我国区域行政立法协作：现实问题与制度完善

在我国，区域经济一体化的发展趋势对地方政府各自为政的传统行政立法体制提出了挑战。面对区域内多个地方行政立法主体，加强区域行政立法协作，建设统一协调的区域法制环境，已经成为区域经济发展的迫切要求。本文在分析我国区域行政立法协作现状和美国州际立法协作成功经验的基础上，试图提出完善我国区域行政立法协作机制的建议。

　 一、现实问题：区域经济一体化与区域行政立法协作

　 我国是单一制国家，立法权主要掌握在中央，但考虑到地方在政治、经济、文化及社会发展上的不平衡性，为了便于地方政府能够根据当地的需要和特色执行法律，安排地方性事务，发挥地方的主动性和积极性，我国《宪法》和《立法法》赋予了地方政府一定的行政立法权，即制定地方规章或政府规章的权力。这种因地制宜的地方政府立法虽然满足了不同地方的不同需要，激发了地方政府的积极性，但是这种地方立法的差异必须控制在合理的范围内，否则“可能带来仅从本地区特殊性考虑的负面影响，从而使法治的推进形成一种以地域为中心的分割现象”，[1]造成地方行政立法的分散化和碎片化。特别是随着生产社会化的发展，我国地区间的经济互动日益频繁，联系日益紧密，区域经济向一体化方向发展的趋势日益明显，地方行政立法碎片化的弊端逐渐显露出来，主要表现在以下方面：

　 (1)各地对一些具有共性的问题规定不统一，甚至相互冲突，造成执法不公，不利于区域一体化的发展。如道路运输车辆收费各省高低不同，一些车主钻空子，到收费低的省市给车辆落籍，却在另一些省市的公路上长期运行，产生了不公平现象，也不利于区域交通一体化的发展。

　 (2)受地方利益的驱动，一些地方政府在政府规章中设置贸易壁垒，限制外地商品流入，给地方保护披上合法的外衣，严重阻碍区域经济的发展。

　 (3)出于辖区利益最大化的考虑，通过行政立法展开制度上的恶性竞争，不利于地方的长远利益和区域经济协调发展。如2003年初，苏浙沪三地举行联合招商引资活动，区域内的各个城市政府纷纷出台新的规章和规范性文件，竞相展开“倾销式竞争”，并用“跳楼价”来争夺外资；不仅如此，地方政府还降低或废弃企业进入的管制标准，从而忽视了地方自然与人文资源的保护，这些行为对社会与国家的整体利益造成了很大的威胁，使得竞争双方陷入了低水平恶性竞争的“囚徒困境”，也导致了同级地方政府间关系的恶化。

　 (4)对需要合力解决的事项各自为政，不利于区域性行政管理的开展。例如对环境污染行为的处罚，各地政府规章对处罚标准、实施机关、处罚方式的规定存在差异，而环境污染一般都具有跨区域的特性，这种差异明显不利于省际的环境协调执法，降低了执法效率。

　 统一的法制是统一的市场体系得以形成和有效运作的根本保障。[2]区域经济一体化的发展对区域内统一协调的法制环境提出了迫切要求。在现有的立法体系下，面对区域内多个地方法制建设和法律实施主体，要实现统一协调的法制环境，只能靠协作。而地方政府作为地方规章的制定主体，加强行政立法上的协作，成为区域经济一体化发展的必然要求。正如经济全球化的发展要求“一国将不能继续排他地制定和颁布政策，而必须日益广泛地与他国和私人组织合作、协商和相互配合，以实现其目标。”[3]同样，区域一体化的发展也要求地方政府不能各自为政地制定规章，而应该相互协商和配合，加强合作，建立协调统一的行政法制环境。具体而言，在行政立法上的协作，即区域行政立法协作，应包括三方面的内容：

　 (1)立法信息和经验的交流与共享；

　 (2)法律冲突的调整和解决；

　 （3）联合立法。

　 实践中，不少地方已经进行了区域行政立法协作的有益探索。这种立法协作主要包括三个层面：

　 一是地方政府之间互派人员，学习对方先进的立法经验，改革、废除一些落后的方面，并对相互间已经存在或可能存在的规章冲突进行沟通和协商，相互交换解决意见；

　 二是由某一个或几个地区牵头以举办座谈会的形式，分析各自立法的优势和缺点，总结区域间存在的立法冲突，讨论协调规章冲突的手段、途径，但并不对地区间的立法冲突进行实质性磋商或协调；

　 三是由各省市联席召开区域大会，针对区域内的某些立法冲突共同进行磋商，并由双方签订联合协议。[4]

　 很明显，这种协调工作仍然停留在法律冲突事后的补救层面，是一种纠纷或冲突的解决机制，具有事后性。虽然这种协调机制对于建立统一的区域法制环境是十分必要的，但不是充分的。建设统一协调的区域法制环境，事后冲突解决机制只能作为一种必要的补充，更重要的是需要事前进行协作、避免冲突的发生。2006年初，辽宁、黑龙江、吉林三省政府法制办在沈阳召开了东北三省政府立法工作协作座谈会，就东北三省区域行政立法协作与交流进行了研讨，并签订了《东北三省政府立法协作框架协议》，协议规定立法协作采取紧密型协作、半紧密型协作和分散型协作等三种形式。对于政府关注、群众关心的难点、热点、重点立法项目，采取紧密型协作方式，三省成立联合工作组；对于共性的立法项目，采取半紧密型联合方式，由一省牵头组织起草，其他两省予以配合；对于三省共识的其他项目，由各省根据本省实际，独立进行立法，立法结果三省共享。东北三省的此举开创了我国区域行政立法协作框架的先河，将协作的时间提到法律制定之前，是一种避免规章冲突的事前合作。但是这种立法协作还是新生事物，很多操作办法还正在摸索之中。

　 总之，我国区域行政立法协作尚处于实践探索阶段，从内容到形式还都有待于进一步完善和深化，需要在进一步完善事后的规章冲突解决机制的同时，更加注重立法前的协调与磋商机制，从交换信息、协调冲突的初级协作走向更高层次的联合立法。在这种情况下，学习和借鉴其他国家协调地区立法的成功经验就成为必不可少的一课。

　 二、经验借鉴：美国州际立法协作的实践分析

　 美国是一个联邦制国家，各州都有自己的宪法和独立的立法权，这种联邦分权体制的一个特征就是能够提供不同的政策和法律去适应一个国家不同地区的不同需求与偏好。但各州法律政策的多样性也带来了大量麻烦的问题。例如律师们必须处理各个州各种冲突的判例和法律条文，州法律的多样性带来的不同标准也给在州际进行的商业活动带来麻烦。针对上述问题，美国各州主要通过成立协作机构和签订州际协定的形式来加强立法上的协作，保障法制的趋于一致。

　 （一）统一州法全国委员会和建议性州立法委员会

　 统一州法全国委员会和建议性州立法委员会是美国推动州际立法协作的主要机构。统一州法全国委员会（The National Conference of Commissioners on Uniform State Laws）起源于19世纪末美国的法律统一运动。1889年美国律师协会通过了一个致力于统一各州法律制定的联合行动方案，并于1892年组织了统一州法委员会全国会议，七个州的代表参加了第一次会议。随着统一州法全国委员会影响的扩大，越来越多的州参加进来。至1912年，所有的州都任命了委员，哥伦比亚特区、波多黎各和维尔京群岛也随后任命了委员。目前，统一州法全国委员会由近300名委员组成，这些委员必须是法律界人士，如律师、法官、州立法机关人士、法学教授等，除了委员会日常运作开支之外，委员们没有任何工资和补偿。

　 统一州法全国委员会每年召开一次大会，其主要任务和目的就是研究、起草和向各州推荐其起草的统一法和示范法。统一州法全国委员会的委员们对一个统一法律磋商达成一致意见，是一个漫长的过程。首先由范围和内容审议委员会对统一州法的议案进行考察和筛选，就其中适合于草拟统一法的议题报告给执行委员会。然后，执行委员会审议该建议报告，一旦通过，则由执行委员会指定一个由统一州法委员组成的起草委员会负责草拟该议题的草案。草案经执行委员会讨论后才能提交统一州法委员会全体会议讨论，而且每个草案至少要在两届年会上由全体委员逐条审议。最后，法案还要由各州的统一州法委员会委员代表按一州一票进行投票。出席统一州法委员会会议的大多数州且不少于20个州投票通过后，该法案才能成为正式的统一法或示范法。[5]当然，统一法或示范法的通过并不意味着统一州法委员会工作的终结，委员们还有一项更艰巨的任务要完成，即劝导所在州的立法机关接受和通过—这恰恰是统一州法工作中最难的一部分。一般来讲，说服所有的或者大多数州立法机关通过一部统一的法律，需要好几年。1951年起草的统一商业法典在1965年前获得了49个州的通过，而路易斯安那州的立法机关直到1991年才通过这一法典。统一州法全国委员会后来修订了统一商法典第二部分的第9条，2001年之前只有28个州的立法机关通过了这一修订。[6]

　 虽然统一法从起草、通过到采纳，每一步都显得十分艰难，但仍然取得了相当的成果。统一州法全国委员会在其成立后的100多年间，已经颁布了200多个统一法，其中有100多个被一个以上的州采用。[7]

　 统一州法全国委员会不仅起草统一的州法草案，也为州立法机关提供指导性的法律范本。如会议起草的行政程序法已被多数州修正并制定成为法律。在这些范本的引领下，各州的法律差别逐步缩小。

　 建议性州立法委员会（Committee on Suggested State Legislation）是州政府委员会（Council ofGovernment)的一个下属委员会，负责收集和整理各州已经实施的法律，并将各州推荐来的比较有价值的法律编纂成册，提供给各州的立法机构作参考，使各州在相互模仿的过程中完善本州法律，并在一定程度上实现各州法律的统一。[8]建议性州立法委员会的出版物《建议性州立法》( SuggestedStateLegislation)每年出版一卷，其内容为经过筛选的各州提交的立法建议和法律草案。与统一州法全国委员会有所不同，《建议性州立法》是为有意在某一领域立法的州政府官员提供借鉴，或者作为了解各州所关注领域的指南。[9]

　 （二）州际协定

　 州际协定（Interstate Compact)，顾名思义，就是两个州或者多个州之间的协议，缔约州受协议约束，就像商业交易中双方或者多方当事人受合同约束一样。州际协定起源于北美殖民地时代，用于解决殖民地之间的边界争端。经过几个世纪的发展，州际协定已成为一个多样化的机制：可以用来协调各州提供的服务和规章政策的规定，联合进行设施建设和经营，建立新的地区政府实体，还可以通过签订州际协定的方式制定同样的法律，在50个州建立共同的政策，从而否定了国会在这一问题上立法的需要，如1960年起草的《关于州际收养中儿童安置的州际协定》、1963年的《州际驾驶证协定》。

　 由于“州际协定就是州让渡部分主权与其他州签订的协定”，[10]因此，州际协定的缔结程序，尤其是协定的磋商，与国际条约的缔结程序有些相似，一般说来，州际协定的缔结需要经过三个环节：磋商达成一致意见，形成暂时性的协定—提交州立法机关批准—如果协定是政治性的，取得国会的同意。在协定提交相应州立法机关讨论通过之前，需要就有关重要的行政、财政、物质和技术问题进行磋商，并就争议的事项达成一致意见。

　 在美国的联邦体制下，州际协定同时具有合同和州法的性质。[11]州际协定作为州之间的协议，首先具有合同的性质。这就意味着缔约州必须受到他们所同意的协议条款的拘束，州际协定一旦生效，就不能被成员州单方面修改或废止，除非州际协定本身允许这样做。如果作为成员州的一方违反或者没有履行协定的条款，另一方可以向州法院或者联邦法院起诉。[12]同时，州际协定还具有州法的性质，州际协定需要经过立法机关批准才能生效，并被收入州的法典（法律汇编），而且如果获得国会批准的话，还可以收入全国的法典。因此，州际协定具有制定法的效力和效果。

　 由于成员州必须受到州际协定的约束，因此，州际协定可以取代冲突的州法律，相当于在协定州的全部或部分领土范围内建立了一个统一法律。当协定与州法冲突时，协议优先适用；州际协定还优先于之后新制定的州法，成员州在州际协定生效后制定的法律不能和州际协定相冲突。正因为此，州际协定成为各州化解法律冲突、协调立法工作的有效工具。

　 （三）成功经验

　 虽然美国的州际立法协作是联邦体制下制度安排的产物，而且起草统一法、示范法，乃至协定的磋商都无法避免一个漫长而艰巨的过程，而我国中央集权体制下的区域行政立法协作完全可以在中央的干预和指引下取得更大更快的进展，但透过美国的统一州法全国委员会、建议性州立法委员会和州际协定所体现出来的协作理念和模式，无疑是值得我们学习和借鉴的。

　 第一，平等、自愿的理念和协商的模式。无论是州际协定中对暂时性协定的磋商，还是统一州法中对统一法草案的讨论，都是建立在平等、协商的基础上，最后协定是否能通过、统一法草案是否被采纳，还都取决于各州立法机关的表决。整个过程都体现出了平等、自愿的理念。这种理念和模式有助于地方政府在保证自己利益的同时，寻求区域共同的利益，使立法协作更容易展开。

　 第二，专门的协调机构。协调工作的顺利开展，需要组织的推进。统一州法全国委员会和建议性州立法委员会对于美国州际法律的协调和统一发挥了重要的作用。这些机构虽然只是自愿性的组织，没有足够的权威，但其为各州立法信息的交流，提供了一个平台，并从组织上增进了各州间的联系。

　 第三，示范法的作用。统一州法全国委员会每年都会就各州共同关注的问题制定统一法和示范法，两者的区别是：统一法旨在各州就此事项达成普遍一致，而示范法旨在为相关主题立法提供法律范本。虽然是否采纳属于各州保留的权力，但各州在制定相关主题的法律时一般都会参考和借鉴这些法案的模式和条款，实际上起到了一个法律范本的作用。各州可以根据自己情况选择采用或者修改后采用，不仅减少了立法成本，而且有助于减少各州间的法律分歧。

　 第四，资源共享、信息交流。在美国，不仅有专门的机构，如建议性州立法委员会负责收集和整理各州的法律，各州的政府官员、州政府委员会及其协作组织也热衷于向委员会提交自己认为有价值的法律和立法建议。这种信息交流和资源共享，不仅为各州的立法提供了可供参考的素材，也避免了因为信息不对称导致的立法冲突。

　 第五，协定的灵活运用。美国的州际协定是协调各州法律、达成统一政策和联合行动的最古老的机制。州际协定能够提供一个清晰的、有法律约束力的协议，并能经受政府的更替和观念的变化，对各州共同面临的问题进行规范和约束。在程序上，通过各州立法机关批准和州长的签署，赋予其州法的效力。这种利用契约来协调和统一地方立法的方式，既不影响地方立法权的独立行使，又能够协调冲突的法律、统一共同的政策。
三、制度构建：我国区域行政立法协作机制的完善

　 从上述美国协调州际立法的实践分析中可以看出，无论是统一州法全国委员会、建议性州立法委员会，还是州际协定，都侧重于事前的立法协作，尤其是州际协定实际上是以契约的方式进行联合立法，这种事前立法协作的机制对完善我国区域行政立法协作，具有一定的借鉴作用。因此，笔者认为完善我国区域行政立法协作机制，可以从以下几个方面进行。

　 （一）构建和完善行政协议制度

　 行政协议是行政主体之间就公共事务管理达成的契约。由于契约与生俱来的平等、自愿、协商的特点，行政协议已经成为地方政府间实现合作和解决争端的重要机制。目前，我国长三角、珠三角地区以宣言、协议、备忘录、倡议书、意向书等称谓出现的行政协议已经成为区域合作的重要方式，如《长江三角洲旅游城市合作宣言》、《泛珠三角区域知识产权合作协议》、《泛珠三角综合交通运输体系合作专项规划纲要》等。

　 美国州际协定的经验告诉我们，行政协议是地方政府间开展立法协作和协调区域法制环境的有效方式。然而，行政协议在我国还只是实践中的一个既存事实，没有明确的法律依据。美国宪法“协定条款”[13]以默示的方式授权各州之间缔结协定的权利，而我国《宪法》、《地方组织法》并没有专门的“协议条款”，只是赋予地方政府管理地方事务的职权。虽然宪法和法律没有明确赋予地方政府间缔结协议的权力，但同样也没有禁止性的规定。因此，有学者认为，《宪法》与《地方组织法》实际上暗示或间接授予了地方政府缔结行政协议的权力，只要在宪法和法律规定的管理权限范围内，地方政府之间就有权缔结行政协议。[14]实践中广泛存在的行政协议即是对这一权力的默许。

　 在我国，利用契约模式进行的区域行政立法协作可以从三个层面进行：

　 一是通过协议的方式确立立法协作的基本框架，如东三省签订的《东北三省政府立法协作框架协议》，各地政府在协议中达成立法协作的意向，明确协作的方式、内容、主题，为具体的协作行为提供了依据。

　 二是通过协议的方式对地方规章中已经存在的冲突进行协调，达成处理意见，作为以后处理争议的依据。契约的平等协商机制有助于化解冲突；而将协商的结果用契约的方式固定下来，可以提供一个有效的约束。

　 三是借鉴美国州际协定的经验，利用行政协议进行地方政府联合立法。在美国，州际协定经过州立法机关批准后，直接就纳入州的法典，具有州法的效力。但是我国法治传统、立法形式等均与美国有很大差异，而且我国《立法法》只承认国务院各部门之间的联合立法，没有肯定省与省、市与市之间的联合立法模式。因此，在我国现行的立法体制下，通过契约进行地方政府间联合立法，不能直接将契约纳入制定法，只能采取“共同立法，分头颁布，同步实施”的方式。

　 具体说来，各地通过平等协商的方式共同拟定法律草案，并以契约的方式将其内容确定下来，然后由协议各方在各自的辖区内按照规章制定程序进行审查、讨论和通过，而且在名称上不冠以“长三角”、“东北三省”之类的区域名称，仍用所在省、市名称，如X x省（x X市）X x x条例。虽然联合立法的形式仍为各省、市分别通过的地方政府规章，但在法律内容上是一致的。

　 （二）完善政府间立法信息公开和交流制度

　 立法信息的交流与共享是区域行政立法协作的基本要求，信息交流是否通畅、迅速、准确，直接影响到区域行政立法协作的有效开展。通过交流信息，可以“了解其他地方允许或禁止的事项、鼓励的事项、许可的条件、处罚的幅度等，然后根据本地的实际情况做适当调整，以最大可能地减少统一法律体系内各地方之间法律规范的不一致。”要保证信息交流渠道的畅通，政府信息公开是必然要求。但在我国，地方政府间的利益冲突却成为政府信息公开的最大障碍，每个地方政府都希望对方信息完全公开，自己可以保留一些有利的信息，从而实现自身利益的最大化。

　 据调查，发生地区利益冲突最明显的领域是区域环境治理、产业结构布局、土地资源开发、资本市场资源配置和基础设施建设等方面。因为这些领域的经济活动对地区经济总量和增长速度具有重大影响，而地区经济总量和增长速度又是中央对地方政府工作业绩考核最重要的指标，故这些领域内政府间信息畅通的障碍是最大的。[15]

　 我国并不缺乏政府信息公开的立法。截止2005年6月，在全国31个省、自治区和直辖市中，已有11个地区的17个不同级别的地方政府制定了政府信息公开规定或办法，占全国地区总数的35. 5% 。[16]2007年4月，国务院又出台了《政府信息公开条例》。但是无论国务院的立法，还是地方的立法都限于政府信息如何向社会和个人公开，没有规定政府信息部门之间如何实现互联互通。笔者认为，政府间的立法信息公开交流机制可以通过三种方式实现：

　 一是围绕年度立法计划的制定和实施，举行年度例会。例会由区域内的各地方政府轮流承办，通过交流，互相了解各地立法动态和立法情况。

　 二是建立区域内行政立法主体的立法动态通报制度。对于区域内有共性的重大立法项目，在征求意见时还应听取区域内其他省市的意见。

　 三是交叉备案制度，即一个地方的政府规章除了根据《立法法》要求进行备案之外，还应该向区域内其他地方的人大常委会和人民政府进行备案。总之，通过多种形式的立法信息交流机制，互相通报重要的立法信息，相互学习、借鉴，实现立法资源的共享。

　 （三）成立区域行政立法协调委员会

　 美国的经验表明，组织的推动有助于立法协作的有效开展。在我国也可以成立类似于美国统一州法全国委员会和建议性州立法委员会的组织来负责区域行政立法的协调。这个组织可以采用委员会的形式，其成员由各个地方的政府法制办的负责人以及法律界的专家、学者组成。区域行政立法协调委员会可以从以下几个方面来促进地方政府在行政立法领域的协作：

　 第一，收集、整理和清理区域内地方政府规章。通过对各地政府规章的收集、整理，建立区域行政立法信息资料库，作为各地政府法制办信息交流共享的资源库。同时，根据促进区域经济和社会发展、协调区域法制的原则，配合各地的法规、规章清理工作，对各地行使行政立法权以来的各种规章进行全面清理，提出废止或修改的建议。

　 第二，收集和整理各地的立法计划和立法建议，针对区域内的共同性问题起草示范性的法律文本，作为区域内地方政府制定规章的参考。

　 第三，审查各地规章草案。为了避免区域内新的立法冲突，各地的规章草案在提交人民政府讨论通过前，应提交区域行政立法协调委员会进行审查，区域行政立法协调委员会虽然无权否决草案，但可以提出修改建议。

　 第四，协调现存地方立法的冲突。对于已经存在的立法冲突，可以提交区域行政立法协调委员会讨论，提出处理建议。

 

注释：

[1]杨解君：《走向法治的缺失言说（二）—法理、宪法与行政法的诊察》，北京大学出版社2005年版，第4页。
[2]张廉：《论法制统一的实现途径与措施》，载《法律科学》1997年第1期。
[3]Aman, Alfred C.“Globalization, Democracy, and the Need for a New Administrative Law”，Indiana Journal ofGlobal Legal Studies, 2003，Vol. 10.
[4]王子正：《东北地区立法协调机制研究》，载《东北财经大学学报》2008年第1期。
[5]Detlev F. Vagts.“Harmonizing Divergent Law: the American Experience”．Uniform Law Review. 1998，No. 2，p. 713.
[6]Zimmerman, Joseph F. Interstate Cooperation: Compact and Administrative Agreement. Westport, CT, USA:Greenwood Publishing Group, Incorporated, 2002. pp. 11-12.
[7]//www. law. cornell. edu/uniform/uniform. html．最后访问时间：2009年3月12日。
[8]杨成良：《美国的统一州法运动》，载《山东师范大学学报》（人文社会科学版）2004年第6期。
[9]Committee on Suggested State Legislation. Suggested State Legislation. 2008，Vol. 67. //ssl. csg. org/dockets/28 cycle/2008volume/2008 vol. pdf.
[10]Zimmerman, Joseph F. Interstate Cooperation: Compact and Administrative Agreement. Westport, CT, USA:Greenwood Publishing Group, Incorporated, 2002. p. 43.
[11]何渊：《州际协定—美国的政府间协调机制》，载《国家行政学院学报》2006年第2期。
[12]起诉法院的选择取决于成员州在协定中的约定和是否经过国会批准。如果协定经过国会批准，则需要向相应的联邦地区法院起诉。
[13]协定条款即美国联邦《宪法》第1条第10款第3项，该项规定：“任何一州，未经国会同意，……不得与它州或外国缔结协定或联盟。”这个规定通过否定性暗示，授权各州在国会同意的前提下缔结有法律约束力的协议。
[14]何渊：《论行政协议》，载《行政法学研究》2006年第3期。
[15]吴道富：《试论长三角区域经济一体化进程中的法制建设》，载经济法网//www. cel. cn/show. asp? c_id =128&c_upid = 8&c-grade = 2&a_id = 7222．最后访问时间：2009年3月29日。
[16]赖洪川：《政府信息公开现状析—从董铭案谈起》，载《新闻记者》2005年第7期。