试析构建我国抽象行政行为的司法审查制度分析

一、抽象行政行为司法审查的概念
    司法审查是现代民主法治国家普遍设立的一项法律制度，它起源于英、美。在我国，司法审查制度的建立是以1989年的《行政诉讼法》的出台为标志的，从那时起，学者们开始注意这个名词。有学者认为，司法审查是指司法机关运用司法审判权对政府行为的合法性进行审查的一项法律制度。也有学者认为，司法审查是指法院应行政相对人的申请，审查行政机构行为的合法性，并作出相应裁判的活动。那么什么是抽象行政行为的司法审查?有学者对此作了较为科学地界定，抽象行政行为的司法审查是指行使司法权的司法机关对行政立法性行为及其行政规范性文件是否合法进行审查监督的活动。它即是抽象行政行为合法性审查的重要内容，也是司法权对行政权进行监督制约的高级形式，还是公民权利救济的权威机制。
    司法机关审查抽象行政行为的合法性，必然涉及合宪性问题。笔者认为，从我国目前的宪政体制来说，人民法院包括最高人民法院作为司法机关无权解释宪法，监督宪法的实施，此处的合法性审查是从狭义上使用的，主要审查抽象行政行为是否符合宪法项下全国人大及其常委会制定的法律规定，不涉及合宪性审查。
    二、我国抽象行政行为司法审查制度存在的不足
    第一，认识上不科学、思想上不重视。首先，我国长期认为司法审查制度是西方国家政治统治和国家制度的重要组成部分，是资产阶级政治斗争和政治统治的工具，因此司法审查制度不符合我国国情。其次，认为我国己建立一套符合中国特色的行政监督制度，不必再借鉴西方的司法审查制度。再次，没有认识到我国的行政诉讼制度实际上就是我国的司法审查制度的一部分，对抽象行政行为的司法审查也是我国司法审查制度的一部分。可以说我国的行政诉讼制度是我国亚待发展和完善的司法审查制度的一部分。
    第二，我国现行的抽象行政行为司法审查缺乏明示的宪法依据和具体的行政法根据。这使我国对抽象行政行为的司法审查缺乏权威性和实际可操作性。
    第三，现行体制限制了人民法院行使对抽象行政行为的司法审查权。在我国现行政治体制下，政府机关和人民法院是人大下面分别行使行政权和司法权的两个平行机关，在宪法上没有明确规定人民法院对政府机关的监督制约权，导致司法审查没有应有的权威。受传统观念的影响，一些地方政府机关及其领导人仍将人民法院当成自己领导、管理或监督下的职能部门。并且，事实上政府强大的财权也足以牵制人民法院的活动，法院的人、财、物等都受制于政府机关，这反而使司法权受制于行政权，使人民法院难以依法独立、公正地行使司法审查权。

    三、构建我国抽象行政行为司法审查制度的思考
    综上所述，为规范政府的行政行为，充分保障相对人的合法权益，我们必须在借鉴和总结外国成功先例及本国法制发展经验的基础上，建立符合中国国情的抽象行政行为司法审查制度:
1.修订和完善有关法律、行政法规，明确对抽象行政行为进行司法审查的法律依据。要通过修改《宪法》，从而明确规定我国司法审查的法律依据，包括规定行政机关和司法机关的相互关系，司法机关对行政机关抽象行政行为的司法监督权，公民等行政相对人有权对抽象行政行为提起控诉以及责任追究机制等，还要在有关单行法律中将司法审查的宪法精神和原则具体化，修改和完善有关条文，使抽象行政行为的司法审查有法可依。同时还应明确对抽象行政行为司法审查的具体范围。鉴于行政法规的效力等级较高，以及司法对所有抽象行政行为进行审查的时机尚不成熟，行政法规暂不宜纳入司法审查的范围。因此除行政法规外所有抽象行政行为都应接受司法监督。
　　2.正确构建司法权和行政权之间的关系。在中国现阶段，尽管法律规定法院独立行使审判权，但在司法实践中，包括行政诉讼过程中，法院作为其辖区内与行政机关平行的机关，不得不去征求意见”，或者是作为被告的行政机关有时滥用权力干扰诉讼的正常进行。因此，完善我国抽象行政行为司法审查制度的关键在于在我国宪政制度下进行司法体制改革，重构行政权与司法权的关系，实现司法权的真正独立，加强司法机关的司法权力，使之真正成为能够制约行政权的独立力量，实现议行合一啼J度下的权力分工。因此，必须在体制上理顺行政机关与人民法院的关系，建议借鉴工商、税务、银行系统的成功经验，建立独立的法院经费保障体系，实行法院系统人、财、物的单列，以保障其组织和权力的独立和司法审查的权威性。在处理上下级法院的关系上，上级法院只能依照上诉程序对上诉案件行使管辖权，上级法院对下级法院只能是监督关系，而不能在下级法院审理案件的过程中对下级法院的案件审理工作进行干涉和影响。在现代法治国家建设中，法院起着至关重要的作用，而无论是法院的普通裁判功能还是政治功能的实现又全需仰赖于法官，所以，应当重视法官的独立地位以及其总体素质的提高。将抽象行政行为纳入司法审查的范围，客观上要求法官不仅要具备丰富的法律知识，还应具备行政实际专业知识;由这样一批高素质的法官组成专门审理行政案件的行政法院，以促进行政案件审判的专业化并减少其他部门对法院审判行政案件的干扰。
    3.建立违法抽象行政行为责任追究制度。抽象行政行为经过法院的司法审查确定为违法，就应当依法追究违法抽象行政行为的责任。对抽象行政行为因其违法应首先承担国家赔偿责任。我国《国家赔偿法》没有否认违法行政规范性文件的赔偿责任，但没有完整的责任制度。因此，在违法行政规范性文件的国家赔偿责任方面，应从实际出发，确定适当的范围。在我国，因行政规范性文件的效力低于法律，在它们出现违反法律的情况并造成损失时，国家原则上应承担相应的赔偿责任。但是，鉴于国家财力有限性的制约因素，赔偿范围不宜过宽。具体的说，对于行政法规和规章因违法直接造成财产损害的，必须是损害严重并且不具有普遍性国家才可以赔偿;而对于规章以下的规范性文件违法造成损害的，应扩大赔偿范围，确立基本由国家赔偿的制度。此外，在确定国家赔偿责任的原则下，应当着重于对公务员本人责任的追究，因为我国行政机关实行首长负责制，只有这样才能有效地扼制违法文件的出台。对于公务员制定违法行政规范性文件造成的损害，公务员应承担各种责任。但考虑个人财力的有限性，不宜追究其民事责任，应主要体现在法律责任上，包括行政责任和刑事责任。对直接责任人员要依法给予行政处分，构成犯罪的要依法追究刑事责任。只有这样，才能促使行政主体在行政立法和制定行政规范性文件的过程中，能够自觉遵守宪法和相关法律，依法行政，尽最大可能减少和杜绝违法抽象行政行为的产生。
    综上所述，以司法权监督制约行政权，将行政主体的行政行为纳入司法的审查范围是现代法治国家的普遍做法。为切实实现人权保护和对行政权的有效监督，并积极应对WTO的现实挑战，将抽象行政行为纳入司法审查的范围己势在必行。我们坚信，在党中央的英明领导和决策下，伴随着政治体制改革的稳步推进，不久的将来，适合中国国情的抽象行政行为为的司法审查制度一定能够建立起来。