行政相对人知情权的法律保障及其限制
发布日期：2011-01-11 文章来源：互联网
一、行政相对人知情权概说
知情权（right to know）又称为了解权或知悉权，就广义而言，是指寻求、接受和传递信息的自由，是从官方或非官方获知有关情况的权利，就狭义而言则仅指知悉官方有关情况的权利。从内容上讲，知情权包括接受信息的权利和寻求获取信息的权利；后者还包括寻求获取信息而不受公权力妨碍与干涉的权利以及向国家机关请求公开有关信息的权利。[①] 可以说，公民知情权是国民主权理念的题中应有之义，是“表达自由”的隐含内容，是公民其他权利得以实现的前提和基础。这里的“公民”应当包括公民的个体形式和群体组织形式。从范围上讲，公民知情权包括公法上的知情权和私法上的知情权，前者是针对行政、立法与司法机关而言，后者则主要是指在诸如消费法律关系、医患法律关系、劳动法律关系等中作为弱势群体一方的公民的知情权。
知情权在中国虽已逐步引起关注并被个别法律规范所接纳，但总体上还主要停留在理论层面，缺乏系统的法律支撑，没有被确认为公民的基本权利，这会给信息社会的普通公民带来重大消极影响：由于不知与自身利益相关的重要情况，因而无法理性地安排自己的生活，不能很好地保护自己的权利和利益，甚至会遭受重大的人身和财产损失，而这种损失在政府及有关组织与个人真实地公开相关信息的情况下本来是可以减少和避免的。[②] 笔者认为，公民知情权不仅仅是指政府及有关组织与个人做出关涉公民重大利益的行为之后公开相关信息，并给予公民一段适当的缓冲时间，使公民充分知悉；而且应当在做出行为之前和之中尊重并保障公民的知情权。
当公民作为行政行为的一方当事人——行政相对人时，其知情权的保障具有行政法上的特殊性。具体而言，行政相对人知情权是指在行政行为的运作过程之外与过程之内行政相对人获取信息的权利，对于行政主体而言提供信息则是其义务。
笔者以为，目前国内学者大多仅仅将对行政相对人知情权的制度保障局限于行政信息公开，实际上这仅仅是从抽象行政行为的角度出发，且限于抽象行政行为过程之后而具体行政行为中行政相对人的知情权问题尚未引起足够重视，后者主要体现在行政程序法律制度中，具体包括诸如告知、说明理由、教示等。另外听证作为使行政相对人在行政主体做出抽象行政行为（制定法律、法规、规章和各类政策）与具体行政行为决定过程中充分获取信息与表达意见的主要途径，也应是保障行政相对人知情权的重要方式之一。
下面本文以行政行为运作过程为研究模式[③]，探讨一下行政相对人知情权的行政法律制度保障问题。[④]
二、行政行为过程外相对人知情权的保障
宪法上的公民知情权，其最重要的方面是获取行政信息，需要行政法上的信息制度予以保障。知情权、信息自由和信息公开这三者，是密切相关的；单有知情权，而没有信息公开的法律制度，知情权就会落空。[⑤] 对行政相对人而言获取信息是其权利，而对行政主体而言提供信息则是其义务。在当今行政主导型社会中，保障公民知情权的最重要环节即是行政信息的公开或曰政务公开，对此行政主体理应承担最主要的信息义务。行政主体除了提供信息的义务外，还有管理信息、加工信息、扩散信息等义务。[⑥] 因此行政行为过程外相对人知情权的法律保障主要体现为行政信息公开制度。
具体而言，行政主体的信息公开包括两个方面：行政主体的主动公开和应相对人要求而公开。以下从这两个方面阐述一下信息公开的具体制度：
（一）行政主体主动公开信息
行政主体主动公开信息是指行政主体在不需要任何人请求的情况下，主动将其所掌握的行政信息通过各种渠道向公众公开。通过主动公开行政信息，可使公众了解各种法律、法规、政策等，从而采取于己有利的计划和行动；可使公众直接监督行政主体，防止行政腐败；还可使各行政主体之间互通资讯，以便提高行政效率，进行行政协助。详细而言，行政主体主动公开主要包括两类：一为行政主体依法必须主动公开信息，这体现为政府公告制度；二为行政主体不必主动公开，而是须将有关文件等放置于指定场所，以供公众查阅、复制。
第一，政府公告制度。这是强制性要求行政主体定期将行政法规、政策性文件、行政命令等涉及相对人权利义务的信息公布、发表在法定的媒介之上，使得行政信息能够及时、全面、主动地使公众知悉，否则这些行政行为不产生效力的制度。1、政府公告的范围一般来说应当包括：机关的组织、职能、工作方法、程序规则、实体规则、政策和影响公众权利的法律解释以及对上述文件的修改等。2、政府公告的有效要件包括：（1）时间。在任何法规或决定生效前，都必须对公众公告，否则就会使公众无法确定其行为的预期后果，无法预料自己的行为合法与否。如韩国《行政程序法》第5章第46条：“行政预告之期间应考虑预告内容的性质而定，若无特别理由，定为20日。”（2）法定的公告媒介。对媒介的选择须考虑到其权威性、固定性和广泛性，须保证每个民众都能确切知悉。只有在法定的公告媒介上公告的行政信息才能对相对人有效。一般来说，各国都有法定的政府公报，如美国的《联邦登记》、中国的《中华人民共和国国务院公报》等。[⑦] （3）标准文本。应当确定标准文本，以避免不同媒介上不同文本之间的误差给公众造成信息混乱。3、在政府公告制度中，已在法定媒介正式公告的信息，视为所有相对人已经知悉，不论某相对人实际上是否真正知道，均不影响该公告的效力。
第二，政府公告制度之外的其他须由行政主体主动公开信息的制度。除了以上必须进行政府的信息之外，还有一些行政信息不如上述信息重要，但作为行政行为的依据，仍然需要由行政主体主动予以公开。1、综观各国行政法的规定，我们将除政府公告之外的其他须由行政主体主动公开的信息归纳为以下几个方面：（1）作为先例的行政裁定及其理由。（2）政策说明和解释。（3）对公众有影响的政府公务员手册和指示。（4）重要政府公务员的财产情况。（5）合议制行政机关表决的记录。（6）合议制行政机关的会议。[⑧] 2、公开方式有：（1）行政主体将应公开的信息整理归类放置于特定公共场所，供公众查找、阅览，并为其提供必要的检索与复制，可以依法收取适当的成本费用。（2）通过报纸、杂志、电视、广播、网络等媒体在符合法律的情况下传播行政信息。（3）在行政机关举行会议时，可以在法定范围内允许公众旁听，以获得有关行政信息。旁听不包括发言的权利。（4）财产公开申报，是指公务员在任职后、离职前或其他法律规定的情况下向政府如实递交个人财产情况报告并同时向社会公开，允许公民查阅以及新闻媒体进行报道的制度。
（二）行政主体应相对人要求而公开信息
除了政府必须主动公开之外的行政信息，相对人可以通过向行政主体请求阅览、抄录或影印等方式来取得。行政主体这种依请求而公开信息的方式通常也被称为政府被动公开。行政主体未主动公开的信息，包括本身不属于应当主动公开的信息和应主动公开而未履行其公开义务的信息。如果公众没有法律上行政信息公开请求权，那么在行政主体不须主动公开信息或不履行主动公开的义务时，相对人将无法律依据要求其公开。因此为了使相对人的知情权得到确实保障，应当在信息公开立法中规定公众的行政信息公开请求权，而相应的行政主体负有应相对人请求而公开信息的义务。
相对人申请行政主体公开信息须依一定的程序和方式。目前各个国家和地区信息公开法都对此作了规定。如美国《情报自由法》中规定：“……每一机关在收到要求提供记录的申请时，必须对任何人迅速提供他所需要的记录，但公众的申请必须：（A）合理地说明所需要的记录。（B）符合机关公布的法规中规定的时间、地点、费用和应当遵守的程序。”一般而言，申请信息公开的程序为：1、相对人提出申请，应当遵守规定的时间、地点、方式等。2、被申请的行政主体在收到相对人的书面申请后，应于法定期间内做出准许与否的裁决。3、对于符合法定条件的信息公开申请，行政主体在依法核准后应立即将信息提供给申请人。
三、行政行为过程内相对人知情权的保障
相对人知情权在行政行为过程中具体体现为阅览卷宗权、听证权、受告知权、受说明理由权以及受教示权（它们之中都包含了请求权），由阅览卷宗制度、听证制度、告知制度、教示制度以及说明理由制度进行保障，行政主体在做出行为的过程中，如未切实有效履行与这些权利相对应的义务，都有可能导致其行为的不生效、无效或可撤消。
（一）阅览卷宗制度
行政相对人在行政程序中有一项重要权利，即阅览卷宗权，是司法程序中“武器平等”原则在行政程序中的体现。相对人在行政程序中通过抄写、阅读或影印卷宗及有关材料，对行政主体所搜集的证据、适用的法律法规、做出决定的动机、意见等有充分的了解后，可以采取有针对性的措施，做到有的放矢，可以与行政主体形成有效的对抗。
阅览卷宗制度实际上是行政主体对于行政程序中个案性信息的被动公开制度。与一般情况下的政府被动公开相比，阅览卷宗制度主要有以下特点：
第一，阅览卷宗制度的对象范围较小。一般情况下，各国行政程序法中对于阅览卷宗权人的范围作了一定的限制，大多是具体的行政程序中的当事人或其他利害关系人，因此阅览卷宗制度只是行政信息对特定相对人的公开。例如我国台湾地区“行政程序法”第46条第1款规定：“当事人或利害关系人得向行政机关申请阅览、抄写、复印或摄影有关资料或卷宗。但以主张或维护其法律上利益有必要者为限。”而行政信息公开法中的被动公开所针对的则是一般的公众。
第二，阅览卷宗制度所要公开的信息仅限于个别行政程序的卷宗，且公开的内容也要受到限制，如前述台湾地区“行政程序法”第46条规定阅览卷宗必须“以主张或维护其法律上利益有必要者为限”。由于当事人或利害关系人在行政程序中当然有主张或维护其法律上的利益的必要，所以这里的“主张或维护其法律上利益”并非是用来判断当事人或利害关系人的申请，而是用以确定可以公开的有关资料或卷宗的范围；而行政信息的被动公开作为政府信息公开的一种方式，“以公开为原则，以不公开为例外”，只要不涉及法律限制的情况，一律都得公开。可见，阅览卷宗制度比“信息公开法”中政府被动公开的范围要小得多。[⑨]
（二）听证制度[⑩]
听证制度是行政程序法中的重要制度，已为现代各国行政程序法普遍采用。西方有关听证的思想已经有很长的历史。英国普通法中的“自然公正”原则一般被认为是西方听证制度最早的法理基础，以后美国“正当法律程序”又深化了这一法理基础；在大陆法系国家，法治国理论，特别是依法行政理论的完善，也为这些国家的行政听证制度直接提供了法理基础。[11] 如美国学者即认为行政听证制度是正当法律程序在行政领域的最基本的要求，它包括通知（notice）、听证（hearing）及理由之称述（statement of reason），意即行政主体在做出对公民个人权利或财产有不利影响的决定时，应及时通知当事人，必须听取当事人的意见，给当事人充分称述自己立场和观点的机会，并使当事人获知做出该决定的理由。[12] 可见行政听证制度提供了一个行政主体与相对人之间进行信息交流的渠道，使得相对人广义上的知情权（寻求、接受和传递信息的权利）得到了保障。
具体而言，听证制度可划分为正式听证和非正式听证。正式听证，又称“审判型听证”（trial—type hearings），它是一种正式程序（formal procedures），意指“行政机关在制定法规时和做出行政决定时，举行正式的听证会，使当事人得以提出证据、质证、询问证人，行政机关基于听证记录做出决定的程序。”非正式听证，又称“咨询型听证”（reference—type hearings），它是一种非正式行政程序（informal procedures），是指“行政机关在制定法规或做出行政裁决时，只须给予当事人口头或书面陈述意见的机会，以供行政机关参考，行政机关无须基于记录做出决定的程序”。[13]
在实证法上，如我国《行政处罚法》就明确规定，行政主体的案件调查人员应当在听证会上公开所掌握的确认的违法行为的证据，并应当说明给予行政处罚的理由和依据，使当事人事先知晓行政主体将要作的行政处罚决定的全部内容，以便让其充分行使陈述权、质证权和申辩权；此法还规定，除了涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外，听证要公开举行，即使与行政处罚案件没有利害关系的其他群众，也可参加听证会。这些都是为了保障行政相对人的知情权的具体实现。
（三）告知与教示制度
告知与教示都有广义说与狭义说之分。告知制度广义说认为告知包括的行政事项主要有：1、拟订行政行为的依据；2、陈述意见的机会；3、行政救济的途径和期限。[14] 此说实际上是包含了狭义的教示制度。另一方面，教示制度广义说认为教示制度是指行政主体在进行某项行政行为之前、之中、之后对行政相对人享有哪些利、应承担哪些义务，如何行使有关权利、履行有关义务以及其他有关事项，负有的以书面或口头形式告知相对人并加以指导的义务，若行政主体未履行该项义务而导致相对人因丧失权利或未履行有关义务而遭受损害，则应承担相应法律责任的程序制度。[15] 笔者认为，以上这两种广义说由于其范围过于宽泛，均会造成告知制度与教示制度的理论混淆，其结果是反而不利于这两项程序制度在我国建立和完善。因此笔者以为，对告知与教示宜作严格意义上的界定，即采用较为狭义的解释。具体如下：
行政行为的告知，是指行政主体在行使行政职权过程中，将行政行为通过法定程序向行政相对人公开展示，以使行政相对人知悉该行政行为的一种程序性法律行为。[16] 行政行为的告知对行政主体来说是一项法定职责，对相对人来说是一项获知行政行为内容的法定权利。因此如果行政主体不履行该法定职责时，相对人拥有启动有关法律程序，要求行政主体履行告知义务或者要求复议机关或司法机关予以救济的权利，即请求权。可见告知仅是一种使相对人了解行政行为内容，并依法律法规进一步告知做出该行政行为的理由的制度。
教示是指由行政主体就行政程序所涉事项，向行政相对人做出辅导的方式、步骤等所构成的一项法律制度。[17] 它具有如下几项特征：1、服务性。教示是具体化的服务性程序制度，它促使行政主体给予行政相对人程序知识方面的帮助，减少程序违反或其他失误而导致的不利后果。2、过程性。教示贯穿于行政全过程：程序之始，教示的运用使行政相对人增强对行政主体及自己行为的预见性以便及时做出有利于自己的行为或计划；程序之中，行政主体主动或就相对人咨询为其提供解释、说明；程序之末，通过教示使相对人了解法律救济途径。3、个案性。教示是在个案性的行政行为之中进行，所处程序的特定性与教示对象的有限性使教示制度具有鲜明的个案性特征。
笔者认为告知制度与教示制度之间有以下几项区别：1、从思想基础看，告知制度是传统行政即有的要求，而教示制度是服务理念日浓的现代行政的体现；2、从形式来看，告知制度侧重于单方向的信息传递，而教示制度侧重于双方面的信息交流；3、从范围来看，告知制度主要是要求行政主体将行政行为的内容、法律依据等，而教示制度则要求行政主体尽力阐明行政行为的背景、，提示相对人如何行为对己有利且合法、行为将会有怎样的后果等；4、从立法程度来看，告知制度已普遍被各国（地区）行政程序法接受并得到详细规定，而教示制度还未被各国（地区）立法广泛采纳。
（四）说明理由制度
行政行为说明理由是指行政主体在做出对行政相对人合法权益产生不利影响的行政行为时，除法律有特别规定外，必须向行政相对人说明其做出该行政行为的事实因素、法律依据以及进行自由裁量时所考虑的政策、公益等因素。[18] 行政决定必须说明理由，是现代法治国家公认的一项基本原则。行政行为说明理由具有如下法律特点：1、附属性，是指说明理由是附带在一个法律上已成立的行政行为之上，没有在法律上已成立的行政行为，也就不存在说明理由之必要。2、论理性，是指说明理由是行政主体就做出行政行为的依据所进行的一种主观法理上的论证、阐述，从而充分体现现代行政法治下行政行为以理服人之特点，以提高相对人对行政行为的可接受性程度。3、明确性，是指行政主体就行政行为所作的说明理由在内容上必须是确定、清楚的，避免行政相对人对行政行为的理由在理解上产生歧义。4、程序性，是指行政主体在做出行政行为的同时，必须随附做出该行政行为的理由。[19]
很明显，设立说明理由制度的一个出发点即是为了在行政行为过程中充分尊重相对人的知情权，使相对人知悉行政行为做出的理由，从而促使相对人对行政行为的了解；另一方面也是要求行政主体证明自己行为的合法性，促使行政主体自律自控，防止恣意擅断。例如法国1979年颁布了一个专门的《行政行为理由付记法》，其第1条规定：国民具有得知所受“不利益”行政处分之理由的权利，其范围包括限制人权的处分或警察处置、制裁处分、附条件之许可或赋予义务的处分、撤消或撤回权利设定的处分、对法定权利人驳回受益的处分等。第3条又规定：“理由之记载必须于文书上表示作为处分根据之法律上及事实上之考虑”。
四、行政相对人知情权的法律限制
行政相对人的知情权并非是绝对的，而要受到一定的法律限制。这种限制应当由高位阶的法律规定。限制相对人知情权主要取决于某类信息的性质。这些对相对人知情权的法律限制具体包括以下几个方面：
（一）本身性质决定不能公开的信息
这一类信息主要是针对涉及国家秘密的行政信息而言。这些信息会影响国家安全和重大社会公共利益，因此各国对这类信息基本上都不予公开。具体来说，因其本身性质而不能公开的信息包括以下三个方面：
第一，政治、经济、国防和外交等领域中符合国家保密标准的信息。这些信息的公开都有可能造成国家利益和社会公共利益的损害，其最终也将损及广大公众的权益。世界各国皆对此做出严格规定。但是也应防止行政主体随意设定保密范围，借维护国家利益和社会公共利益之名行不公开之实，而与法治精神和要求相悖。为此，各国纷纷通过立法制定了一系列的标准，划定保密等级与范围。如美国《情报自由法》规定，免于公开的国防、外交信息必须符合两个条件：一是符合总统为了国防和外交政策的利益，在行政命令中规定的保密标准；二是行政主体根据总统行政命令，实际上已经把某一文件归属于国防或外交政策利益需要保密的文件。
在实证法上，《中华人民共和国保守国家秘密法》对如何确定某项信息是否属于国家秘密及其密级、保密期限、接触范围等做了详细规定。《中华人民共和国刑法》对泄露国家秘密的刑事处罚做出了规定。另外还有《审计法》、《仲裁法》等法律对涉及国家秘密的信息不得公开做出了规定。
第二，行政执法记录信息。这主要是针对行政主体对违法行为的预防、调查和裁决等行为过程中的记录。许多行政主体拥有对主管之下的刑事违法、民事违法和违反行政法规范进行预防、调查、裁决的权力。为了行政职权的有效行使，必须对行政执法记录在一定范围和期间内保密，以避免有关信息过早地公开，使行政主体的执法目的能得以顺利实现；以及防止被违法犯罪人员利用，改进其违法犯罪手段、躲避执法，甚至危害执法人员的安全。
第三，行政主体内部及主体之间的信息，可称之为备忘录。这里所说的备忘录是指行政主体在作决定之前，在准备过程中的文件，包括政府内部产生的文件，如机关职员提出的文件，也包括机关之间的文件，如外机关向本机关提出供作决定的参考文件，即使没有被采纳，仍然包括在免于公开的文件范围之内。[20]
（二）公开可能产生不良后果的信息
这一类信息是针对涉及私人利益的个人隐私与商业秘密而言。这些信息并非是由其本身性质决定不能公开的信息，而是公开后有可能对私人利益造成不利后果，因此法律对其限制行政相对人的知情权，不予公开。
第一，涉及个人隐私的信息。隐私是指公民个人生活中不愿为他人公开或知悉的秘密。[21] 个人隐私范围很广，包括诸如教育经历、经济状况、医疗记录、工作履历，以及个人所受的纪律处分、刑事记录等其他一切关于个人信息的记载。个人信息的记录并不一定作为单独档案而存在，其他包含个人信息的记载，也是个人隐私。例如行政主体关于公务员的记录，可能在同一文件中包含若干人，但只要该记录能识别出某个具体个人，则其就属于个人隐私，该被记载者即可对此部分主张隐私权。
保护隐私权的法律制度首先是在美国建立起来的。美国于1970年制定了《公开签账账单法》，1974年制定了《隐私权法》、《家庭教育及隐私权法》、《财务隐私权法》等。随后，其他国家也相继开始通过立法保护个人隐私。我国《民法通则》虽然没有对公民的隐私权作明确规定，但是宪法、刑法、民事诉讼法的有关规定和相关司法解释都表明了对公民隐私权的态度。
当然，具有特殊地位的国家公务员的隐私权应当受到限制，因为他们的个人隐私，诸如学历、出身、个人品德、财产状况、工作能力、行为记录、甚至生活作风等，与重要的公共利益相关。对这一类的隐私权，我们不得不加以限制，即应有限满足公众的知情权，促进政府公务员廉洁高效地工作。在处理隐私权与知情权的关系时，应根据情况适用社会公共利益优先原则和平衡利益、宽容协调原则。[22]
第二，涉及商业秘密的信息。根据《中华人民共和国反不正当竞争法》第10条，商业秘密是指不为公众所知悉，能为权利人带来经济利益，具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。行政主体所掌握的某些与商业秘密有关的信息，可能是该行政相对人所独有而不为他人知道的信息，其对所有者往往具有很大的经济价值。行政主体公开商业秘密会产生两种后果：1、公开商业秘密会使他人可以利用原所有人的信息，使其权益受损，从而导致这些相对人失去对政府的信任；2、公开此类信息不利于营造社会公平竞争的氛围，破坏正常的经济秩序，从而也损害政府的行政目的。
当然，商业秘密不予公开也不是绝对的，当各种利益发生冲突时，一般遵行国家利益与公共利益优先的原则。
（三）顾及行政效率原则而无须公开的信息
行政效率是行政程序法律制度的重要原则之一。不论是效率模式（效率优先、兼顾公正）还是公正模式（公正优先、兼顾效率），各国行政程序法皆重视行政效率原则，并通过具体制度保障行政效率的实现。具体来讲，为考虑行政效率而无须公开的信息主要有：纯粹行政主体内部的规定，如食堂规定、卫生条例、停车规则等；公开后会影响行政主体执法工作的信息，如政府机关活动规则、指导方针、调查程序等。
（四）程序外接触的禁止
程序外接触的禁止，是指行政主体及其公务员不得在法定程序之外与相对人以书面或口头形式进行意见交换或信息沟通。之所以法律要禁止这种程序外接触，主要是为了维持行政程序的公正性与透明性。一方面是防止行政主体受到不法干预或侵扰，另一方面则是要避免公务员与相对人的程序外私下接触，导致行政偏颇，以致损害公共利益或影响其他相对人的权益。目前程序外接触的禁止已经被一些国家和地区作为行政程序法的重要原则，例如我国台湾地区“行政程序法”第47条第1款规定：“公务员在行政程序中，除基于职务上之必要外，不得与当事人或代表其利益的人为行政程序外之接触。”
前面三项都是从信息本身的性质角度出发的，而这一项则是对各类行政信息皆适用的程序性原则。以程序外接触禁止原则，任何没有法定主动公开程序或请求公开程序的行政信息，皆属于不可公开的信息。然而根据“以公开为原则、限制公开为例外”，信息公开法及行政程序法等法律、法规对所有须公开的信息都应当规定主动或被动公开程序，因此程序外接触禁止原则并不影响相对人知情权的实现。
结语
综上所述，我们关注行政相对人知情权的法律保障问题时，不能仅仅从行政公开这一个方面出发，而应当注意到行政行为过程中的阅览卷宗制度、听证制度、告知制度、教示制度和说明理由制度都是对相对人知情权的具体保障，行政主体在这些方面负有相应的法律义务。而我国目前在这些行政法律制度不同程度地存在着不足甚至缺失之处，对相对人知情权的司法保护也严重缺失。因此我国在今后建立与完善这一系列制度时应当充分考虑相对人知情权的因素，使公民知情权在行政法领域能够得到有效实现。
作者简介：郭殊（1979— ），江苏常州人，中国社会科学院研究生院宪法与行政法学博士研究生。
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