浅谈行政诉讼起诉期限的起算

最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第41条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”司法实务中，有人由此提出了“行政诉讼起诉期限为2年”的说法。笔者认为，要准确计算行政诉讼的起诉期限，就应全面系统地领会行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的有关规定。



一、行政诉讼起诉期限的涵义



行政诉讼的起诉期限，是指公民、法人或者其他组织不服行政机关作出的具体行政行为，而向人民法院提起行政诉讼，其起诉可由人民法院立案受理的法定期限。行政诉讼起诉期限是法律设定的起诉条件之一，解决的是行政起诉能否进入司法实体审查的问题。



行政诉讼的起诉期限由法律规定。行政诉讼法第39条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起3个月内提出。行政诉讼只有起诉期限的耽误，没有起诉期限的中断。只有在起诉期限内提起诉讼的行政案件，人民法院才有权对其进行司法审查。超过起诉期限起诉的行政案件，人民法院只能裁定不予受理。如果在立案受理时没有查明，但在审理过程中查明已超过起诉期限的，人民法院应该裁定驳回起诉。 


 
二、行政诉讼起诉期限的不变性



行政诉讼起诉期限与民事诉讼时效制度不同，在行政案件的立案审查和开庭审理过程中，人民法院应主动审查起诉期限。行政诉讼法规定的3个月起诉期限是一个不变的期间，在行政诉讼法司法解释出台后，有人对司法解释第41条存在片面的理解，认为凡是行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或其他组织诉权或起诉期限的，其起诉期限就是2年，而排除了行政诉讼法规定的3个月的起诉期限。在司法实务中之所以产生这种认识，是因为没有处理好行政诉讼法与司法解释两者之间关于起诉期限规定的联系，片面理解司法解释的规定，而忽视了行政诉讼法的规定。其实，起诉期限的不变性是由法律明确规定的，即使符合司法解释第41条规定的情形，其法定起诉期限仍然没有改变，司法解释第41条只是明确了起诉期限的计算起点和起诉期限的长度。



适用司法解释第41条的前提，是公民、法人或者其他组织知道了行政机关作出的具体行政行为的内容，但行政机关在作出具体行政行为时，未告知行政相对人诉权或者起诉期限。符合司法解释第41条规定的情形，其起诉期限计算的起点是行政相对人知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日，起诉期限应该是从计算起点之日起3个月内。也就是说，从知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起3个月内不提起行政诉讼的，其起诉期限就已届满。例如，2006年9月1日，某行政机关在向行政相对人李某作出行政处罚时，行政处罚决定书上未告知李某诉权和起诉期限，2007年6月1日，李某通过信访知道自己还享有诉权，并于2007年9月21日提起行政诉讼，人民法院经审查后认为，李某虽在知道具体行政行为内容之日起2年内提起了行政诉讼，但李某在知道自己有诉权之日起3个月后才提起，其起诉已明显超过了法定起诉期限，故应依法裁定不予受理。 


 
司法解释第41条规定的起诉期限的长度是2年。如果公民、法人或者其他组织从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起2年内不提起行政诉讼，无论其是否知道诉权或者起诉期限，其起诉期限均已届满。



三、行政诉讼起诉期限的起算



在行政诉讼法、行政诉讼法司法解释和行政法律法规中，对行政诉讼起诉期限均有规定。如行政诉讼法第38条第2款规定：“申请人不服行政复议决定的，可以在收到复议决定书之日起15日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起15日内向人民法院提起诉讼。”再如，邮政法、统计法、药品管理法等规定的起诉期限为15日；森林法、海关法、土地管理法等规定的起诉期限为30日；专利法规定的起诉期限为3个月。



不同的行政诉讼，其起诉期限也不同。那么，起诉期限从哪一天开始计算呢？根据行政诉讼法第39条的规定，起诉期限应从公民、法人或者其他组织知道作出具体行政行为之日起计算。这里的“知道”是指行政机关在作出具体行政行为时，书面告知行政相对人，如果法律规定可以口头告知的，行政机关也应制作笔录存档。对行政机关作出具体行政行为时，虽然告知了具体行政行为的内容，但没有告知诉权或者起诉期限的，行政诉讼法司法解释第41条规定，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。 


 
与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对具体行政行为不服的，可以依法提起行政诉讼。而行政机关在作出具体行政行为时，对有法律上利害关系的人没有告知的义务。所以，与具体行政行为有法律上利害关系的人，在一般情况下，不可能及时知道具体行政行为的内容 .对此，行政诉讼法司法解释第42条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”