关于社区矫正中剥夺政治权利的困惑与出路

一、问题的提出
　　正如有学者所言：“一部人类惩罚的历史，正好象征着惩罚本身逐渐凋零的历史。”¨社区矫正就是在这样的惩罚进程中登上了历史的舞台。因为被誉为“近代刑罚之花”而受到普遍青睐的自由刑，通过历史的证明，并未达到有效威慑潜在犯罪者、发挥一般预防的作用，也未能实现使罪犯重返社会的理想，达到特殊预防的目的。而以改造罪犯为目的的监狱却往往成为滋生犯罪的温床、生产累犯的工厂。正所谓以矫正、改善罪犯为目的的监禁却导致了罪犯恶习进一步加深的结果，自由刑陷入了诸如复归理想与复归效果的矛盾、一般威慑与犯罪现实的矛盾、判决刑期与判决目标的矛盾、监狱目标与监狱经济的矛盾等难以自拔的困境。于是，西方国家于20世纪70年代首先对刑罚制度进行了创新和改革，尝试着用最有效、最人道、最文明的方式处遇犯罪人，社区矫正就是这样一种新型的处遇模式。
　　我国社区矫正工作于20世纪90年代就开始论证，2002年8月从上海市的三个街道开始试点，历经几年时间，截止到2007年6月底，社区矫正试点工作已经在全国25个省(区、市)的123个市(州)、517个县(区、市)、4189个街道(乡镇)展开。(根据2003年7月10t3两院两部联合发布的《关于开展社区矫正试点工作的通知》(以下简称《通知》)，社区矫正被界定为，“是与监禁矫正相对的行刑方式，是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动”。《通知》中明确规定我国社区矫正的适用范围为：(1)被判处管制的。(2)被宣告缓刑的。(3)被暂予监外执行的，具体包括：有严重疾病需要保外就医的；怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女；生活不能自理，适用暂予监外执行不致危害社会的。(4)被裁定假释的。(5)被剥夺政治权利，并在社会上服刑的。在符合上述条件的情况下，对于罪行轻微、主观恶性不大的未成年犯、老病残犯，以及罪行较轻的初犯、过失犯等，应当作为重点对象，适用上述非监禁措施，实施社区矫正。那么，被剥夺政治权利的罪犯在社区矫正的过程中，通过这么多年的试点实践，是否能够达到由“专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助”下而矫正其“犯罪心理和行为恶习”的特殊预防目的?在实践中，剥夺政治权利纳人社区矫正的范围又给我们带来了怎样的困惑?
　　二、困惑：剥夺政治权利纳入社区矫正的现实之难
　　剥夺政治权利，是指剥夺公民参与国家管理和政治活动权利的刑罚。除对外国人适用驱逐出境以外，剥夺政治权利在我国刑罚体系中是唯一的资格刑，也有的称为名誉刑，其属于附加刑，既可以附加适用，也可以独立适用。根据我国现行《刑法》第54条的规定，剥夺政治权利是指剥夺下列权利：(1)选举权和被选举权；(2)言论、出版、集会、结社、游行、示威自由的权利；(3)担任国家机关职务的权利；(4)担任国有公司、企业、事业单位和人民团体领导职务的权利。根据公安部于1995年2月21日发布的《公安机关对被管制、剥夺政治权利、缓刑、假释、保外就医罪犯的监督管理规定》第12条的规定，公安机关应当向被判处剥夺政治权利的罪犯宣布，在执行期间必须遵守下列规定：(1)遵守国家法律、法规和公安部制定的有关规定；(2)不得享有选举权和被选举权；(3)不得组织或者参加集会、游行、示威、结社活动；(4)不得接受采访、发表演说；(5)不得在境内外发表、出版、发行有损国家荣誉、利益或者其他具有社会危害性的言论、书籍、音像制品等；(6)不得担任国家机关职务；(7)不得担任企业、事业单位和人民团体领导职务；(8)遵守公安机关制定的具体监督管理措施。
　　根据我国《刑事诉讼法》第218条规定：“被判处管制、剥夺政治权利的罪犯，由公安机关执行。”故剥夺政治权利刑的执行由公安机关负责。单处剥夺政治权利的，从判决之日起执行；判处管制附加剥夺政治权利的，与主刑同时执行、同时结束；判处拘役、有期徒刑附加剥夺政治权利的，从主刑执行完毕或假释之日起执行。根据《刑法》第58条的规定：“剥夺政治权利的效力当然施用于主刑执行期间。”因此，在主刑执行期间，被判处附加剥夺政治权利的罪犯不享有政治权利。剥夺政治权利期满，执行机关应当通知本人，并向其所在单位或基层组织以及居住地等有关群众公开宣布，恢复被执行人的政治权利。
　　作为资格刑的剥夺政治权利，从其诞生之日起就命运多舛，备受冷落。尽管当今世界上大多数国家在刑法中仍有剥夺权利的资格刑的规定，但刑法理论界对其存废长期聚讼纷纭，难有定论。主张保留剥夺权利刑罚的理由是：(1)剥夺权利刑具有从政治上对犯罪进行否定评价的明显效果。(2)剥夺权利刑有利于维护公职机关的信誉和纯洁公职人员队伍。(3)剥夺权利作为附加刑，有利于巩固犯人的改造成果和预防其再犯罪的功能。主张废除剥夺权利刑的理由是：(1)剥夺权利作为附加刑，对已改造好的罪犯造成刑罚的过剩。(2)剥夺权利不利于罪犯的再社会化。(3)剥夺权利对犯罪人缺乏足够的威慑力，其惩罚性不够。其实，以上的说法站在各自的角度上都有些道理，特别是剥夺政治权利作为国家对犯罪人在政治上的否定，与其他刑种相比具有特殊的意义，在某些情况下并非是为了体现其惩罚的性质，而是一种“政治宣告”，比如判处死刑的罪犯必须附加剥夺政治权利终生。同时，这种剥夺无形的、非物质的政治权利，其惩罚的性质远不如剥夺有形的生命、自由和财物所造成的痛苦，故剥夺政治权利之惩罚性不足也是其致命的弱点。在此，我们无意于讨论剥夺政治权利作为一种刑罚的存废问题，而是在实然的层面看看被剥夺政治权利者于社区矫正中的一些现实问题。
　　笔者在与社区矫正工作者的交谈中，他们普遍反映现有的社区矫正五类对象中，剥夺政治权利的矫正对象是最难管理的。若是判决后就在社区中服刑的，他们并没有产生如某些学者所预设的那样，对他们的宽缓从而使他们产生感激之情，于是就会真心诚意地自我改造，积极配合社区矫正中的管理工作。同样，监禁刑附加剥夺政治权利的，在监禁刑执行完毕后进入剥夺政治权利阶段时，被执行人往往不把剥夺政治权利当做惩罚，甚至有的矫正对象会理直气壮地表示自己的刑罚已经执行完了，不需要别人再去烦他。故让被剥夺政治权利的矫正对象来参加学习、写思想汇报以及从事一些公益劳动等，他们会认为这是强加给他们的多余的负担。产生以上这些现象的原因值得我们去探究。首先，被剥夺政治权利期间所须遵守的相关纪律规定，主要是以消极的不作为的方式予以规定，如“不得……”而没有要求以积极的作为的方式对社会履行补偿义务的规定，从而导致被执行人产生只要自己没有从事法律法规禁止的事项，其他的皆与己无关的思想。其次，剥夺政治权利的内容，往往对自己的生活影响不大，即使被剥夺也不会具有制约性，产生惩罚的感受也不强。总体而言，剥夺政治权利的惩罚性不足是产生被剥夺政治权利者难以监管的根源。
　　至于现实中的困惑的一面，也仍然需要从剥夺政治权利缺乏惩罚性谈起。在我国长期的司法实践中，剥夺政治权利的惩罚性不足问题早已引起理论界和实践部门的关注。所以，我国在社区矫正试点的过程中，就有意识地增加剥夺政治权利的惩罚性。如2004年7月1日施行的《司法部司法行政机关社区矫正工作暂行办法》第32条规定“组织有劳动能力的社区服刑人员参加必要的公益劳动”。所谓公益劳动，就是要求矫正对象在一定时间和地点进行无偿的劳动。其中当然也包括被剥夺政治权利者。这样增加被剥夺政治权利的矫正对象一些作为的义务，从而增强剥夺政治权利的惩罚性，其出发点是无可置疑的。同时，为了加强对矫正对象的监督管理，还要求他们定期到指定的地点向指定的人报到或者汇报思想。但是，这些规定又导致法律依据出现瑕疵。因为这样其实是变相地限制了被剥夺政治权利的矫正对象的人身自由，而这些又并非是我国《刑法》规定的剥夺政治权利的服刑内容。并且司法部并非是适格的立法主体，这无形中等于增加了被剥夺政治权利的矫正对象的刑事义务，于是在现实中使得被剥夺政治权利的矫正对象产生较大的抵触情绪，这样也就难以达到矫正其“犯罪心理和行为恶习”的效果。再者，依据我国已签署的《公民权利与政治权利国际公约》第8条第3款的规定：任何人不得被要求从事强迫或强制劳动，除非在那些在苦役监禁作为一种对犯罪的惩罚的国家里，按照由合格的法庭关于此项刑罚而执行的苦役。因此，让被剥夺政治权利的矫正对象进行公益劳动也有违国际公约的精神。为了解决这样的矛盾，北京、上海等地随后不得不在相关的文件中又进行了某些修正，明确规定被剥夺政治权利的矫正对象可以不参加公益劳动。但是，这样又会带来新的问题，那就是地方上的文件变更了比自己层次高的规定，有损于高层次规定的严肃性。
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　　为了消解剥夺政治权利纳入社区矫正而带来的现实中的困惑，解决的途径可以有三条。一是将剥夺政治权利完全从社区矫正的范围中予以去除。但是，由于地方公安机关超负荷运转，公安机关警力不足而职责又不断扩大，很难对被剥夺政治权利的罪犯进行实质性的有效监控。加上社会结构的大变革，人财物的大流动，各单位、各部门的独立性相对增大，因此，对被剥夺政治权利人员的监督和控制的难度逐渐加大。而目前我国进行社区矫正的试点，将剥夺政治权利纳入社区矫正，不仅有“专门的国家机关”的介入，而且“在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助”下予以弥补剥夺政治权利执行中的问题，从而达到加强对他们监督管理的目的，其正面的效益是不言自明的。另外的途径是通过在我国《刑法》中增设社区服务刑，与剥夺政治权利分别或同时适用。
　　三、出路：社区服务刑的增设
　　社区服务(community service)，在国外又称为社会服务、社区劳役和公益劳动，是指法院判决犯罪人到社区中进行一定时数无偿劳动的非监禁措施。一般认为，现代的社区服务刑起源于英国。英国最早在1972年的《刑事司法条例》中创立了“社区服务”的刑种，是世界上第一个建立和推广社区服务这种非监禁措施的国家。该条例规定，法院判处社区服务的最长期限是240小时，最短为40小时，法官可以判令被告人进行无偿的社区服务工作，让违法者从事有益于社会的各种公益劳动，以弥补因其违法行为而给社会和个人造成的损害。这类命令通常根据缓刑犯监督官的报告而提出，同时必须征得罪犯本人的同意，并于12个月之内执行。对于违反该命令的行为可处以罚金，或撤回该命令并施以任何原来可施加于该罪行的惩罚。社区服务在英国取得成功以后，加拿大、澳大利亚、美国、新西兰、荷兰、新加坡、阿塞拜疆、格鲁吉亚、芬兰等国以及我国的香港纷纷采用该项措施来处理一些犯罪人。截至目前，社区服务已经成为世界上使用较广泛的非监禁措施之一。
　　社区服务刑虽然是当今世界许多国家采用的一种非监禁措施，但是，由于不同的国家法律传统上的差异，他们所采用的模式也并不完全相同。考察国外的立法例，社区服务实施主要有四种模式：一是直接把社区服务作为独立的刑种纳入刑罚体系，如英国、葡萄牙、芬兰等国；二是将社区服务作为一种非刑罚处罚方法来替代其他刑罚，如美国、墨西哥、荷兰等国；三是把社区服务作为刑罚的执行方法；四是把社区服务作为审查起诉考察的手段。在我国，社区服务刑还没有“登堂人室”，但是这种思想早已产生，并于21世纪之初并非合法地在现实中得以呈现。2001年5月，河北省石家庄市长安区检察院出台了《关于实施“社会服务令”暂行规定》，在中国内地率先实施社会服务制度。长安区检察院向因盗窃而受到刑事追究的17岁的犯罪嫌疑人黎明(化名)发出了我国第一道“社会服务令”，随后，黎明以“社会志愿者”的身份在该区一居委会从事了100小时的补偿性无偿社会服务。检察机关根据该犯罪嫌疑人在社会服务期间的表现和思想转变情况，决定对其作出不起诉处理。当然，这里的“社会服务令”并不是承担刑事责任的方式，更不是一个刑种，而只是检控中的一项措施。这个新事物虽然是“师出无名”，但是作为第一个“吃螃蟹的人”，叩响了我国刑事司法制度改革的大门，为我国迎接社区服务刑的到来提供了难能可贵的实践经验。
　　那么，我国若增设社区服务刑将采取何种模式较妥当呢?笔者认为，考虑到我国刑罚体系的历史和现状，将社区服务刑作为一个独立的刑种规定在附加刑中较适宜。首先，将社区服务刑作为一个独立的刑种，由法院来适用，即可解决我国目前实践中执行机关无权增加被执行人刑事义务的矛盾，又可避免违背国际公约的精神。其次，附加刑应用起来较灵活，既可独立适用，又可附加适用，还可以两种附加刑同时适用，从而扩大了社区服务刑的适用面。
　　据此，我国目前将剥夺政治权利纳入社区矫正所产生的困惑，可以通过两种方式进行化解。一种方式是被判处剥夺政治权利的，同时判处社区服务刑，进入社区矫正。这样上文所提的矫正对象公益劳动的法律依据、惩罚性不足等问题都迎刃而解。但是，这样会产生架空剥夺政治权利之嫌，更加淡化了剥夺政治权利的惩罚功能，从而使剥夺政治权利的独立性价值丧失。故这条路径并不是最好的方式。另一种方式就是根据犯罪人的罪行等情况，在判处剥夺政治权利(无论是独立适用还是附加适用)时，可以同时判处社区服务刑，也可以不判处社区服务刑。
　　当被判处剥夺政治权利又同时被判处社区服务刑时，纳入社区矫正的范围，而判处剥夺政治权利没有同时判处社区服务刑的，不纳入社区矫正的范围。这样处理的优点是：被判处剥夺政治权利同时判处社区服务刑而进入社区矫正的，如上一种方式，可以解决矫正对象公益劳动的法律依据、惩罚性不足等问题，从而加强对被剥夺政治权利的矫正对象的监督管理。而判处剥夺政治权利没有同时判处社区服务刑的，不进入社区矫正的范围，也就不存在从事公益劳动的法律依据等问题。不过这样好像没有解决剥夺政治权利的惩罚性不足问题。虽然惩罚性不足是剥夺政治权利的致命弱点，但现实中未必所有被判处剥夺政治权利的罪犯都对剥夺政治权利的惩罚感受较轻或易于脱管。现实中不加区分地对剥夺政治权利的惩罚性不足的担心，不能不说是“重刑思想”的惯性和带着“有色眼镜”看待“犯罪”的人的表现，特别是初犯、偶犯及防卫过当、避险过当和过失犯罪的人，外界过多的“关心”反而会增强“犯罪标签”的强化作用，提醒着他们可能逐渐淡忘的犯罪事实，从而对他们的社会化过程起到负面的作用。另外，增设的社区服务刑与剥夺政治权利同时适用或分别适用，既完善了我国现有的刑罚体系并与国际刑事司法准则接轨，融入非监禁化的世界潮流之中，又增加了“惩罚阶梯”的档次，比如被判处剥夺政治权利同时又判处社区服务刑的重于被判处剥夺政治权利没有同时判处社区服务刑的，而被判处剥夺政治权利没有同时判处社区服务刑的重于只对行为作有罪宣告而免除刑罚处罚的，从而更加有利于罪刑相适应原则的实现。
　　当然，增设社区服务刑，不仅能够解决剥夺政治权利纳入社区矫正中所产生的困惑，而且对管制、缓刑、假释和暂予监外执行的社区矫正对象也有类似的功效，但是，不同的对象具有各自的特性，至于如何将社区服务刑与他们很好地契合运用，还有待于进一步论证。