试论我国住房保障法律制度的新思考——基于一个比较法的视角

一、现状与问题：我国住房保障制度的基本情况
　　住房问题，直接关系到一国人民的最基本生活质量，是一国最基本的民权民生问题。改革开放以来，我国的住房制度经历了一系列的改革，实现了由住房实物福利分配向住房商品化的巨大转变。住房作为一项特殊的商品，仅仅依靠市场调节，无法解决中、低收入人群的住房问题，从而会进一步扩大社会的分配不均，导致一系列的不公平状况。因此，由国家加以适当干预，对于维护低收人人群的基本生活质量，保障其人格尊严有着重要意义，也是促进社会公正，实现社会稳定和谐发展的必然要求。
　　早在1980年，邓小平同志就提出了在住房制度改革后，要对低收入职工给与适当的补贴，1994年7月国务院发布了《关于城镇住房制度改革的决定》，提出城镇住房改革的目的在于改善人民的居住条件，满足城镇居民不断提高的住房需求。1994年印发的《城镇经济适用住房建设管理办法》则对经济适用房的相关内容做了系统的规定。1999年4月建设部刊发的《城镇廉租房管理办法》扩大了住房保障体系的覆盖人群，对廉租房基本制度进行了系统的规定。此后，中央国务院各部委又刊发了《经济适用住房价格管理办法》、《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》、《经济适用住房管理办法》、《经济适用佳房管理办法》、《廉租住房保障办法》等一系列管理规定。
　　在国务院相关部委不断出台各种管理办法的同时，全国各地区也分别制定了地方政策，如上海政府出台的《上海市经济适用住房管理实施办法》，北京的《北京市限价商品住房管理办法(试)和《关于已购经济适用房上市出售有关问题的通知》，深圳市政府提出的《关于进一步促进该市住房保障工作的若干意见》也为我国的住房保障体系提供了制度的保障。但这些管理办法的实施却并不尽如人意，各地实施状况不一，具体操作中缺乏详细有效的规则予以制约；保障体制的覆盖面较为狭窄，保障难以覆盖需要住房保障的全体城镇居民，地方主义下缺乏对流动人口权益的关注；缺乏相关的执行和监督机制，使得住房保障制度成为部分不具备相关条件的个人谋取不当利益的工具，同时造成了国家财政压力的加大和公共资源的浪费。
　　二、借鉴与比较：国外经验对我国现行住房保障制度的启示
　　1．建立国家统一的系统立法是我国住房保障制度的最关键问题。从美国的《住房法》、《国民住宅法》，英国《住房法》、《住房协会法》、《住房和计划法》、《地方政府和住房法》，到日本的《公营住宅法》、《住房金融公库法》，再到新加坡、我国香港、台湾，很多国家和地区都十分重视住房保障的立法，用法律将住房保障制度的基本原则和内容加以确定，建立起了比较完善的住房保障体系。
　　而我国虽然从中央到地方并存着众多的关于住房保障的相关规定，但却缺乏全国性的统一系统立法，住房保障的制度体系还非常的不健全。从中央来看，住房保障涉及到的部门越来越繁多。2003年l2月的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》由建设部、财政部、民政部、国土资源部、国家税务总局联合印发，而2007年l1月新的《经济适用住房管理办法》和《廉租住房保障办法》，更是涉及到建设部、发展改革委、监察部、财政部、国土资源部、人民银行、税务总局七个相关部门，法出多门、各行其是，各部门间职权不明确，导致了互相推诿责任，保障制度无法切实又有效地认真实施。而从地方上来说，截至2006年4月，全国尚有13个省(区)没有将廉租住房制度建设纳入省级人民政府对市(区)、县人民政府工作的目标责任制管理，70个地级以上城市没有建立廉租住房制度。各地已制定的住房保障政策虽然有不少能因地制宜，结合当地的具体情况，但无形中也增大了我国的地方差异，对于未取得当地户籍的社会低收入人群的保障也时常并不尽如人意。
　　诚然，从一个社会问题的出现到统一立法，需要一个比较复杂和漫长的过程。以美国的住房法律的制定过程为例，美国政府对住房问题的介入，起初是由于1929年世界性经济危机所带来的美国经济大萧条，联邦政府提出“可承受住房”的保障目标，提出公平、公正地解决不同收入人群的居住问题，以住房补贴为主要形式的实施与新政相协调的住房保障政策。1937年美国的首个住房法案计划中规定联邦政府资助地方政府建立公共住房以较低房租供给使用。1965年和1968年又对《住房法》进行了修改并详细规定了政府提供给低收入者住房的具体实施办法，进一步细化了例如房屋租金的分配等的详细规定。《国民住宅法》对低利息贷款建房加以规定。《开放住房法案》则为低收入人群获得房屋所有权提供了制度上的支持。除了具体制度的设计，还通过立法对禁止购买租用房屋时的种族歧视进行了原则上的确认，从而充分保护了社会弱势群体的居住权利。从政策到法律，立法是一国住房保障体系建立的必然要求。
　　2．灵活运用多种住房保障手段，完善我国住房保障制度的内容。随着我国的住房体制改革，我国的住房保障体制也随着时代的变化在形式上和相关制度上不断的深化，我国先后出台的多部关于经济适用房和廉租房制度的相关管理规定，使得经济适用房制度和廉租房制度成为我国最主要的住房保障形式。
住房保障方式往往与一国的社会结构息息相关，与国家的资源分布、经济状况也有很深的关联。如英国就经历了自1919年《住房和城镇计划法》颁布后政府直接干预住房市场的初期，首次将为“劳动阶层”提供住房纳入地方政府的法定责任，用地方财产税直接给予补贴由地方政府建设社会出租房，到二战后政府将高福利视为基本国策，政府深入介入住房市场的高福利时期。而上世纪八十年代以来，英国政府又通过(1980年住房法》实行购买权政策，鼓励原住户购买出租公房出售，加快了住房私有化的进程。同样德国自工业革命以来也不断的改变住房保障制度。战争期间，德国利用国家免息贷款促进房屋建设，而自上世纪初，住房饱和以来，又通过实施社会福利房政策，根据国家人1：3增长缓慢、老龄化的现状，推进老年化、混合型、节能环保型的住宅建设。
　　我国的社会经济情况在不断的变化，发达国家住房保障制度的演变过程告诉我们居民的住房保障问题，是一个复杂的长期问题，这意味着我们不可能仅仅运用简单、单一、僵化的住房保障模式就期望达到一劳永逸的效果，而现在主要实施的廉租房和经济适用房政策也已经逐步显现出了一些问题，由于缺乏统一的规定对廉租房和经济适用房的使用范围加以区分，两项制度的协调性较差，在制度的实施中，缺乏明确的分阶段的目标和原则性指导，使得制度施行缺乏目的性。
　　在资源分配上，由于我国国情，使得在短期内实现全国的住房保障有一定的困难，这就要求对不同的收入水平的人群加以不同强度的保障。对于中收人人群可以进一步健全公积金制度，通过对住房公积金免税、对公积金贷款实行优惠贷款利率的等方式，鼓励中收入人群调整消费结构，解决住房问题。而对于低收入人群，则要采取半市场化由政府通过减免土地出让金或提供土地补贴、减免税费，运用国家和地方财政收入进行经济适用房、廉租房建设。但是我国仍存在一些极端贫困的群体，连廉租房租金都无法支付，这就需要国家对其进行特别的保护，如通过政府补贴的方式，通过直接发放补贴，提高对其的保障水平。在住房保障的具体方法上，除了住房供应和房租补贴这两种基本的保障方式外，还可以综合运用财税政策、金融政策和一定的行政手段，根据本国的住房保障能力、低收人居民的需要、结合不同的经济发展阶段，统筹兼顾，综合设计。在中央和地方的分工上，在中央统一立法对地方政府住房保障的职权加以明确的情况下，可以鼓励地方政府在不违背住房保障的基本宗旨和目标的情况下，制定一些合乎地方情况的相关法规，结合各地具体情况，推行住房保障制度的良好实施。
　　3．健全住房保障制度的监督考核机制势在必行。没有有效的监督，制度实施的效果往往无法得到保证。在进行住房保障相关法律的制定时，必须要建立起严格的核准、进入、退出机制。
　　首先，必须对不同住房保障措施的实施范围加以确定。以新加坡为例，新加坡政府严格按家庭收入情况为标准确定住房保障水平，如在住房短缺时期，规定只有月收入不超过800新元的家庭才有资格租住公有住宅。我国的各省市的收入水平相差很大，这就需要根据各地方的实际情况建立收入状况评判标准。同时，在财政收入有限的情况下，必须制定分级计划．对不同收入水平的家庭的居住权利给予不同强度的保护。
　　其次，要建立明确且具有可操作性的收入状况评估系统。在一些发达国家，依靠于其严格的收入认证体系，通过纳税、申报以及银行联保的方式，政府对公民的收入状况可以很容易地进行识别。在我国，由于缺乏相关的收入认证系统，就必须通过严格的审查、登记和公示对公民的真实家庭收入状况予以认定。通过前期公示、跟踪登记等多种手段，建立定期考核的退出制度，最大程度的利用有限的住房资。通过复审，对脱离贫困的保障对象引导其搬出廉租房，使住房保障落实到最需要的群体。
　　必须充分发挥政府的作用，对住房保障制度的实施加以有效的引导和监督。很多国家都设立了专门的住房保障机构，我国现阶段的住房保障涉及部门繁多，各行其是，容易产生互相推诿、职权混乱的状况，因此，有必要建立中央的专门管理机构。而在地方上，也需要通过法律明确各级政府职能部门的职责，避免政府的不作为和滥用职权。改变目前大量地方规定的现状，通过总体规划和整体推进，实现住房保障权限的合理再分配。
　　三、结语
　　“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜”，1948年颁布的《世界人权宣言》就已明确指出“人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务；在遭到失业、疾病、残废、守寡、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时，有权享受保障。”只有使居者有其屋，通过不断的外来先进经验，并结合本国国情建立起适合我国社会经济状况的住房保障制度，通过国家建立起完善的住房保障法律体系，才能将我国人民的居住权真正落到实处，也才能真正实现社会的和谐，国家的健康稳定发展。