中国环境公益诉讼的立法选择

一、环境公益诉讼的界定
      关于环境公益诉讼的概念，学界有不同的表述。归纳起来，主要有三种：
      一是环境公益诉讼是指自然人、法人、政府组织、非政府非营利组织和其他组织认为其环境权即环境公益权受到侵犯时向法院提起的诉讼，或者说是因为法律保护的公共环境利益受到侵犯时向法院提起的诉讼。[1]
      二是环境公益诉讼是指任何单位和个人都有权对污染环境、破坏自然资源的单位和个人提起经济公益诉讼，由人民法院依经济公益诉讼程序进行审判，依法追究责任人的民事、经济、刑事责任。[2]
      三是环境公益诉讼是指社会成员，包括公民、企事业单位、社会团体依据法律的特别规定，在环境受到或可能受到污染和破坏的情形下，为维护环境公益不受损害，针对有关民事主体或行政机关而向法院提起诉讼的制度。[3]
      笔者非常赞同环境公益诉讼的目的是维护和增进环境公共利益，而维护和增进环境公共利益并不是为了赔偿由环境污染或生态破坏造成的健康损害和经济损害，而是为了预防、减少或消除可能严重影响公共环境权益的环境污染和生态破坏这一观点。[4]环境公益诉讼是公益诉讼制度在环境法领域的延伸和细化。因此，环境公益诉讼的概念就应当体现环境法的基本理念与原则。由此看来，第一种观点只对环境权益受到侵犯的行为提起诉讼，没有体现预防为主的原则，值得商榷。第二种观点将环境公益与经济公益等同，这是不对的。社会公共利益不是单一的概念，而是一个集合概念，是由多种利益构成的复合体。[5]这其中包括保护自然资源和防治环境污染的利益，也包括发展经济的利益，还包括个人身心健康、最低生活条件保障的利益等等。公益诉讼所关心的公共问题中，往往正是涉及多种社会公共利益之间的冲突和选择。环境公益诉讼应是以环境公益维护和增加为目的，而不是以维护和增加经济利益为目的。对环境公益的维护可能有助于经济利益的保护，但二者毕竟不同，且有时是相冲突的。因此，笔者赞同第三种观点，但是，该定义的原告诉讼资格将国家机关排除在外有失偏颇。[6]因此，笔者认为环境公益诉讼是指公民、企事业单位、社会团体以及有关国家机关依据法律的特别规定，在环境受到或可能受到污染和破坏的情形下，为维护环境公益不受损害，针对有关民事主体或行政机关而向法院提起诉讼，由法院依法追究行为人法律责任的诉讼。这个定义，第一，指出了环境公益诉讼的目的，即为什么提起环境公益诉讼。环境公益诉讼的目的是为了维护社会公共环境权益，当然也不排除在维护公共利益的同时救济自己的私益，但如果原告以救济自己的利益为目的，客观上尽管起到了维护社会公共利益的目的，也不能认为这种诉讼为环境公益诉讼[7]。第二，指出了环境公益诉讼涉及的法律关系主体，即谁告，告谁。在原告方面，环境公益诉讼的原告不一定是与案件有直接利害关系的人，任何组织或个人为了维护国家、社会利益都可把侵害公共环境利益之人作为被告推上被告席。第三，指出了环境公益诉讼的作用，即具有显著的预防功能。由于环境损害具有长期性、潜伏性、不易逆转性，其损害结果不一定能立即表现出来，而是可能要经过相当长的一段时期方可实际发生，而这种结果一旦发生，则可对环境造成极大损害，即使付出再大的治理代价也不易消除。有鉴于此，许多国家把环境法的“预防为主”原则相应地在诉讼机制上加以体现，允许在损害结果未发生的情况下进行诉讼，以“防患于未然”，当然须以该种损害明显会发生为前提。[8]第四，指出了环境公益诉讼的类型，即环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼。第五，法院的判决结果有利于预防、减少或消除对环境公共利益的损害，而不是对具体受害人进行赔偿。
      我国目前环境公益诉讼处于非常尴尬的境地，多数环境公益诉讼案件被挡在法院的大门之外，[9]有的案件即使胜诉，也不是真正的环境公益诉讼案件。[10]造成这种尴尬局面的原因是多方面的，既有民众公益诉讼意识的淡薄，更有我国立法反应的迟缓和谨慎。[11]在实体法方面，我国实体法如宪法与环境保护法律法规并未明确、直接规定环境权和环境公益诉讼制度。规范的缺失不仅直接导致环境公益诉讼失去保护的对象，也使环境公益诉讼制度的推行缺乏实体法的价值支撑。如果说对于环境诉讼公益性的保障我国环境法中只有一些原则性的规定，没有形成可操作性制度的话，那么在程序法方面，环境公益诉讼则显得无可依托。这主要是《民事诉讼法》第108条第1项、《行政诉讼法》第2条对原告资格的限制和《行政诉讼法》第2条、11条和12条第2项对行政诉讼受案范围的限制。中国是实行成文法制度的国家，尽管司法实践中有法院在缺乏具体诉讼法的明确支持下介入了环境公益诉讼的“先例”，但立法的缺失使大多数法院并不愿意介入环境损害这样涉及利益面广的敏感案件。生态环境的日益恶化、民众等诉讼主体状告无门的客观现实，迫切需要尽快在我国推进环境公益诉讼的立法和实践。因此，创新和完善我国环境公益诉讼立法是目前需要解决的首要问题。我国环境公益诉讼立法包括立法路径的选择和立法内容的完善两个方面。
      二、我国环境公益诉讼的立法路径
      关于环境公益诉讼的立法路径，学者们有不同的认识，但多数学者认为，环境公益诉讼并非独立的诉讼，而只是在原告资格认定时牵涉到环境公共利益的诉讼方式和手段，对它的认知与制度构建仍需要依托于既有的法律框架，[12]即改良现有的法律框架增加环境公益诉讼内容，而无须另起炉灶制定专门的公益诉讼法。对此，笔者非常赞同，因统一立法并非环境公益诉讼立法成为一个有机整体的必要条件，分散规定的立法也并不必然地削弱环境公益诉讼立法的统一性。虑及我国现实的法制环境和体制因素的制约，寄希望一步到位，出台公益诉讼法是不现实的，况且我国公益诉讼立法所涵盖的范围和自身内容过于丰富，把本来应分别规定在《宪法》、《环境保护法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》等法律的不同类型条款统统纳入一部独立的《公益诉讼法》可能导致我国立法体系的混乱。对于如何在现行的制度框架内改良，学者们提出了如下几种备选方案：第一，在现行的环境资源单行法中规定环境公益诉讼条款。第二，在我国诉讼法上单独设立环境公益诉讼制度。[13]第三，环境公益诉讼立法分三个步骤，但有两种走法。一种走法的三步是：一是由最高司法机关制定专门的司法解释，规定环境公益诉讼的基本程序；二是通过《水污染防治法》、《大气污染防治法》等环保单项法律的修订，设立专门的环境公益诉讼条款；三是通过民事诉讼法、行政诉讼法的修改，设定包括环境公益诉讼在内的公益诉讼程序[14]。另一种走法的三步是：一是在环境保护立法中首先进行突破；二是再纳入民事诉讼法和行政诉讼法，三是争取制定专门的公益诉讼立法。[15]
      笔者认为，环境公益诉讼立法的统一性取决于各个法律规定内在精神和内容的统一。上述几种方案的共同缺陷是缺乏上位法的理论支撑，第一种方案和第二种方案均没有考虑实体法和程序法的内在联系。笔者认为，环境公益诉讼立法可以采取：第一，修订宪法，肯定公民的环境权。环境公益诉讼制度的确立不管是先从诉讼法开始改良，还是从环境保护单行法开始改良都必须注意其确立的理论依据。法谚云：“有权利必有救济”。司法救济与权利互相依存，没有救济就等于没有权利，同样，没有权利又何谈救济。公民环境权应该是环境公益诉讼的权利基础。许多国家在宪法中明确规定了环境权，并以宪法上的实体性环境权为基础来确立环境公益诉讼制度。我国宪法缺乏对公民环境权的规定。如果某种权利没有以法律的形式固定化和普遍化，就不可能得到有效的保障。环境权在宪法上的缺失，直接导致了环境公益诉讼的缺失，致使人们环境维权举步维艰。因此，在宪法层面上，要修订宪法，肯定公民的环境权，肯定社会性的环境权益，并确认司法救济对于保护公民和社会环境权益的作用[16]。第二，修改环境保护基本法和其他单行法，把环境公益诉讼制度作为环境保护法的基本制度。第三，修改诉讼法。这样的设计非常理想，但环境公益诉讼等待全部立法完善才进行，既不合理，也不可行。因此，当前一个紧迫任务：一是发挥最高人民检察院和最高人民法院的司法解释权，促进环境公益诉讼。二是确立某些环境单行法上环境公益诉讼的立法意图。如前所述，环境公益诉讼的目的不是为了赔偿由环境污染或生态破坏造成的健康损害和经济损害，而是为了预防、减少或消除可能严重影响公共环境利益的环境污染和生态破坏，以维护和增进环境公共利益。《环境保护法》（1989）第41条规定“造成环境污染危害的，有责任排除危害……”。所排除的“危害”应当包括威胁和损害，即持续发生或将来发生的对环境本身的威胁和损害，以及已经发生的对环境本身的损害。因此，《环境保护法》第41条的立法意图可定位于“迫使环境行政机关履行法定职责或强迫污染者主动履行法定义务以排除危害，包括停止处于继续或连续状态的损害环境公共利益的污染行为和活动，以及支付治理污染和恢复生态平衡的成本和费用”。这与环境公益诉讼的立法目的是一致的，因而体现出了环境公益诉讼的立法意图。这样，公民和民间环保组织就可以根据《环境保护法》向人民法院提起为了上述意图的环境行政公益诉讼和环境民事公益诉讼。
      三、立法内容在原告资格的突破
      我国环境公益诉讼的主要症结在于法律对原告资格的限制过于苛刻。因此，扩大原告资格，启动多元化模式势在必行。但这里又涉及两个问题需要解决：
（一）多元为哪几元
      笔者认为，根据西方发达国家的先进经验以及环境公益诉讼的基本特征，我国环境公益诉讼的原告主体应当包括公众、环保组织、行政机关和检察机关。
      对于公众的环境公益诉讼资格问题，学界基本上持赞成态度。公众是否成为原告，可以由直接利益关系扩展到“间接利害关系”。如果仅以“直接利害关系”为标准，那就意味着只有那些在环境侵权行为中个人利益受到侵害的受害者才有原告资格。而若将连接点扩展到“间接利害关系”，那么诉讼资格将不受任何限制，任何人都可以对侵害环境行为提起诉讼。
      环保组织具有公益性的价值观、独立性、专业性等优势，可以成为环境公益诉讼的原告。但是否所有的环保组织都能够提起环境公益诉讼，在不同国家存在不同做法。美国原则上认可社会团体的公德心和社会功能，对其起诉采取乐观其成而不作积极干涉的做法。[17]
      行政机关也可以成为公益诉讼原告。这里的行政机关一般是指环境行政机关。按照我国现有环境管理体制，环境行政机关即环境保护行政主管部门以及其它分管部门是国家和社会环境事务的管理者和监督者，是具体的直接的环境公益代表者。而且由于其设置普遍，行政资源相对检察资源丰富，能更积极、主动地深入民事、经济生活，发现各类侵害环境公益的行为。环境行政机关提起诉讼，不仅能够使侵害社会公共利益的行为处于严密的监督和有效遏制之下，还可以在最大程度上保证起诉标准的统一公正，避免私人起诉可能产生的报复和滥诉弊端，实现诉讼的效率与效益。[18]因此，行政机关理应成为环境公益诉讼的原告。我国《海洋环境保护法》第90条第（2）款规定事实上是对我国环境公益诉讼行政机关的原告资格的认可。
      检察机关一直是理论界及实务界认为最合适的公益诉讼的主体。但也有不少学者持反对意见，其反对理由是：第一，我国检察机关是法律监督机关，它主要是通过监督国家机关及其工作人员执行法律、遵守法律，保证国家法律得到正确、统一实施来维护国家、社会的利益。检察机关如果介入诉讼就不能称之为法律监督，只有监督别人的活动，才称得上监督，二者不能混淆。第二，在检察机关提起的公益诉讼中，检察机关利用国家资源进行调查取证，提起诉讼和参加诉讼，而被告没有这些资源。检察机关在现行法律框架中的特殊地位和权力也会使其与对方当事人的平等对话产生困难。第三，检察机关与政府具有利益共同体关系，难以使检察机关公正地代表社会公共利益，特别是弱势人群的利益。第四，目前检察机关的超负荷运转，使它无人力和资源再承担公益诉讼的职能。[19]
      不可否认，行政机关提起环境公益诉讼可以有效遏制环境污染和破坏行为，但我们必须看到，在现实中，行政机关出于部门利益或迫于地方保护主义的压力，往往不敢惩罚违法者，甚至充当违法者的保护伞。检察机关作为法律监督机关和国家利益、社会利益的一个代表机构，应该对任何侵犯公共利益的行为提起诉讼，这样不但可以通过公诉有效弥补行政机关的懈怠，甚至可以通过行政公诉督促或惩罚行政机关。
      （二）如何解决多元发生的冲突
      多元化的环境公益诉讼原告固然可以最大限度地鼓励公众、环保组织、行政机关、检察机关提起环境公益诉讼。但是，这也必然产生一个原告冲突协调的问题，即针对同一行为，如果有两个或者两个以上的原告同时起诉，各原告之间应当如何予以协调。如果法院分别受理，一一审判，显然诉讼是不经济的。因此，为了诉讼效率和避免法院的诉累，必须解决环境公益诉讼原告资格的冲突问题。[20]根据原告身份的不同，我们将环境公益诉讼的原告分为两大类，一是普通原告，主要是指公众与环保组织，另一是公权原告，主要是指行政机关与检察机关。以此分类，发生的冲突的可能性就有三种，即普通原告之间、公权原告之间以及普通原告与公权原告之间的冲突。
      普通原告之间的冲突同样有三种情形，一种是公众与公众之间，另一种是环保组织与环保组织之间，第三种是公众与环保组织之间。前两种情形比较好解决，我们可以参照《民事诉讼法》规定的代表人诉讼进行。对于公众与环保组织之间的冲突，一般而言，考虑到社会团体比个人更有力量，可以让社会团体代表诉讼。但是团体资格应受到限制：当成员利益、观点分歧非常大，有明显冲突时，社会团体不适合代表诉讼。因为环境问题具有很大的不确定性，有时关于环保标准、损害范围、补救措施等的分歧相当大，甚至在科学上都没有一个确定的标准，如果团体成员之间也是众说纷纭、莫衷一是，团体的代表性就很成问题，不适合代表诉讼。出现这种情形时，应由法院指定诉讼代表人。
      对于普通原告与公权原告的冲突问题，可借鉴英美法系的处理模式。他们采取前置审查起诉模式，即公民提起公益诉讼之前，必须通知有关行政机关制止损害社会公共利益的违法行为或提起诉讼，当有关机关不提起诉讼时，公民才可径行提起诉讼。如美国《清洁水法》规定，任何公民如果没有在起诉前60天将起诉通告美国联邦环保局，就禁止公民根据《清洁水法》提起诉讼[21]。我国也可以参照这一做法，规定一个通告期。在通告期内，如果有关行政机关采取了行动，公民、社会团体的起诉资格受到限制；反之，公民、社会团体有权直接向法院提起诉讼。
      如何解决公权原告之间的冲突呢？检察机关对行政机关有监督权，换句话说，检察机关有一定的被动性，即在行政机关不作为以及有所错为时，才采取行动。因此，在行政机关已经提起诉讼时，检察机关就没有必要作为原告起诉了。而且，检察机关对诉讼过程也有监督权，即便不作为原告起诉，也可以通过诉讼监督权参与到诉讼中，维护社会公共利益。
 
 
 
注释:
  [1]蔡守秋：《论环境公益诉讼的几个问题》，载《昆明理工大学学报》（社会科学版）2009年第9期。类似的观点还有：环境公益诉讼是指“公民或者法人（特别是非政府组织NGO），出于保护公益的目的，针对损害公共环境利益的行为，向法院提起的环境公益之诉”。别涛：《环境公益诉讼》，法律出版社2007年版，第2页。
  [2]韩志红、阮大强：《新型诉讼—经济公益诉讼的理论与实践》，法律出版社1999年版，第173页。
  [3]颜运秋：《公益诉讼理念研究》，中国检察出版社2002年版，第210页。
  [4]王小钢：《中国环境公益诉讼条款的立法意图——兼论人民法院在环境公益诉讼中的角色和权限》，载《政法论丛》2008年第5期。
  [5]庞德曾说过，社会利益即我们通常所称的社会公共利益是从社会生活角度出发，为维护社会秩序、社会的正常活动而提出的主张、要求和愿望，具体包括一般安全利益、一般进步的利益、个人生活方面的利益六大类，每一类下面又包括多种小类。沈宗灵：《现代西方法理学》，北京大学出版社1992年版，第291-295页。庞德对社会公共利益的分类不一定正确，但这种划分正说明了社会公共利益是一个由多元素组成的集合概念。
  [6]根据笔者在下文的论述，国家机关包括环境保护行政机关与检察机关都是环境公益诉讼的适格原告。
  [7]但有学者认为“……这类出于个人利害关系，且诉讼的结果在客观上具有保护公共利益的效果，可归结为环境行政公益诉讼”。参见别涛：《环境公益诉讼》，法律出版社2007年版，第13页。这种观点是值得商榷的。原告以救济自己的利益为目的，客观上尽管起到了维护社会公共利益的目的，不能称之为环境公益诉讼，这种情况在美国可称为环境公民诉讼。
  [8]叶勇飞：《环境民事公益诉讼之概念辨析》，载《河南大学学报》（社会科学版）2004年第6期。
  [9]这样的案例在近几年是比较普遍的。2003年3月24日杭州市一市民状告杭州市规划局违反规定在西湖风景区规划区内批准建立非旅游设施，被杭州市两级法院以原告不具备起诉资格而驳回； 2005年北京大学法学院三位教授及三位研究生向黑龙江省高级人民法院提起了国内第一起以自然物（鲟鳇鱼、松花江、太阳岛）作为共同原告的环境民事公益诉讼，最后法院以“本案与你们无关、目前本案不属于人民法院的受案范围以及一切听从国务院决定”等理由拒绝受理。陈有西：《中国公益诉讼：现状与趋势》，载《中国审判新闻月刊》2006年第3期。
  [10]据报道， 2008年12月广东省首例由检察机关作为原告提起的环境公益诉讼最终打赢了官司，村民获得了应得的污染赔偿。但最终结果是“村民获得了应得的污染赔偿”使得案件是否属于真正的环境公益诉讼令人质疑。笔者认为环境公益诉讼结果应该是法院判决污染者支付治理环境污染和恢复生态平衡的成本和费用，而不是判决赔偿受害者村民的损害。许多环境污染确实损害了不特定多数人的人身和财产损害，但是这种人身和财产损害与环境公益诉讼所旨在保护的纯粹环境公共利益（防止对环境本身的损害，恢复生态平衡）是根本不同的。
  [11]与政府和学者相比，我国立法机关对环境公益诉讼的态度是很谨慎的。政府、学者活跃表现在：一是政府重视。国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》明确要求“研究建立环境民事和行政公诉制度”以及“推动环境公益诉讼”。江苏、重庆、青海、上海、辽宁、陕西、湖北、宁夏、江西等省级人民政府也纷纷决定“推动环境公益诉讼”；二是两会代表呼声高涨，最近几年全国政协委员和全国人大代表纷纷提出环境公益诉讼提案或议案；第三，学者著书立说表现活跃。而在立法机关看来，在诉讼法或实体法中规定公益诉讼条款的时机还不成熟。2007年公布的《民事诉讼法》和2008年公布的《水污染防治法》均没有明确规定公益诉讼。
  [12]陈虹：《环境公益诉讼功能研究》，载《法商研究》2009年第1期。
  [13]李劲：《环境公益诉讼新探》，载《法学杂志》2008年第5期；《聚焦公益诉讼——公益诉讼六人谈》http： //www.woman-legalaid. org.cn/detai.l asp？ id=845，访问时间： 2010年5月25日。
  [14]李劲：《环境公益诉讼新探》，载《法学杂志》2008年第5期；别涛：《中国的环境公益诉讼及其立法设想》，载别涛：《环境公益诉讼》，法律出版社2007年版，第16页。
  [15]《聚焦公益诉讼——公益诉讼六人谈》http： //www.woman-legalaid. org. cn/detai.l asp？ id=845，访问时间： 2010年5月25日。
  [16]常纪文：《我国环境公益诉讼立法存在的问题及其对策——美国判例法的新近发展及其经验借鉴》，载《现代法学》2007年第9期。
  [17]叶俊荣：《环境政策与法律》，中国政法大学出版社2003年版，第244-245页。
  [18]齐树洁、苏婷婷：《公益诉讼与当事人适格之扩张》，载《现代法学》2005年第5期。
  [19]李挚萍：《中国环境公益诉讼原告主体的优劣分析和顺序选择》，载《河北法学》2010年第1期。
  [20]王一彧：《我国环境公益诉讼原告资格研究》，载《河南省政法管理干部学院学报》2007年第3期。
  [21]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社2005年版，第624页。