加快监所体制改革步伐，保障国家人权行动计划的实施

发布日期：2010-12-29 作者：孟子君律师

加快监所体制改革步伐，保障国家人权行动计划的实施
作者：孟子君律师

2009年4月13日，国务院颁布了《国家人权行动计划》（2009-2010年）（以下简称《人权计划》），这是我国人权和法制建设方面具有重大里程碑意义的一件大事。在该计划的第二部分，即《公民权利与政治权利保障》中，明确提出了详细的保障被羁押者的权利行动计划。但笔者纵览全文，没有发现学者和人民群众呼声很高的关于改革监所体制、变更监所隶属关系的内容。在前段时间被新闻媒体炒作沸沸扬扬的“躲猫猫”事件尚未完全平息之时，不少人都认为“躲猫猫”事件或许能作为推进监所体制改革的一个契机；但刚颁布的人权行动计划内容中却没有监所体制改革的内容，不能说不是一个遗憾。笔者认为，只有加快监所体制改革，才能保障以改善和落实被羁押者权利的人权行动计划的真正实施。笔者想就改革监所体制与落实国家人权行动计划的关系问题，谈点自己的粗浅看法，以期起到抛砖引玉的作用。本文所提监所，是指目前归属于公安机关管理的看守所、行政拘留所、强制戒毒所、劳动教养所等。
一、改革监所体制，是在刑事诉讼的各个阶段完善和落实人权保护措施的首要保障。
《人权计划》中提出“完善预防和救济措施，在执法、司法的各个环节，依法保障人身权利”，并再次强调“严禁刑讯逼供和以威胁、引诱、欺骗以及其他非法的方法收集证据。”其实，早在1979年的《刑事诉讼法》第三十二条中就明确规定：“严禁刑讯逼供和以威胁、引诱、欺骗以及其他非法的方法收集证据”，为何时隔三十年之后，国家在《人权计划》里要再次强调这一问题呢？答案很简单，那就是三十年来，在刑事诉讼中，刑讯逼供、非法取证以及虐待、体罚被羁押者的现象在全国各地屡禁不绝，且时有发生，冤假错案也时有发生；被羁押者在监所或办案机关的临时关押场所关押期间，人权不能得到保障。当然，三十年来，被羁押者的人权状况在很多地区和以前相比，已有明显的改善，办案人员明目张胆地在办案场所殴打和虐待案件当事人的现象已基本杜绝。以笔者所在的地区为例，至少公安干警在办案场所，对户籍系本地的当事人公开进行殴打的现象很难看到。而在1983-1989年的“严打”期间，在公安派出所里，干警对审查中的所谓“盲流人员”可以公然随意殴打，然后在笔录里将殴打的过程记录为“政策教育”。然而，笔者在2006年的新疆某县公安局侦办的一起案件中的讯问笔录里，再次看见了“说服教育”的记载，并省略了所谓“说服教育”的过程；该案的犯罪嫌疑人则向律师陈述“说服教育”的内容就是对他进行了包括扇耳光、体罚等刑讯逼供行为。在律师承办的各类刑事案件中，当事人控诉办案人员对其有刑讯逼供现象的仍然屡见不鲜。逼供方式五花八门，如对当事人疲劳审讯不让其睡觉、休息，不给当事人吃饭或穿衣御寒，或让当事人脱光后罚站数小时任其大小便失禁；或让同监室其他人犯殴打体罚；还有“牢头狱霸”在冬天让当事人脱光后给其浇冷水等等；可见，刑讯逼供、非法取证和虐待体罚被羁押人员的现象目前在我国各地仍然十分严重。所以，作为国家出台的第一个人权行动计划，不能不考虑要及时解决被羁押者的权利问题。然而，不改革旧的监所管理体制，要落实和实现《人权计划》的内容，笔者认为是不可能的，就如同1979年的《刑事诉讼法》第三十二条的内容至今都不能完全落实一样，《人权计划》中关于被羁押者权利的内容就会成为一纸空文。改革监所管理体制的方式之一，就是变更监所的行政隶属关系，将所有监所（看守所、行政拘留所、强制戒毒所等）都移交司法行政部门管理。这一改革方案早在十余年前，就有学者提出，也在司法界热议过多年。为何不能及时出台，关键不是体制建设技术问题，而是涉及“权利集团利益”问题，涉及权利部门的利益分割问题。笔者认为，将所有监所移交司法行政部门管理，才真正理顺了监所管理体制关系。关于现行监所管理存在的弊端，法学界大致认为看守所普遍存在“超期羁押问题严重、妨碍律师正常会见、在押期间仍然存在刑讯逼供现象。另外，根据最高人民检察院监所管理厅提供的资料，现有看守所中，还存在着其他问题，如：监狱拒收看守所移交的已决犯、二者之间推诿扯皮；对不符合留所服刑规定的已决犯，对有技术的已决犯，看守所由于利益驱使擅自将其留所服刑；看守期间重生产、轻管理，重收益、轻改造转化以及诫具、禁闭室使用不合法等”（注：摘自陈晨-对我国看守所体制改革的一点思考）问题。而对其他监所，如戒毒所、行政拘留所等，因为问题曝光在公众面前的几率小而没有引起大众的注意。至于改革监所管理体制所能带来在人权保障改善方面的好处，因众多学者已有充分的论述，故本文不在阐述。笔者认为，至少对目前类似看守所存在的弊端的改进和杜绝，是可以起到非常重要作用的。当然，要在改革旧的监所管理体制的同时，也要修改现行的《刑事诉讼法》的相关内容，如将接受传唤的地点设在监所内，并设置必要的监控设施，同时将办案机关的所有临时关押留置场所撤销。因为，目前不少刑讯逼供非法取证现象，大都发生在这类临时关押场所（有人称为“黑房子”），而对类似公安派出所地下室之类的临时关押场所，目前尚属监控的空白地带。
二、加快监所改革，完善监管立法，是保障被羁押者的权利的制度保障。
《人权计划》提出，在两年内“完善监管立法，采取有效措施，保障被羁押者的权利与人道待遇。”　，并具体提出：“推动完善被羁押者权利保护与人道待遇方面的法律法规、政策措施。”，同时要“严格依法执行收监、减刑、假释、暂予监外执行、释放等主要刑罚执行环节。进一步规范执法程序，保证执法程序严密、细致，各执法环节的法律文书和凭证齐备真实、保存完好、档案规范。完善监所执法责任制、执法公示制、执法工作评议考核和执法过错责任追究制，建立监所执法执纪监督制度和权力制约机制，加大对监所执法活动中违法犯罪行为的查处和责任追究的力度。采取有效措施，严防对被羁押者实施刑讯逼供或者体罚、虐待、侮辱等行为的发生；所有提讯室实施强制物理隔离；建立并推广提讯前后对被羁押者进行体检的制度。”《人权计划》的上述目标要在两年内实现，就目前我国各地的实际情况而言，显然任务是十分艰巨的。如果不加快改革旧的监所管理体制，那么，该计划是不可能如期完全实现的。例如“推动完善被羁押者权利保护与人道待遇方面的法律法规、政策措施”，目前也只能是在行政立法层面能解决问题，而真正在各个监所要贯彻落实国家的法律法规、政策措施，还是一个漫长的过程。最典型是比如刑侦人员要关押一个手续不全的人，如果看守所依据规定不收，那么，刑侦人员可以找与看守所共同的公安局领导说事，最后，该名不符合关押手续的人一样被关押进看守所；这种例子在全国比比皆是，早就不是新闻媒体可以炒作的热点问题了。所以，如果不改革旧的监所管理体制，那么《人权计划》里所要求的“严格依法执行收监、减刑、假释、暂予监外执行、释放等主要刑罚执行环节”，就很难在短时间内做到。
三、借鉴国外监所管理先进经验，将我国已参加的国际公约在我国法律规定中具体化，是全面实施《人权计划》的有效途。
《人权计划》提出，在两年内，“进一步完善被羁押者的待遇制度”，如完善被羁押者通信、会见、生活娱乐、离监探亲等；国家还要“完善被羁押者生活卫生管理制度和医疗保障机制”,同时加大对监所的资金投入，改善被羁押者的监管环境和条件，保障监所的给养费、公务费、装备购置消耗费、修缮费及其他费用。显然，国家人权行动计划制定的初衷是好的，也是要落实我国早已加入的国际公约规定的具体体现。但是，如果不改革旧的监所管理体制，那么我国为此而加大的经费投入，只能成为权利利益集团争先瓜分的又一“蛋糕”。其实，在我国加入的各个国际公约中，如《公民权利和政治权利国际公约》和《囚犯待遇最低限度标准规则》（1955年日内瓦公约），对被羁押者待遇早有具体的规定。在《公民权利和政治权利国际公约》第十条规定：“一、所有被剥夺自由的人应给予人道及尊重其固有的人格尊严的待遇。二、（甲）除特殊情况外，被控告的人应与被判罪的人隔离开，并应给予适合於未判罪者身分的分别待遇；（乙）被控告的少年应与成年人分隔开，并应尽速予以判决。”在《囚犯待遇最低限度标准规则》第8.（d）规定“青少年囚犯应同成年囚犯隔离。”又如该公约第13规定“应当供给充分的浴盆和淋浴设备，使每一个囚犯能够依规定在适合气候的室温之下沐浴或淋浴，其次数依季节和区域的情况，视一般卫生的需要而定，但是，在温和气候之下，最少每星期一次”。该公约系上个世纪五十年代制定的，制定该公约时的物质条件与21世纪的今天相比，已有天壤之别。但是，就国际公约中规定的被羁押者上述最低待遇标准，在我国欠发达地区的监所还大都没有完全达到。笔者质疑的是，上述公约以50年代条件要求的最低标准，在我国欠发达地区目前还都没有实现，更何况《人权计划》中提出的被羁押者“生活娱乐”目标？如果不改革旧的监所体制，不借鉴该国际公约中已有的最低标准，那么，国家加大的资金投入，会不会被挪作他用？最近一段时间以来，有些人过份强调“中国特色”，全盘否定国外已被实践检验的先进经验和管理制度。笔者认为，这些人完全忘记了自己也是一个普通的人，也需要基本的人权保障；如果换位思考，在中国被羁押的人，难道就比在国外羁押的人要低人一等吗？难道就不能享有国际公约规定的基本人权吗？如果不借鉴国外已有的先进监所管理制度，不遵循已加入的国际公约，那么，所谓“中国特色”就成为一些既得利益集团维持旧的管理体制、随意践踏被羁押者人权的的借口；也必将成为国外人权组织攻击我国人权状况的一个口实。
四、只有改革监所管理体制，才能完善监管执法公开制度。
《人权计划》提出，“完善监管执法公开制度，将被羁押者权利以及监所有关执法标准、程序向被羁押者、家属及社会公开，通过举报箱、举报电话、监所领导接待日、聘请执法监督员等方式，对监所执法活动进行有效监督。”还提出要“加强人民检察院对监管场所内执法活动的实时检察监督。在监室设置举报箱，方便被羁押者投诉。落实被羁押者约见驻监所检察官制度，被羁押者若认为自己遭受非法待遇，可约见驻监所检察官。”那么，上述的措施规定是否目前在监所管理中没有呢？答案是否定的。所谓“上有规定，下有对策”在我国各个行业似乎都是“潜规则”。比如“聘请执法监督员”的方式，在许多行业都已实施，但大都流于形式而没有实效。现有监所管理也不例外，当你进入各监所的办公区域时，一般都设有“监督台”，在公安干警的照片下面也都有“人大”、“法院”“司法局”或其他机关企事业单位人员担任的执法监督员的照片和职务姓名等简介。但这些执法监督员的工作机制是什么，其监督的流程是什么，这些监督员的权利义务有哪些等等实质性的问题，你是无法知晓的。如果这类监督员能够发挥巨大作用，那么“躲猫猫”之类的事件就不会需要上网来炒作了。要使《人权计划》中关于监管执法公开和对监所执法活动进行有效监督的内容真正落到实处，改革监所管理体制是首要任务，只有脱离侦查机关的管理体制，才能谈到对监管执法公开的问题。此外，笔者认为，除《人权计划》提到的监督方式外，加强舆论监督，比如允许新闻记者对已决但尚未移送的人犯和监所干警进行采访等，也是有效的监督方式。
笔者认为，除加强人民检察院对监管场所内执法活动的实时检察监督外，律师执业活动中对监所监管执法活动的监督，也是重要的监督途径。《人权计划》中提出“推动修改或废止与律师法规定不一致的各类法规、规章、规范性文件，保障律师会见、通信、阅卷和调查取证等方面的权利，保障律师在执业活动中的人身权、辩护权和辩论权”。如果仅仅废止或修改与律师法规定不一致的各类法规规章和规范性文件而不进行监所管理体制改革，那么也只能解决规定层面的问题。对于律师的作用，我国加入的另一国际公约，即《关于律师作用的基本原则》（哈瓦那公约）中也有明确细致的规定。比如该公约“8.遭逮捕、拘留或监禁的所有的人应有充分机会、时间和便利条件，毫无迟延地、在不被窃听、不经检查和完全保密情况下接受律师来访和与律师联系协商。这种协商可在执法人员能看得见但听不见的范围内进行。”第16规定：“各国政府应确保律师（a）能够履行其所有职责而不受到恫吓、妨碍或不适当的干涉；（b）能够在国内以及国外旅行并自由地同其委托人进行磋商；（c）不会由于其按照公认的专业职责、准则和道德规范所采取的任何行动而受到或者被威胁会受到起诉或行政、经济或其它制裁。”而在现行监所管理体制下，上述规定在我国特别是欠发达地区很难落实。比如在新疆，除有地方监所外，还有兵团监所。在这些监所律师执业活动更是受到限制，因为国家法律法规的规定在兵团地区的落实过程中，“走样”很严重，有人称其为“土政策”大于法律规定，已有不少地方律师在兵团司法系统因办案不慎而身陷牢狱之灾。因此，要确实保障律师正常执业的活动和人身安全，对律师在执业活动中发现的刑讯逼供等非法取证或体罚虐待被羁押者的现象，需要有比现行更好的控告申诉途径，才能发挥律师对监管执法活动进行监督作用的积极性。如果不改革现有监所管理体制，公安侦查人员认为律师的执业活动会干扰其侦查活动而设置障碍，监所干警也会惧于公安局领导的批评或处分，对合法的律师会见活动也拒不办理；而律师也会担心在侦查阶段代理申诉控告会遭致打击报复而懈怠于办理刑事案件。因此，不改革现有监所管理体制，仅仅废除或修改与律师法规定不一致的各类法规、规章、规范性文件，那么“保障律师在执业活动中的人身权、辩护权和辩论权”并发挥律师在执业活动中对刑讯逼供非法取证行为的监督作用，就可能成为一句空话。
综上所述，笔者认为，只有加快监所管理体制，将监所划归司法行政机关统一管理，同时修改或废止现行的《刑法》第306条和其它与律师法规定不一致的各类法规、规章、规范性文件，并借鉴国外已有的先进监所管理经验，将已加入的相关国际公约用中国的法律予以具体化，才能使《国家人权行动计划》中关于保障公民人身权利和被羁押者权利的计划，得到全面彻底的实施。

备注：“躲猫猫事件”：今天，你‘躲猫猫’了吗？”这句看似无厘头的话，是一条社会新闻后面的网友评论。云南一个因盗伐林木被关进看守所的青年，2月8日在看守所内受伤，被送进医院，2月12日死亡。警方称其受伤的原因是放风时和狱友玩“躲猫猫”撞在墙上，死因是“重度颅脑损伤”。很快，躲猫猫也火了起来。网友们一边讨论躲猫猫这个游戏的危险性，一边大量发帖“躲猫猫”。云南警方这种侮辱全国人民智商的说法遭到质疑，后又查明该青年系被同室犯人殴打致死，警方相关人员受到处罚。

孟子君律师执业机构：北京大成（乌鲁木齐）律师事务所

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