行政许可程序和它的作用

　　数一数行政许可法的条文，总共有八十多条，其中规定办理程序的条文就有四十多条，超过了总条款的一半。这说明程序规定在行政许可法中具有很重要的地位。从某种意义上说，这个法律可以称为行政许可程序法。
　　行政程序是什么？它是行政机关行使行政权力的方式、顺序、步骤和时限的总称。应当说程序是权力（利）的运行方式，也是行政权力实现公正的保证。一个行政行为只有实体规定，没有程序规范和约束，这个权力是运作不好的。如果把行政管理目标看作结果，程序就是方法。正确的结果往往就蕴含在正确的方法当中。我们的许多干部和群众对程序作用的体验不深，往往认为我办事办对了就行，不需要遵守什么严格的程序，这就是重实体、轻程序的思想。外国有一位法学家说，迄今为止法治的历史，主要是程序的历史。这话说得很中肯。举个通俗的例子，可以看出程序对于结果公正至关重要。有的国家的学校给儿童上法治课，课题是姐妹俩分一个大苹果，采取什么办法分均？按照我们中国人的传统思想，因为不重视程序规则，无非采取两个办法：一个办法就是由大人给苹果切一刀，俩人各拿一半，但大人也不一定切得很公正，难免引起纠纷；另一个方法就是牺牲一方利益，如三字经上说的，“融四岁能让梨”，从谦让角度来说这是好的，但从法律的角度来讲，还是牺牲了一方利益。而这堂法治课告诉孩子们一个程序规则，就是你们谁切都行，但操刀切苹果的人要后拿自己的那一半。这个程序规则制约切苹果的人，必须把苹果切得公正，否则自己吃亏。这就是程序的价值。办事欲达目的，方法必须正确。虽然程序公正不一定能够绝对保证行政结果的公正，但程序公正与结果公正之间存在内在联系，是不容否认的。
　　说到行政许可法，它对行政许可办理程序的规定是比较系统、比较详尽的。它按照行政许可的办理过程，规定了行政许可的申请与受理、审查与决定、办理期限、变更与延展，并对几类许可规定了特别程序，同时又在不同的环节分别规定了具体的程序制度，如公开制度、说明理由制度、行政机关职能分开制度、时限制度等。这些程序制度的作用是：
　　第一，保证实体规定的正确实施。办事行政许可的实体规定，集中起来说，就是行政机关依法对行政许可申请进行审查，对符合法定条件的准予许可；对不符合法定条件的，不予许可。这些，只能通过履行科学、合理的法定程序才能实现。
　　第二，对行政权加以制约，防止权力的滥用。有些行政许可，如对产品的检验、对动植物检疫，因为有法定标准，行政机关的自由裁量的余地很小。而更多的行政许可，因为客观事物复杂、多变，行政机关有较大的自由裁量权，这是不可避免的。为使自由裁量权不致超出法律允许的范围，使行政许可能够公正，行政许可法通过审批标准的公开、申请人的陈述申辩、听证、行政复议等程序，保证当事人参与行政许可的审理过程，这是一个重要的制约机制，使行政机关自由裁量权的行使不致偏离法定原则。又如过去有的审批机关故意不公开审批标准，使申请人无所适从，当事人往往送礼，换取批准，成为滋生腐败的温床。现在行政许可程序中规定行政机关必须公开审批条件，符合条件就应当批准，这无疑会对腐败起到抑制作用。
　　第三，提高行政效率。行政程序的一个重要的价值趋向是以最小的资源耗费取得最佳的行政管理效果。行政许可法把各系统、各地方自行设置的审批程序，包括不同的步骤、方式和时限加以相对统一，减少环节，统一格式、使之标准化、规范化，这将会大大提高行政效率。