浅论环境公益诉讼的启动主体（下）

确立多元主体加检察前置审查的启动模式。相比较前两者，环境公益诉讼既要充分保护公共利益，又要防止浪费司法资源，既要充分赋予公民和非政府组织诉权，又要防止滥诉，笔者认为，在制度设计上首先要赋予公民、非政府组织和检察机关诉权，又要在公民法人或其他组织的诉权设计一个检察机关前置审查的程序，即他们履行诉权应当先向检察机关申请提起诉讼，检察机关在法定期限内不起诉的，公民法人或者其他组织可以以自己的名义提起诉讼。这一设计可以弥补公民自身诉讼能力之不足，也能弥补公民没有兴趣诉讼的领域。公民先向检察机关申请提出诉讼，可将诉讼权转移到检察机关，由检察机关起诉实施侵害环境行为的公共组织，优点前文已经详尽阐述，其结果能够实现在较短时间内耗用较小成本完成诉讼的目的，从而更好地保护公益。当然，承担公益代表人角色的检察机关在前置审查时，可能做出起诉决定，可能认为不属于公益诉讼范围、相同诉讼已经提起等理由不予起诉时，公民对其审查不起诉意见不服或者认为在法定期限内没有履行职权时，其应当有自行起诉的救济权利，但其举证责任与其到检察机关申请提起诉讼要严格一些。英美法系国家采取前置审查起诉模式，即公民提起公益诉讼之前，必须通知并要求有关国家机关制止损害社会公共利益的违法行为或者提起诉讼，当有关国家机关不提起诉讼时，公民才可径行提起诉讼。[11]如美国反欺骗政府法规定，公民个人提起诉讼时，需将诉状密封后送交美国司法部，该部在收到诉状后60 天之内必须作出是否参与并为主要原告的决定。如果司法部决定不参与，个人原告可以自己公诉到底。如果司法部参与，个人仍是原告之一。[12]
这一方案也得到了国内大多数学者的认可，2005年出台的《行政诉讼法修改建议稿》第二十九条规定：“（公益行政诉讼）人民检察院认为行政行为侵害国家利益或社会公共利益的，可以向作出行政行为的行政机关提出要求予以纠正的法律意见或建议，行政机关应当在1个月内予以纠正或予以书面答复。逾期未按要求纠正、不纠正或不予答复的，人民检察院可以提起公益行政诉讼。公民、法人或其他组织认为行政行为侵害国家利益和社会公共利益的，可以申请人民检察院提起公益行政诉讼。人民检察院在接到申请之日起2个月内不提起诉讼的，公民、法人或其他组织可以以自己的名义提起公益行政诉讼。”[13]即采用此种方案。但对于特殊环境公益诉讼应采用检察机关一元启动模式，即对抽象行政行为的诉讼只能由检察机关提起。检察机关一元启动，可公民、法人或者其他组织的申请、控告、举报等提起。也可依职权发动，当检察机关认为某行政行为侵害或可能侵害社会公益时，可依法主动向法院提起环境公益诉讼，但此项职权的行使，必须受到法律的严格限制，以免造成司法权对行政权的过分干预，而降低行政效率。[14]
三、公诉人是环境公益诉讼中检察机关的定位
在承认检察机关是启动环境公益诉讼的当然主体之后，我们看到，境外检察机关或者检察官在环境公益诉讼中的地位与身份不尽相同，有国家规定为原告人，例如英国、匈牙利等国；有的国家规定为公益代表人，例如法国、德国、意大利等国；有的国家规定为法律监督者，例如前苏联等国。总体看，检察机关在环境公益诉讼制度中定位为公诉人比较全面、科学和合理。既体现出中国检察机关的法律定位，又是其在刑事诉讼中承担公诉人角色的自然延伸，同时又按照现行《民事诉讼法》、《行政诉讼法》进行诉讼，不破坏传统的诉讼结构。但是，公诉人与诉讼原告人有相同之处，又有着本质区别：
一是其与原告人具有相同的起诉权。当某种合法权益受到侵害时，作为利害关系人的公民、法人或者其他组织有权请求人民法院予以依法保护，这种提起诉讼的权利就是起诉权。公民等基于自身利益受损而起诉，检察机关基于国家利益或者社会公共利益受损而具有诉权。检察机关提起公诉之前，该诉讼还不存在，其起诉行为引起诉讼启动和诉讼程序开始，被告被动地参加进诉讼关系之中，与检察机关进行诉讼，接受法院的裁断。进入诉讼后，检察官在庭审中声明诉讼请求，并有权要求法院传唤被告人应诉等，检察机关与一般诉讼中的原告人一样，不仅享有一般原告人的诉讼权利，如有权要求法官回避，依法传唤证人，而且要承担原告人的诉讼义务。尽管同样拥有起诉权，但公民诉权是其基本人权，与生俱有，是否行使起诉权公民可以自由选择，而检察机关诉权基于担当公益代表人而产生，既是权力也是义务，遇有法定起诉事由，必须履行法律义务，没有选择，否则即为失职。
二是其与原告人具有相似的诉讼法律地位。我国检察机关是国家法律监督机关，无论是检察机关以国家名义提起刑事公诉，还是提起环境公诉，都属于法律监督权的内涵。也就是说，我国检察机关在公益诉讼中的民事诉权和行政诉权，是法律监督权的应有之义。检察机关在公益诉讼中承担公诉人角色在庭审中和原告角色类似，如同刑事公诉一样，民事与行政公诉仍然要服从传统民事和行政诉讼的规律。检察机关在诉讼中的法律地位尽可能当事人化，但是由于检察机关没有自身利益，而只是国家利益和社会公益的代表，其当事人化只能局限于程序意义，而非实体意义。检察机关与被告人在法官主导下，程序上平等享有当事人诉讼权利、承担当事人诉讼义务，其与被告身份平等，并没有超越被告的特权，并没有在公诉人角色之外同时承担法律监督职责，公诉人就是检察机关在诉讼中体现法律监督的身份之一。 当审判程序违法或者审判结果错误后，公诉人在庭审后转化为纠正违法人或者抗诉人，继续履行法律监督。
三是其与原告人相比缺少实体处分权。公诉人与作为原告提起诉讼是有原则区别的。一般原告提起诉讼的目的都是为了保护自己的实体权益，自己独立承担诉讼后果；在针对侵害国家利益和社会利益而提起的公诉案件中，检察机关基于法定的诉讼担当获得了公诉权，并以自己名义代表国家和社会公共利益提起诉讼。虽然其在诉讼中具备类似当事人的资格和条件，但是检察机关毕竟不是诉讼所保护的实体权利的享有者，对于起诉所保护的利益不能享有完全的实体处分权。这与原告人具有完全的实体处分权是截然不同的。例如在被告没有对其侵害国家和社会公共利益的行为进行主动有效的补救以前，公诉人能否撤回起诉？在原告不具有实体处分权的环境公益诉讼案件中是否适用调解？这些问题值得我们今后进一步思索。
作者联系地址：田凯，河南省郑州市龙湖，河南检察职业学院，450000.
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[Abstract] Environmental prosecution should not only fully protect public interests, but also prevent the waste of judicial resources. It is necessary for Environmental public prosecution to fully empowering citizens and non-governmental organizations the right to appeal, and to prevent overcharging of litigation. When the system is being designed, first, citizens, non-governmental organizations and procuratorates should be empowered the right of appeal, and then a pre-review of prosecution procedure is needed to be designed. At the same time, the position of the procuratorate in the legal system must be clear in Environmental prosecution.
[Key words] Environmental prosecution; initiate; subject; mode
1田凯（1972年-），河南社旗人，河南检察职业学院副院长，行政法学博士后，兼任最高人民检察院检察理论研究所兼职研究员，郑州大学法学院硕士生导师，研究方向为检察制度与行政法。
2江苏省无锡市两级法院相继成立环境保护审判庭和环境保护合议庭，无锡市中级法院和市检察院联合发布了《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》，虽然规定了四类主体（各级检察机关、各级环保行政职能部门、环境保护社团组织以及居民社区物业管理部门），但目前实施的还只是检察机关。云南省昆明市中级法院、市检察院、市公安局、市环保局联合发布了《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》，规定环境公益诉讼的案件由检察机关、环保部门和有关社会团体向法院提起诉讼。
①美国由环境保护团体提起的诉讼占到了全部公民诉讼的绝大部分。根据一项1984年5月到1988年9月的统计，由全国性环境团体根据清洁水法提起诉讼占全部依据该法提起的诉讼数的三分之二,而根据该法所发出的所有诉讼通知中，超过一半是由五个主要环境保护团体发出的。无怪乎有研究人员认为，美国的这种公民诉讼制度虽然以“公民”为名，但在这项制度中起主要作用的并不是分散的单个公民，而是几个拥有雄厚资金和人员力量的全国性的环境保护团体。参见于方：《美国环境法制中的公民诉讼研究》，载罗豪才主编：《行政法论丛》（第六卷），法律出版社2003年4月。
②很多公益诉讼单从诉讼成本考量是没有效率的，例如葛锐针对郑州火车站上厕所收费三角钱提起的公益诉讼案件。