建立对抽象行政行为的监督机制的必要性

　　抽象行政行为是政府行政管理的一项重要手段。多年以来，我国行政诉讼法和行政复议法一直不将部分抽象行政行为纳入受案范围，至今尚未建立对抽象行政行为的司法审查机制。而对抽象行政行为进行的监督是衡量一个国家行政的法治化水平的重要标准。

　　抽象行政行为，是相对于具体行政行为而言的另一个行政法学上的术语。一般是指行政机关制定和发布普遍性行为规范的行为。其包括行政立法和其他一般规范性文件的行为。相对于行政机关针对某特定对象采取的具体行政行为而言，具有对象的非特定性、效力的未来性和规范的反复适用性三个特征。

　　从宪法制度的层面来看，宪法和相关国家机构组织法规定：

　　首先，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令。

　　其次，国务院有权改变或者撤销各部委以及地方各级人民政府不适当的命令、指示和决定、规章。

　　再次，县以上地方各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。

　　最后，县以上地方各级人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。 
 
　　从行政实践中的具体做法来看，国务院各部委和地方各级人民政府制定的规章要向国务院备案，从而通过备案审查可以发现规章中存在的问题，因而可以纠正。此外，国务院在组织清理规范性文件过程中可以发现抽象行政行为存在的问题并予以解决。法院通过行政诉讼也可以监督一部分抽象行政行为。

　　这些看似很有力度的制度实际上却收效不大。主要在于缺乏程序的保障，没有抽象行政行为的利害关系人的充分和有效的参与，缺乏监督程序的启动者，无法协调行政主体和相对人之间的关系。

　　而这种结果的形成从我国目前的现行制度构架来看，几乎是必然。我们可以从两部主要的行政法律——《行政诉讼法》和《行政复议法》——中发现问题。《行政诉讼法》第12条第2款规定，对于因行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令而提起的诉讼，人民法院不予受理。《行政复议法》第7条就将部分抽象行政行为纳入了行政复议的范围，其规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。前款所列不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。” 
 
　　可见，我国行政诉讼法和行政复议法均规定一部分抽象行政行为不属于行政诉讼和行政复议的受案范围。因此对部分抽象行政行为的监督就只能依靠权力机关监督和行政机关自身的监督。

　　行政诉讼的受案范围标志着司法权的地位和权威。对抽象行政行为可诉性的排除，在许多时候已成为公民权利救济的障碍。很多时候，具体行政行为是根据抽象行政行为作出的，抽象行政行为的合法性也关系到具体行政行为的合法性，两者密切相关。

　　行政复议不光是行政机关内部的监督机制，它也是公民救济自身权利的重要途径。司法实践中，抽象行政行为侵犯公民、法人或者其他组织合法权益案件并不在少数。既然抽象行政行为可能侵犯公民的合法权益，就应该给公民一个权利救济的途径。

　　对权力的监督是当代社会的一个不容回避的问题。纵观行政违法案件，抽象行政行为由于其在行政管理中的重要地位，较之具体行政行为而言，对其实施严格的监督更为必要。概而言之，对抽象行政行为进行有效监督的必要性在于以下几方面：

　　具体行政行为只是针对特定的对象作出的，即便有所失误，其后果也只是局部的，并且比较容易纠正和补救； 
 
　　抽象行政行为是针对普遍对象作出的，其适用具有反复性， 涉及的范围面也比较广。所以产生的波及面要远远大于具体行政行为；

　　由于部分抽象行政行为不属于行政复议和行政诉讼的受案范围，宪法和相关国家机构组织法规定的监督机制又比较微弱，导致抽象行政行为违法问题日趋严重。有些行政机关，经常使用抽象行政行为违法摊派费用，争夺收费权、处罚权、许可权，不顾权力行使的界限，使用抽象行政行为任意扩张自身的权限。这些行为破坏了我国法制的统一。为改变这种局面，就必须加强对抽象行政行为的监督。

　　众所周知，无救济则无权利，相对人在受到具体违法行政行为侵害时，可以通过行政复议和行政诉讼进行救济，而在受到抽象行政行为侵害时，却只能以法律之外的途径进行救济。由于没有一个正式和行之有效的监督抽象行政行为的机制，相对人在受到其违法抽象行为侵害时，几乎无能为力。

　　综上所述，建立对抽象行政行为的监督机制是我国法治建设的一个不可或缺的组成部分，其势在必行，刻不容缓。