浅谈我国抽象行政行为监督现状与司法审查制度构建

抽象行政行为是基于以行为的适用范围为标准对行政行为进行分类所形成的与具体行政行为相对应的一个基本概念。它是指国家行政机关针对不特定主体实施的，能反复适用的具有普遍约束力的行为规则的行为。在法国行政法学上它被称为规则行为，在我国行政法学上也有“行政规范创制行为”一说。其范围包括行政立法行为和制定其他一般规范性文件的行为。
　　抽象行政行为具有对象非特定性、效力的未来性和规范的反复适用性三个特征，其产生的影响要远远大于具体行政行为，一旦违法，给公民、法人、其他组织及社会的危害性更大。社会主义法治国家建设进程中，行政法治极为重要，其中一个关键是实现司法对抽象行政行为的有效监督。将抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围是我国行政诉讼制度发展的必然趋势。
　　一、对抽象行政行为监督现状的分析
　　我国对抽象行政行为的监督主要有权力机关审查、行政机关内部审查、司法审查三种。
　　权力机关审查监督操作性差。我国宪法规定，全国人大常委会有权审查撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；县级以上地方各级人大常委会有权审查、撤销本级人民政府的不适当的规范性文件。但这种监督制度至少存在以下缺陷：其一，我国的行政规范文件数量大、种类多，涉及到的领域广泛，而各级人大常委会的力量有限，很难及时对行政规范性文件进行全面审查，并发现问题予以解决3。其二，监督的法律程序过于简单。诸如由谁请求人大常委会对有关规范性文件进行审查?向人大常委会哪个机构提出审查申请?受理申请的人大常委会要在多长期限内对有关行政规范性文件进行审查并做出处理?不予处理的法律责任有哪些?诸如此类，现行法律都没有明确具体的规定。
　　行政机关内部审查局限性大。包括备案审查和复议审查。备案审查主要体现在上级行政机关对下级机关制定发布的违法、越权、侵权等种类的行政规范性文件有权改变或者撤销。复议审查是指复议机关在对具体行政行为进行复议审查时，认为其所依据的规范性文件不合法，应当依法处理。这种审查监督制度存在的缺陷是：其一，下级行政机关的许多规范性文件都是在请示上级行政机关同意后发布的，因而上级行政机关很难对下级行政机关违法或不当的规范性文件予以纠正。其二，这种“自身反省”式监督由于利益的相关性，上级行政机关与所属各部门在认识、决定问题的立场、观点和方法上难免保持一致。
　　司法审查束手无策。我国行政诉讼法第53条规定，人民法院审理行政案件时“参照规章”。对此规定，法学界普遍认为是授权人民法院对规章进行问接的司法审查。问题是该项规定没有明确授权人民法院可直接宣告某项规章的违法性并宣告撤销或判决变更，所以人民法院对行政规章审查的意义仅在于，人民法院审查行政案件可规避适用它认为与上一级规范性文件相抵触的规章，而当抽象行政行为的合法性判断成为被诉具体行政行为合法性判断的前提时，司法机关变得束手无策，不能审查行政，行政专制则难以避免。

　　法院不能全面审查抽象行政行为，存在诸多的弊端：一是不利于提高行政效率。行政效率的提高应建立在法治的基础之上，如果抽象行政行为偏离了这一方向，则根本无所谓效率可言。抽象行政行为未经过司法审查程序，缺乏法律作后盾，也势必将降低行政机关的威信。二是不利于保护相对人的合法权益。抽象行政行为制定公布后即具有约束力，任何公民、法人或其他组织无法与之对抗。该抽象行政行为即使违法并通过具体行政行为对相对人造成了损害，法院也无权对其效力加以否定，由此助长了行政机关滥用职权的现象，相对人的权益无法从根本上得到保护。三是不利于人民法院充分行使司法监督权。抽象行政行为在客观上也有一个合法性问题，具体行政行为是根据抽象行政行为作出的，如果具体行政行为所依据的规范本身是违法或错误的，则该具体行政行为肯定也是违法或错误的。当行政相对人不服具体行政行为起诉后，法院只能撤销具体行政行为，而对抽象行政行为无权处理，作为该行为依据的抽象行政行为依然合法有效，可能被反复适用，必然导致大量的行政侵权行为处于司法审查的真空地带，导致相同的违法具体行政行为的再现，产生不必要的重复诉讼，有时还可能作出相矛盾的判决，使终审法院处于尴尬境地。
　　二、司法审查抽象行政行为的可行性
　　我国现行的行政诉讼制度当初没有将抽象行政行为纳入司法审查的范围有其客观原因和理论原因。当时我国的行政诉讼制度处于起步阶段，还很不成熟，因此对于行政诉讼的受案范围做了限制。并且当时的理论界对于是否将抽象行政行为纳入司法审查的范围还存在着争议。随着法治的发展，对抽象行政行为的司法审查的客观条件已经具备，理论界对于抽象行政行为进行司法审查也有了比较一致的认识。因此，司法审查抽象行政行为具备了可行性。
　　第一，法院对抽象行政行为的司法审查有其独特的优势。首先，担任审查的是一批高度职业化、与争讼双方没有利害关系的法律专家，他们熟悉法律。而行政机关每天要处理的是大量的日常行政管理事务，不可能像法院那样对法律有全面深入的了解。其次，司法审查有一套完备、公开、具有公平和效益特色的诉讼程序作保障。如前所述，无论是立法监督还是行政监督，都因缺乏必要的监督程序而收效甚微。而法院的审判程序具有法律化、公开化的特点，能使法院对抽象行政行为的监督公开、公正、广泛、严格。
　　第二，西方法治国家对抽象行政行为的司法审查的立法和审判实践，为我国抽象行政行为的司法审查提供了很好的借鉴。在行政诉讼制度比较完善的一些国家，大都将抽象行政行为列为司法审查的对象，这对于有效制约行政权，维护其本国法治秩序及保障公民合法权益发挥了重要作用。这一点无疑值得我们借鉴。国外对抽象行政行为进行司法审查的成功效应，在一定程度上也有助于推动我国司法审查制度的健全与发展。例如美国从三权分立的根本原则出发，使行政机关的一切行为都纳入到司法审查的范围之内。但对法律明文排除的行为和自由裁量行为作了排除规定。在英国，从传统上讲，司法审查是王权特征的反映，审查范围很广，越权原则是英国司法审查的根据，无论什么行政行为，只要超越法定权限，法院都可以行使审查权。当然审查范围也作了排除性的规定，如国家行为不受审查。在法国，行政诉讼的范围包括除以下五点以外的一切行政行为：私人行为、立法机关的行为(国会的行为)、司法机关的行为、外国机关的行为、政府行为。其中，政府行为是特指以国家名义做出的国家行为，而不是政府机关的行政行为。可见，这些国家基本上除了做出排除性的规定外，将绝大多数的行政行为都包含在司法审查的范围之内。
　　第三，平衡了相关各方关系，能够得到积极的贯彻落实。从行政机关和相对人角度来看，对抽象行政行为进行司法审查，将会使合法的规范性文件得以有效实施，使违法侵权的规范性文件及时被变更或撤销，有利于提高行政机关的行政效率，减少了不必要诉讼，因而行政机关能够积极地接受司法审查。同时，也唤起行政相对人的维权意识和行动。从体制上看，理顺了行政机关与人民法院之间的关系。在我国现行政权体制下，政府机关和人民法院是人大下面分别行使行政权和司法权的两个平行机关，由于宪法没有明确规定人民法院对政府机关的监督制约权，这就使得一些地方政府机关及其领导人错误地将人民法院当成自己领导、管理或监督下的职能部门，在这种思想观念指导下，行政机关就能够运用行政权来抗拒司法审查权，甚至实施对法院行使审判权的非法干涉。确立人民法院的司法审查权，将从制度上保证司法机关依据独立、公正地行使审判权，确保司法审查权的权威。

　　三、我国抽象行政行为司法审查制度的构建
　　1．从宪政的角度提高司法机关的地位实现司法的真正独立
　　司法权和行政权虽然同属执行权，但具有本质区别。司法权是判断权，行政权是管理权。在西方宪政国家，为了控制行政权的膨胀和滥用，立法权、行政权和司法权实行三权分立，相互制衡，强调司法权对行政权的控制和约束。而在中国现阶段，司法权在一定程度上仍从属于行政权，因为行政权决定着司法权的财政和物质资源供给，在宪政上表现为强行政、弱司法的架构，司法机关很难不受干扰对行政案件进行依法审理。因此，完善我国抽象行政行为司法审查制度的关键在于在我国宪政制度下重构行政权与司法权的关系，行政机关与司法机关应分工负责，加强司法机关的司法权力，使之真正成为能够制约行政权的独立力量，实现“议行合一”制度下的权力分工。
司法独立包含法院独立和法官独立。法院独立主要包括两个方面：一是法院行使审判权不受任何外部权力的干涉和影响，法院的独立要求建立我国人民法院的人财物的保障制度，处理好法院独立与坚持党的政治领导和坚持人民代表大会制的关系，保证法院不致成为其他机构的附庸；二是审判权的行使着重于各审级的独立，即上级法院和下级法院之间的独立。只有通过重塑司法权与行政权的宪政关系，从而为建立我国的抽象行政行为司法审查机制提供坚实的宪政基础。因此，必须在体制上理顺行政机关与人民法院的关系，建立独立的法院经费保障体系，实行法院系统人、财、物的单列，以保障其组织和权力的独立和司法审查的权威性。在处理上下级法院的关系上，上级法院只能依照上诉程序对上诉案件行使管辖权，而不能在下级法院审理案件的过程中对下级法院的案件审理工作进行干涉和影响。
　　法官独立主要是指法官独立审判，只服从宪法和法律，不受其他任何机关、团体和个人的干涉。在法院内部，每个法官在行使审判权方面完全是独立平等的，法官等级只是一种技术级别，而不是一种行政隶属的依据，法官之上不应当有法官。在现代法治国家建设中，法院起着至关重要的作用，而无论是法院的普通裁判功能还是政治功能的实现全需依赖于法官。所以，应当重视法官的独立地位以及其总体素质的提高，将抽象行政行为纳入司法审查的范围。
　　2．明确司法审查的权限和效力
　　目前，正值我国抽象行政行为司法审查制度推行的初期，将全部抽象行政行为纳入司法审查还处于理论探讨阶段。为了在维持社会的稳定发展同时推进司法改革，仍应当对人民法院抽象行政行为司法审查权作出必要的限制。
　　对行政法规目前赋予人民法院选择适用权和提出司法建议权。行政法规是指国务院依据宪法和法律，按照行政法规的制定权限和制定程序发布的规范性法律文件。在我国司法机关没有审查法律的权力，只有适用法律和解释法律的权力，如果赋予司法机关撤销行政法规或宣布其无效的权力，则会影响行政权的正常行使，导致我国成文法律的不稳定。从现阶段我国的宪政制度来看，这一权力是行政机关代替作为最高权力机关的全国人民代表大会行使的，由全国人大产生的司法机关不能越权干涉。人民法院在审理案件过程中，如果发现行政法规确有违法之处，可以向制定行政法规的行政机关或有管辖权的权力机关提出司法建议，相应机关应当在规定的时间内作出回复。
　　我国的行政规章及规章以下的规范性法律文件在创制和实施过程中，普遍缺乏规范性和科学性，缺乏公正、严格、规范的程序，部门很容易把自己的利益塞进规章之中，使其成为部门利益的法律保障；在实施和执行过程中，由于缺乏严格的监督，下位法或下级的抽象行政行为违反下位法规定的现象经常发生。并且，这些规范性法律文件之间的规定时有冲突，违背了法制统一原则，应当赋予人民法院撤销行政规章及规章以下的违法的规范性文件及宣布其无效的权力。

　　3．对抽象行政行为司法审查管辖、起诉和审理方式的完善
　　第一，确立高级法院管辖原则。法院在受理此类案件时，仅限于对所辖范围内的同级或下级行政机关所作的抽象行政行为进行审查，不得对上级行政机关或不属于本辖区范围的其他行政机关的抽象行政行为进行审查，并规定一审由中级或高级人民法院管辖，确立高级别管辖原则，从而保证司法审查的权威性、公正性。一般而言，对于部门规章和省级人民政府所作的地方性政府规章，由行政机关所在地的高级人民法院作为第一审进行司法审查；对于省级人民政府所在地和经国务院批准的较大的市的人民政府所作的地方政府规章及规章以下的规范性文件，由政府所在地的中级人民法院作为第一审进行司法审查。
　　第二，确立附带性审查的起诉和受理方式。对抽象行政行为的审查应采用附带性审查原则，即当事人不得单独就执行性规则是否合法提起诉讼，而只能在对具体纠纷提起诉讼的过程中，附带提起审查请求。这种起诉方式实际上是对行政复议法规定的一种衔接。只有当公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，才能向法院提起行政诉讼，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的规定不合法，在对具体行政行为提起行政诉讼时，可以一并向人民法院提出对该规定进行审查。这种起诉方式容易解决公民、法人或其他组织因不满行政机关的规定而滥讼的问题，同时也是考虑到我国的法院资源不足、防止司法审查成本过高而采取的理性选择。
　　第三，以合法性审查和实质性审查为司法审查的标准。司法机关对抽象行政行为的审查包括权限审查、内容审查和程序审查等，即行政机关制定抽象行政行为是否超越或滥用职权，是否符合法定程序，内容是否违反宪法和上位法。即使对其进行合理性审查和形式性审查也不作司法裁判并作为审查依据，而只向行政机关提出司法建议。人民法院认为抽象行政行为违法的，可以判决撤销或部分撤销，认为抽象行政行为合法的，判决予以维持。法院还应及时把发现的违法抽象行政行为报送权力机关或通知涉诉行政机关的上级行政机关，从而逐渐形成良性运作机制，维护法治的尊严和统一。
　　第四，法院对抽象行政行为的司法审查根据具体情况做出相应的裁判。如果抽象行政行为合法，如符合法定主体、程序、权限、目的等，人民法院对于该抽象行政行为予以维持或者驳回原告的诉讼请求。如果抽象行政行为全部或一部违法，不符合法律、法规要求，人民法院就应确认该抽象行政行为全部或一部无效，并责令作出抽象行政行为的行政机关限期修改。人民法院无权变更其他规范性文件，因为司法权和立法权是两种完全不同的权力，不能以司法权代替立法权或行政权。在抽象行政行为违法的情况下，不管具体行政行为如何实施的，都应该确认该具体行政行为违法无效。法院可以判决撤销或部分撤销依据违法抽象行政行为实施的具体行政行为，并责令行政机关按照有关法律、法规、规章规定或修改后的规范性文件重新作出具体行政行为。