入世后我国司法审查制度的检讨

WTO协议的大部分内容和规则都是约束和规范成员方的政府行为，而建立相应的司法审查制度是保障其实施的一个重要举措，因此加人WTO不能不关注我国的司法审查制度。
    司法审查制度是现代民主国家普遍设立的一项重要的法律制度，一般被认为是宪政的产物。在实行宪政的现代国家，国家的政治制度、法律制度可以不同，司法审查的具体内容和程序也可以是完全不同的。在我国，是国家通过司法机关(人民法院)对国家行政机关行使国家权力的(具体)行政行为进行审查，对违法活动予以纠正，并对由此给公民、法人或其他组织权益造成的损害给予相应补救的法律制度。
    WTO协议中体现出的司法审查理念是，无论在各成员方国内法中，它们的表现是多么不同，但在宪政的基本理念即限制政府权力这一点上是一致的。WTO所提供的只是各国政府在政府管理对外贸易中，行政行为接受审查的一个基本框架。
      一、WTO关于司法审查的规定
    WTO有关司法审查的规定散见于不同的法律文件中:GATT(关税与贸易总协定)第10条，GATS(服务贸易总协定)第6条，TRIPS(与贸易有关的知识产权协定)第32条和第41条，反倾销协议第13条，反补贴协议第23条，海关估价协议第11条，政府采购协议第20条等的规定中。WTO框架内的司法审查体制具有如下特点(z1 .
      第一，履行WTO复审义务的必要性与扩大范围的自由性。就履行WTO义务而言，成员仅限于对其明确要求的事项有建立或维持复审的义务，而对此外的事项没有此类义务，如《与贸易有关的投资措施协议》、《农产品协议》、《实施动植物卫生检疫措施的协议》、《纺织品与服装协议》、《技术性贸易壁垒协议》、((进口许可程序协议》、((保障措施协议》等规定，对于违反上述协议的政府行为，当事人便无法依据WTO寻求司法审查。当然，如上述行为属于各成员国国内的司法审查范围，则当事人也可依据国内法通过请求司法审查获得救济。只不过不在WTO的干预范围内。
    第二，审查标准的客观独立性。WTO要求各缔约方的裁决机关应当独立于做出行政行为的行政机关，这是独立性标准的体现。但由于各国宪政及法治水平的不同，并非所有成员的裁决机关都能从形式上独立于行政机关，因此WTO又实施客观、公正和理性的标准，如GATT 1947规定，不得要求取消或代替本协议订立之日一缔约方领土内已实施的程序，尽管此类程序不能完全或正式独立于受委托进行行政管理的机构，但事实上为行政行为提供客观和公正的审查。而审查是否客观、公正又是以其他成员方在该成员方完全提供所有有关信息的基础上所作的判断为标准的。
    第三，审查机构的多样性。WTO协议中的审查主体可以是司法的、仲裁的或者行政的裁决机构，其英文文本的指辞为“judicial,arbitral or administrativetribunals" oWTO之所以这样规定，可以基于以下两个方面理解:一方面，体现了WTO对成员的宪政结构或法律制度的尊重o WTO之所以没有强求一律适用司法审查，乃是因为各成员的宪政结构和法律制度不尽相同，在现有的和将来的可能加人的成员方中，不排除某些成员方的法院对某些行政行为不具有审查权。另一方面也是司法审查的两个重要原则—初审管辖权原则和权利用尽原则在WTO协议中的体现根据这两个原则，在一般情况下，法院没有对行政案件的初审管辖权，其职能仅限于司法审查权，也就是说，当事人只有对行政裁决机关所作的裁决不服的，方可寻求法院的司法救济。在现代法治社会，司法审查往往是作为权益的最后的救济手段。
     二、我国现行司法审查制度与WT(〕相关规定的冲突
      (一)我国现行法律关于司法审查的规定
    《中华人民共和国行政诉讼法》是实行司法审查的依据。按照该法第5条规定，人民法院只对具体行政行为的合法性进行审查。下列行为不在审查之列[t;1.(I)国际外交等国家行为;(2)行政法规、规章或行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令;(3)行政机关内部管理行为，如对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定;(4)法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。
      (二)我国加入WT(〕议定书关于司法审查的承诺
      WTO协议中关于司法审查的规定是针对所有成员方的一般规定，每一成员具体承担的义务取决于各成员方在各自的加人议定书中所做出的具体承诺。中国在加人世贸组织的议定书中，除承诺对WTO协议的在全国以统一、公正、合理的方式实施外，在司法审查方面的承诺是:
      1、中国应设立或指定并维持裁判机构、联络点和程序，以便迅速审查所有与GATT 1994第10条第1款，GATT第6条和TRIPS协定相关协定所指的法律、法规，普遍适用的司法决定和行政决定的实施有关的所有行政行为。此类审查应是公正的，并独立于被授权进行行政执行的机关，且不对审查事项的结果有任何实质利害关系。
      2、审查程序应包括给予受须经审查的任何行政行为影响的个人或组织上诉的机会，且不因上诉而受到处罚。如初始上诉权需向行政机关提出，则在所有情况下应有选择向司法机关对决定提出上诉的机会14]。
    据此，我国在司法审查方面对WTO所作的承诺主要有以下几个特点:第一、确立了司法最终审查原则。该原则并不排斥我国行政复议的存在，行政争议依然可以先向复议机关申请复议，只是复议的决定不具有终局性，“在所有情况下”均可以向司法机关起诉。第二，确立了对抽象行政行为的审查制度。抽象行政行为是行政机关制定、发布具有普遍约束力的行政法规、规章，决定或命令等规范性文件的行为，是包括在WTO各协议规定的行政行为中。《加人议定书》明确了与WTO相关协定有关的所有行政行为均应接受审查。第三，扩大了诉权人和诉权的保护范围。享有诉权的人为受到有关行政行为影响的人，而诉权的保护范围则扩大为受行政行为影响的“特定范围”或“不特定范围”。
      (三)我国现行司法审查制度与WTO相关规定的冲突
      我国行政诉讼法规定的内容与我国对WTO所作承诺之间存在着诸多冲突。首先，在行政终局裁决行为可诉性方面，《中华人民共和国行政诉讼法》第12条规定，“人民法院不受理法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。”因此，对于已经由行政机关做出最终裁决的行政行为是无法寻求司法救济的。司法最终审查原则还未在我国确立。其次，在对抽象行政行为的司法审查方面，《中华人民共和国行政诉讼法》第5条明确规定，“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”，这表明，抽象行政行为不在司法审查范围之内。这就违背了WTO要求所有行政行为均应接受审查的规定。再次，在司法审查的标准方面，我国法院对具体行政行为的司法审查仅限于其合法性方面，这显然与WTO规则确定的合理、客观和公正的实质性标准相去甚远。再次，在提起诉讼的当事人资格方面，WTO诸多协定中对当事人提起诉讼的资格规定较为宽泛，认为受须经审查的行政行为的“不利影响”的，均可提起诉讼。而我国现行的行政诉讼法界定的原告是认为自己的合法权益受到具体行政行为侵犯的相对方。“不利影响”显然比“侵犯合法权益”的范围宽广得多。因此，为了兑现对WT(〕所作的承诺，完善我国有关司法审查制度势在必行。
三、我国司法审查制度中有待解决的问题
      (一)司法审查的范围
      1.行政终局裁决权问题。所谓行政终局裁决权，是指根据法律的授权，行政机关对某些特殊事项拥有最终做出决定的权力。行政相对人对终局裁决的行为不服的，不能向法院提起行政诉讼;司法机关也无权审查其合法性。根据我国法律规定，我国行政机关在以下几个领域拥有终局裁决权:一是知识产权领域。商标评审委员会对所做出的决定具有终局裁决权。二是出人境管理领域。《外国公民人境管理法》和《中国公民出境管理法》规定公安机关的复议裁决具有终局的效力。三是自然资源确权领域，省一级人民政府做出的某些有关自然资源确权的决定及国务院做出的裁决具有终局的效力。
     笔者认为，终局的行政裁决的弊端在于行政权超越了司法权。根据司法权和行政权的分工原则，行政机关处理行政管理的专业问题，·但不能排除法院对于法律问题的司法审查权。如果排除了法院的司法审查权，行政终局裁决行为将因缺乏有效监督而陷人危险状态。司法终局审查权作为一个国家法治程度的重要指标，在国际卜正呈现无所不涉的趋势。
将行政最终裁决行为纳人司法审查范围是有着充分的理山:其一，某些事项，如有关知识产权的事项，属}= WTO的协议和规则明确要求纳人司法审查范围的书项，如不将J1:纳人司法审查范围，可能产生于己小利的后果J红几，终局行政裁决权的设立没有政治卜和技术卜所要求的不能审查的理论基础。、
      2.抽象行政行为是否应列人审查范围问题抽象行政行为是户r纳人审查范围，在我国学术界一直存有争议。产笔者认为，针对我国国情，行政法规和规帝以卜的规范性文件应当纳人司法审查范围，这是山其本身的特点和WTO的要求所决定的。
    第一，抽象行政行为具有普遍性、反复性特点，  、个错误的抽象行政行为的危害性远大于一个错误的其体行政行为即使法院通过判决纠正个别的具体行政行为，而作为该行为依据的抽象行政行为仍然存在，并会不断地被反复适用，导致相同的违法行政行为再现，产生不必要重复诉讼，浪费国家大量人力、物力和财力
    第二，只一体体现成员方贸易政策的规章和规范性文件如有’jWTO规则不一致之处，将可能引起贸易争议，如果成员力一没有有效的审查机制，当事方就会诉诸W’1’()的争端解决机制。与其如此，不如自已建立有效的审查机制。
      第三，对于行政法规和规章，我国已经规定了审查机制，没有将其纳人司法审查的范围。这是由于涉及宪政授权问题，根据WTO协议成员方履行义务以不改变成员方宪政体制为限的原则，不纳人司法审杏的范围是符合WTO协议和规则的要求的。
      (二)司法审查标准问题
    如前所述，WTO要求的司法审查标准是合理、客观和公正。而我国司法审查只限于对行政行为进行合法性审查，远不能符合WTO对其成员国的要求我国应当将行政行为是否符合法律的目的、原则、精神等“合理性”标准纳人到司法审查之中，而不能仅停留在形式上的合法性审查中
      (三)司法审查的依据问题
      司法审查的依据所要回答的问题是，法院应当根据什么样的法律规范来审查政府与贸易有关的行政行为?我国法院在处理有关司法审查的案件时能否直接适用WTO的协议和规则?对此学术界有不同的看法。笔者认为，我国法院不能直接适用WTO的协议和规则审理案件，理由是:其一，WTO协议的内容，尤其是关于政府行为的内容，大多非常原则、抽象，不具操作性，有必要通过国内立法具体化。其二，根据现代国际法，国际条约在国内实施仍是一个国内法问题。而根据我国宪政体制，并没有直接赋予所有国际条约在国内直接适用的效力。其三，其它成员方一司法实践的非直接适用立场。由于WTO不可能完全体现任何一缔约方完全充分的个体利益需要，我国直接适用WTO协议会有损我们国家和公民的利益，因为不能指望WTO来规定各成员方的国内贸易保护问题。我国对任何国际法律条约的移植和借鉴，必须有相应的国内法制资源配套设施。其四，将WTO协议的内容转化为国内法，并以国内法的形式适用于国内法院，有利于保证国内法律制度的稳定，同时也符合WTO协议的精神，不会造成因没有履行协议义务而可能导致的我国在国际法上的责任。
      (四)司法审查的程序问题
      司法审查的公正和效率在很大程度上依托于司法审查的程序。根据WTO协议要求，在一般情况下，透明度原则是WTO追求公正的一种重要体现，WTO对司法决定和判决也有透明度要求。如GATT 1994第10条规定，与贸易有关的各项法律、法规、政策、司法判决等，“均应迅速公布，以便使各成员方充分了解，这种要求不仅体现在办案质量上，还反映在判决书的写作与公布上。”要适应这一要求，必须改革和完善我国现有的裁判文书格式。裁判文书必须真实再现有关诉讼的全面情况，详细叙述支持裁判结论的理由。此外，WTO也更多地关注司法审查的效率，WTO协议反对不合理的时效和无保障的拖延，这也就对我国现有的重实体轻程序的审判方式提出了一个更高的要求。我国法官必须树立“公正与效率”的司法观，以审判独立取代司法依赖，排除千扰，克服内部审判行政化的做法;凸现司法中。