正常进行坚持领导与群众相结合原则．是考核质量及全面性的重要保障考核实行领导和群众相结合，是指在考核中既要注意倾听群众的意见、评价，又要考虑该法官主管领导对其审判工作实绩、法学理论和业务水平等方面的评价。平时考核与年度考核相结合．有利于发挥考核的作用．促进法官素质的提高、业务的进步和工作的开展。
    法官考评的内容应包括：审判工作实绩，思想品德，审判业务和法学理论水平，工作态度和审判作风。重点考核审判工作实绩。“审判工作实绩”．是指法官从事审判工作中所取得的成绩．包括审判工作的质量、数量、效率以及所产生的社会效益、受奖励的情况等“思想道德”具体内容主要是指：法官能否模范地遵守宪法和法律、法规以及其他规范性文件：能否真正做到全心全意为人民服务、密切联系群众。自觉接受人民群众监督：能否自觉不断地学习党的理论著作．不断地提高自身的政治素质和政策理论水平：能否忠于职守，服从命令。严守国家秘密和审判工作秘密．秉公执法、不徇私情、办事公道等。“审判业务”，是指法官从事审判工作的基本能力和应用能力．以及查明事实和适用法律的能力“工作态度”．主要是指法官在办理实际案件的过程中．是否能认真负责地对待每一件具体案件．是否能处理好工作与个人事务的关系。“审判作风”，是指法官在审理案件的过程中。能否真正做到公开、公正。是否存在着歧视当事人的行为．是否存在着不平等对待诉讼代理人的行为．审理案件是否能够做到及时、准确．等等。
    3完善我国法官考评制度的建议
    3．1模糊结案数
    笔者认为．法院审判案件存在诸多难以准确量化的不确定因素，因此，量化指标只能是考评的参考性依据．对指标的量化不应当规定一个具体的数字．而应当采用模糊的标准。如一名法官．其结案数应当在全庭年结案的平均数上下．按照一定的百分比浮动。只要完成这一基数，就是完成了结案数的要求。考核法官的审判工作效率，应着重审查每一件案件是否严格遵守了审限制度，而不能片面以结案率来衡量效率同时，考核审限内结案要与考核长久未结案数结合起来。在表面良性循环的存案数中，常常隐含了数量不等的“骨头案”，以中止、延长审限等名义久拖不决，因此，要审限考核与长久未结案数考核结合起来，让久拖未决案尽快解决在此以外，还可以增加案件平均审理天数等量化内容．便于评估并提升办案节奏的可控性3．2加强考核后的信息反馈体系建设
    如果将改进工作作为考核的主要目的，就必须及时将考核中发现的问题及时反馈给从事具体审判、执行和其他工作的法官或其他工作人员一考了之无法达到改进工作的目的。考核后的信息反馈是绩效管理的关键环节绩效管理的概念告诉我们．它是经理与员工持续的双向沟通的一个过程，在这个过程中．经理和员工就绩效目标达成协议．并以此为导向．进行持续的双向沟通，帮助员工不断提高工作绩效完成工作目标。不仅如此。建立信息反馈制的作用还在于它能够减少任意考评的因素。毕竟．仅有院领导的宏观监督难以发现考评实施中的所有不公正问题。同时．这种及时的信息反馈还应当双向进行．通过取被考核法官的申辩发现绩效管理制度中的不足之处和考评实施中制度被扭曲的事实．以完善考评制度、加强对具体考评人员的管理。在具体实施中．可以将一年作为一个绩效管理循环．在实践中检验考评制度的科学性。
    3．3改善基础管理
    很多企业在绩效考核中出现的问题根源不在于绩效考核本身．而在于决定绩效考核运作的企业基础管理．法院的绩效考核也是如此。绝大多数考评数据来自于法官平时的工作．也就是说这些数据的形成是从事具体管理工作的部门和人员提供的如果提供这些数据的部门或人员有失公允．再公平的考评制度也产生不了公平的考核的结果。为避免这种情形的出现，必须改善基础管理，弥补制度漏洞，以确保公平的考评制度能够得出公平的考评结果减少甚至消除目复一日的重复工作形成的边际递减效应，给法官持续改进工作提供不竭动力
    3．4必须对应本法院的真正需求
    不同的法院甚至不同的法院领导有不同的个人喜好和价值追求．考评制度就必然产生不同的目标导向选择任何的追求目标．都意味着对其他目标的适度放弃--由于不同价值、目标之间存在冲突．“什么都想要”的结果可能是一无所获。因此，选择明确的绩效目标就成为确定考评制度时必须考虑的第一项内容明确考评目标的作用还在于，明确的绩效目标．可以让法官准确把握自己该如何表现．该在哪些方面做出更多的努力。并且。考评目标的确定还可以弥补具体制度的不足．在出现考评制度没有规定的事项时．给实际的考评工作提供可供执行的依据．而不至于受到被考核人的合理反对在几年来的考评实践中发现，只有质量、效率和效果才是法院的正当需求才能够体现司法的本质属性将案件数量、诉讼费收取作为主要考核指标，会影响案件质量、效率和效果的实现。而在严格界定各业务庭的分工和管辖后取消案件数量和收费指标．公正的绩效考核公正运用同样能够调动法官的工作积极性。
    3．5科学确定务虚指标的基准
    对诸如职业精神之类难以量化的指标，可以按照不同类别的职务和岗位的具体情况确定一个得分基数．并根据工作业绩中反映出来的具体情形予以上下浮动在确定基数时．采取职务岗位双重标准并根据具体工作业绩上下浮动的意义在于，它能使这些主观指标趋于科学合理并在一定程度上实现量化．避免“一刀切”的考核方式影响法官在该方面付出努力．促使其充分发挥主观能动性。因此，浮动数额标准的确定．应当与考评对象胜任工作的情况及其产生的效果相适应
    3．6物质奖励采取浮动定额标准
    由于考评制度只能获得大体公正的考评结果．也为了避免不能准确体现工作绩效的细微分数差距引起被考评对象的不满．同时避免考评人员因害怕招致不满、掺杂过多的主观因素影响考评的公正性．在考评制度运作了一定时间、法官对考评有一个合理预期以后．就应当改变考核结果与勤廉自律基金奖励一一对应的奖励制度．而采用浮动定额标准所谓浮动定额标准．是指根据具体情况确定一个或几档考评基数．考评分数在哪一个范围之内，就按该范围的比例发放勤廉自律基金。
    3．7在绩效评估中引入听证程序
    采用二审改判、发回重审、再审改判、较长时间未结、信访等案件数量指标机械评估审判质量、效率和效果的办法，由于受当事人个性因素、案件特殊情况、两审法官认识不同等办案人员无法左右的因素影响较大．难以简单界定错案。不能一概将二审发回改判案件均作为错案处理。一件案件不可能只有一个答案．每位法官对案件的事实认定、法律的理解都有不同，因此，应当重视结果也重视考评对象的主观心理状态．通过在评估过程中引入听证程序，听取法官的陈述和辩解．了解办案法官的主观心理状态和司法行为的规范情况．以及在事前、事中和事后是否采取了适当措施予以预防和补救．确定法官应当承担的责任，并在绩效考核中扣减相应的分数。