浅谈对我国银行业不正当竞争行为的法律思考

近十多年来，中国银行业正在发生令人难以置信的变化，人们普遍感觉银行多了，服务好了，金融产品也越来越丰富了，人们尽情享受着竞争带来的好处。加入wTo，银行业是受冲击最大的行业之一，这使得银行业成为举国上下关注的焦点。近年来，我国银行业的不正当竞争现象比较严重，不仅损害了我国银行业的信誉，"dz极大地扰乱了正常的金融秩序，加大了金融．xIl,险。金融是国民经济的命脉，金融秩序的好坏关系到一个国家的经济能否健康发展，因而我们在关注中国银行业的同时，不能不对银行业的不正当竞争问题进行理性思考。
　　一、银行业不正当竞争行为的表现形式和成因分析
　　市场经济的本质是竞争经济，但竞争必须在一定规则之下有序进行，必须遵循自愿、平等、公平、诚实信用的原则．遵守公认的商业道德。《中华人民共和国商业银行法》(以下简称《商业银行法》)第9条规定：“商业银行开展业务，应当遵守公平竞争的原则，不得从事不正当竞争。”可见，公平竞争是我国商业银行开展业务的基本原则之一。但是在当前银行业竞争激烈的情形下，一些银行机构把进行不规范、不正当的竞争作为扩张业务规模和增加市场份额的手段，比较常见的表现形式有：用提高或变相提高利率、馈赠物品、给予回扣等方式拉存款；超出规定的贷款利率浮动范围发放贷款，任意降低授信标准营销贷款；擅自降低中间业务收费标准，有些银行甚至出现了不收费的盲目让利行为；通过贬低竞争对手的方式来抢夺客户；通过与垄断性组织或行政机关签订协议来排斥其他银行的竞争；对非存款部门下达存款考核指标，把存款考核指标分解到职工个人，并以此作为对个人奖励的依据。这些行为严重扰乱了正常的金融秩序，为银行的长远发展埋下了隐患。
　　银行业不正当竞争行为的出现原因是多方面的，主要包括以下一些因素：1．银企地位的变化是导致我国银行业由不存在竞争到不正当竞争加剧的深层次原因。在计划经济时代，银行业由国家垄断经营，人们除了把钱存入银行别无投资渠道，信贷资金是稀缺资源，由国家实行规模控制，银行与企业之间由银行居于绝对支配地位，因而银行完全是“官老爷”作风，高高在上，面孑L冰冷，根本无所谓服务意识。改革开放以后，随着市场经济的不断发展，银行体系不断完善，目前我国已初步形成多层次、多类型的金融机构体系，中小商业银行已成为我国商业银行体系中一支富有活力的生力军，越来越多的外资银行进入中国市场。银行多了，人们的可选择余地大了，投资渠道"dz多了，市场供求发生了变化，银行作为受市场利益驱动的主体，为了追求利益最大化，激烈的竞争便不可避免，其中也必然W-随着不正当竞争行为。2．是银行竞争同质化的结果。目前我国银行大多停留在一般性的服务项目上，创新能力还不强，金融品种层次低，功能不完善，很少能提供高层次、高质量的金融服务。从业务范围、服务x-,J象、金融产品、技术手段上来讲，各家银行之间没有什么显著的差别，一旦争夺起客户由于没有特色吸引客户，只好从“功夫”之外想办法。3．社会风气的影响。我国目前还处在新旧体制的交替和冲撞中，由于还没有建立起完全意义上的市场经济秩序以及缺乏必要的约束机制和监督机制，为一小部分人提供了“权力出租”、“一夜暴富”的机会，权钱交易的腐败现象较为严重，市场经济变味成“关系经济”，那些手上掌握资金调度权力的人往往成为各家银行竞相争揽的对象。4.所有者缺位是不正当竞争的内部原因。我国现有的银行大多是国有银行，所有者缺位，银行的经营管理者不是作为职业银行家，而是以“官员”的面目出现，受自身利益的驱动往往只注重眼前利益和自己升迁机会，不考虑企业的长远发展，而采用不正当竞争方法则是获得眼前利益、获取升迁的最为投机取巧的方法。5．相关的法律、法规x1,-银行业的不正当竞争行为缺乏统一、明确的规范，没有强力的组织机构对不正当竞争行为进行监督和管理，而不正当竞争行为不能得到有效查处使银行有更大的激励继续不正当竞争，从而造成不正当竞争行为屡禁不止，且大有愈演愈烈之势。
　　二、禁止银行间不正当竞争的必要性
　　(一)规范金融秩序、维护金融安全的需要银行业作为市场经济体系的重要组成部分，必须遵循市场规律，市场规律要求市场主体在商品交换的过程中应该遵循公开、公平、诚实信用和效益的原则。不正当竞争在客观上必然引起资源配置背离价值规律，造成资源流向的不合理，使市场机制不能正常发挥作用，最终必将损害经济主体的利益。银行业的不正当竞争加大了银行的经营成本，浪费了大量的人力物力财力，从效益上来说也是不经济的。很多国人对九十年代初我国银行业恶性竞争、金融秩序混乱的局面可能还记忆犹新，那时很多金融机构不惜手段、不计工本，不顾原则拉存款、争业务，那几年也是银行信贷资金出现呆、坏帐最严重的时期，那时进行高息揽存的银行后来都给自己带来了沉重的经营包袱，海南房地产泡沫的破灭更是使大量的银行资金化为乌有，甚至使一些小银行遭受灭顶之灾。商业银行作为经营风险的特殊行业，应当把维护银行资金安全放在首要位置，只有在稳健经营的基础上才能实现安全性和效益性的统一。
　　(二)保护银行投资者及广大存款人利益的需要银行是经营货币与信用的特殊企业，属于高风险行业，必须通过合理的盈利和对风险的严格控制才能弥补经营中不可避免的损失。以上所述的各种不正当竞争行为严重违反了价值规律的要求，造成银行盈利能力的下降和防风险、抗风险能力的下降，最后必将损害银行投资者及广大储户的利益，妨害金融安全。近几年，我国几大国有银行虽经剥离不良资产，但不良贷款率仍居高不下，这和我国银行盲目追求业务规模的扩张，放松了对风险的管理有很大的关系。有专家警告说我国目前的金融状况跟东南亚金融危机爆发前的状况很相似，这不能不引起我f门的警惕。
　　(三)增强我国银行业竞争力的需要
　　与外资银行相比，中国的商业银行在机制、管理、国际网络、产品结构、金融创新、资产质量、盈利能力等方面处于明显的劣势。曾经有人把西方商业银行比喻成计算机，把中资银行比喻成计算器，可见这中间的差距有多么大。上述的不正当竞争行为只能使中资银行之间自伤元气，没有合理的赢利又怎能有足够的资金加大科技投入、产品开发和人员培其忠诚度又有几何呢?只是白白加大了银行的经营成本，中饱了个人的私囊。中国加入WTo后金融服务业只有五年的过渡期，在过渡期内中国将逐步向外资银行开放金融市场，对外资银行实行国民待遇。可以说中国银行业正面临前所未有的竞争和挑战。如果在这五年中中资银行不苦练内功，不注重改进管理和开发新产品，不注重改善软硬服务环境，仍旧把精力放在拉关系、走后门等不正当竞争行为上，其结果必然会失去在市场中的竞争力，最终被市场所淘汰。
　　(四)反腐倡廉的需要
　　如前所述，银行的不正当竞争行为往往与权钱交易等腐败行为结合在一起，某些银行工作人员为了拉存款甚至到了不择手段的地步，他们的高收入以及他们所拉拢的有资金调度权的人的暴富，是建立在国有资产的大量流失和对纳税人血汗的掠夺的基础之上。
　　三、关于禁止银行业不正当竞争的法律思考
　　我国法律界和金融监管机关在较早时候就对银行业的不正当竞争给予了关注。《商业银行法》第47条规定：“商业银行不得违反规定提高或者降低利率以及采用其他不正当手段，吸收存款，发放贷款。”1993年中国人民银行颁布的《储蓄管理条例》第15条规定：“储蓄机构不得使用不正当手段吸收储蓄存款。”1999年国务院又先后出台了《金融违法行为处罚办法》、《人民币利率管理规定》等行政规章，对违反利率规定的不正当竞争行为作了规定。但遗憾的是，上述法规只规定了利率违规这一种不正当竞争行为，对其他形式的不正当竞争行方及处罚措施没有规定。2o02年l1月，针对银行间不正当竞争较为严重的形势，人民银行又专门下发了通知，要求银行业杜绝不正当竞争行为，并对不正当竞争行为的表现形式作了较为全面的列举。但这些规定在实践中效果不佳，虽经人民银行三令五申，但银行业的不正当竞争行为不仅没有得到遏制，反而愈演愈烈。我认为，禁止不正当竞争行为应该从以下几个方面着手：第一，进一步完善反不正当竞争法律制度，对现行的《反不正当竞争法》进行修订。10年前实施的《反不正当竞争法》
是我国第一部专门调整市场竞争的法律，它对维护市场公平竞争秩序作出了很大贡献，但随着市场经济的深入发展，不正当竞争行为出现了很多新的变化，而《反不正当竞争法》只明文列出了l1种应予以制止的不正当竞争行为，并且没有设立“兜底条款”，很多l1种行为以外的不正当竞争行为无法依据《反不正当竞争法》的具体规定有效地加以规范，反映在银行业领域也是如此。《商业银行法》也只是在条文中泛泛地规定“商业银行开展业务，应当遵守公平竞争的原则，不得从事不正当竞争”，并没有对什么是不正当竞争、哪些行为属于不正当竞争作出界定。因此应在《反不正当竞争法》中设立关于不正当竞争的一般性条款，并明确其在法律中的地位，这样在法律没有具体规定的情况下，可以直接适用一般性条款进行处理，以适应千变万化的社会现实；适当扩大不正当竞争行为的范围，尽可能以明确的列举方式规定不正当竞争行为的种类，并兼顾一定的灵活性，以防出现立法漏洞。
第二，明确由国务院银行业监督管理机构作为银行业不正当竞争的d’g管主体。《反不正当竞争法》第3条第2款规定：“县级以上人民政府工商行政管理部门对不正当竞争行为进行监督检查；法律、行政法规规定由其他部门监督检查的，依照其规定。”《中华人民共和国银行业监督管理法》(以下简称《银行业监督管理法》)第2条规定：“国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的工作。”银行业是经营风险的特殊行业，依据上述规定，应该由国务院银行业d’g督管理机构作为其不正当竞争的监管主体。但我国现行的《商业银行法》和《银行业监督管理法》对银行业的不正当竞争没有作出一般性的规定，只对违反利率规定的不正当竞争行为作出了规定。在实践中，也曾经出现了既有工商行政管理部门，也有银行监管机构对银行业不正当竞争行为进行处罚的现象。为了避免出现由于监管主体不清造成重复监管或出现问题以及部门之间相互推诿责任的现象，根据立法的本意和有利于提高监管效率的原则，银行业监督管理机构应切实承担起对银行业不正当竞争进行监督管理的职责。
　　第三，加强银行业自律组织在反不正当竞争中的作用。金融监管当局的监管力量和监管资源都是有限的，如果银行的任何违法、违规行为都由监管当局直接处理，不仅监管成本高，而且将使监管当局陷人日常琐事中，不利于对大局的把握。相比较而言，商业银行的同业组织对本行业的动态更为了解．能够对市场状况做出及时反应，通过制定行业规范和自律措施加强银行业的自身调节和自律，能够有效地填补监管“空白地带”。因此发达国家的金融监管当局除自身对金融业进行现场和非现场检查外，无不重视发挥行业自律组织的作用，而我国银行业自律组织的建设则处于刚刚起步阶段。国务院银行业监督管理机构应加强对银行业自律组织的指导与监督，进一步完善我国的银行业自律体系，促进市场的有序竞争。
　　第四，必须在相关的法律中明确规定从事不正当竞争行为所应承担的法律后果，完善对银行业不正当竞争行为的法律监督机制，建立法律责任追究机制，一定要保证相关的法律责任和法律制裁要落到实处，不能流于形式，只有这样才能有效地制止银行间的不正当竞争。
　　第五，健全商业银行法人治理结构、内部控制的立法，使其建立起重大业务决策权、日常经营管理权、监督权相互配合并相互制衡的治理结构，建立、健全风险防范机制，使其避免为了眼前利益或所谓的“政绩”而牺牲长远发展的短视行为。
　　第六，在立法中把有偿服务作为商业银行经营的一项基本原则，加强宣传，使有偿服务的观念深人人心。商业银行的产品和服务都是商品，银行需要投人大量的人力、物力、财力资源，在发达国家，银行提供金融服务收取费用是最正常不过的事情。而在我国，由于受人们思想观念和经济发展水平的制约，人们对银行收取服务费用还不太能接受，近年来频繁发生的“刷卡风波”和“银行卡收费风波”就反映了银行与客户的对立。在这样的消费环境下，银行为了不失去客户，对一些应该收费的项目不敢贸然收取费用，甚至为了争取客户做赔本的买卖也就不足为奇了。我认为，应在《商业银行法》中把有偿提供金融服务作为商业银行经营的一项基本原则来规定，使银行在正当收费时有法律作保障。
　　第七，完善商业银行监管法律。现行的金融法律、法规中关于银行监管的规定较少，对金融监管者的监管规定更是少之又少。在实践中，监管机关的监管理念落后、规范性不强、随意性较强，一位外国学者曾经说过：“发展中国家的最大问题在于特例太多。”这恐怕是造成中国社会有法不依现象的最深层次原因。中国自古以来是一个关系社会、人情社会，由于监管当局与各商业银行有着深厚的历史渊源，监管当局与各商业银行的工作人员互相安插亲属、子女的现象也较为普遍，因此在实践中对各商业银行监管尺度不一或对商业银行的违法、违规行为睁一只眼、闭一只眼的现象也较为严重，严重损害了法律的权威和金融秩序。因此必须以法律的形式明确银行监管机关(银监会)审慎监管的原则，杜绝其随意性的监管作风，并追究监管机关监管不力(包括监管机关依法应作为而不作为和依法不应作为而作为)的法律责任，设立相应的法律程序保证责任的追究能落到实处。