行政诉讼中起诉期限审查的几个问题

起诉期限，是指行政相对人起诉的有效时间。超出法定期限，行政相对人向人民法院提起诉讼，法院将不予受理①。行政诉讼中原告超过起诉期限起诉，丧失的是诉权，这有别于民事诉讼中的诉讼时效。前者是程序性权利，超过起诉期限，不能进入实体审理，后者是实体性权利，原告丧失的请求法律保护的胜诉权。行政诉讼法规定起诉期限的目的不是要限制公民、法人和其他组织依法享有的诉讼权利，而是要促使其及时行使权利。②但由于我国行政诉讼法中没有完善的起诉期限制度，致使对有些案件的起诉期限审查较难把握，现结合现行法律规定，对起诉期限的审查，谈一些自己的看法，以便同行指正。

 

    按照《行政诉讼法》第六章的规定，原告提起诉讼分为直接提起诉讼和经行政复议后提起诉讼。相应的起诉期限也因原告启动诉讼的原因不同而有所差别。主要有以下两种情形：

 

    （1）当事人对复议不服的起诉期限

 

    《行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起15日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外”。结合该条第一款的规定，对复议不服的起诉期限因复议期的不同又分不同情况。第一种，

 

    复议机关在法定的复议期间内作出答复，并按照规定方式送达复议申请人，告知其诉权和起诉期限的，复议申请人对复议决定不服的，应在收到复议决定书后十五日内提起诉讼。第二种，复议机关在规定的期限内未作出决定的，申请人在复议期满之日起十五日内提起诉讼。

 

　　该条规定中注意的问题是对“复议期满”的理解。《行政诉讼法》对复议期限的规定是60日，法律法规另有规定的除外。但是《行政复议法》中对复议期限的规定与《行政诉讼法》规定的期限不一致，但因《行政复议法》是专门性法律，且是后法，所以在复议期限的问题上应按照《行政复议法》的规定来计算。对起诉期限的限制，只有法律才有权规定。如果行政法律和规范性文件对起诉期限作出限制，则不应认可其效力。

 

　　（2）当事人直接向法院提起诉讼的起诉期限

 

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：“公民、法人和其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起3个月内提出。法律另有规定的除外”。对“知道”的理解，应当是明确行政行为内容（主体，权利义务等），对诉权和起诉期限也是清楚的。“法律另有规定的除外”是指特别法律中对起诉期限的不同规定，这些规定大多短于三个月的期限。但因是特别规定，应当以此来确定对不同行政决定的起诉期限。

 

　　需要注意的问题是对起诉期限的限制，同样只有法律才有权规定。如果行政法律和规范性文件对起诉期限作出限制，则不应认可其效力。

 

　　以上情况是对行政相对人收到书面行政决定的情形作出的原则性规定，即使行政复议机关逾期不答复的，因申请人手中往往持有提交申请的证据，故对起诉期限的计算并不困难。但在司法实践中，很对行政相对人并未收到书面的行政决定，或者利害关系人对行政决定并不知情，或者行政相对人人身自由受限等等，以上情况下应如何认定起诉期限问题呢？下面分几种不同情形予以说明：

 

　　（1）起诉行政机关不作为案件的起诉期限

 

　　不作为案件通常分为法定期限内不履行和拖延履行两种情形。实践中，诉不履行法定职责的案件属于不作为案件类型的一种，起诉期限的计算应当是一致的。

 

　　《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定”。依照上述规定，行政机关的行政职责因申请产生的，起诉期限的计算从行政机关收到申请之日60日期满后计算，对60日有特别规定从其规定。行政职责不因申请产生的，起诉期限的计算从行政职责开始时计算。但以上两种情形下起诉期限具体多长？个人认为，可参照解释的第四十一条，按照两年计算。即行政机关应当履行的职责期限满后二年内，申请人不提起诉讼的，应当认定超过起诉期限。对于申请人多次向行政机关申请的，应以最后一次申请时间为起点，计算起诉期限。具体案件的处理中，首先应由原告提交证据证明向行政机关要求履行职责，被告如果主张原告起诉超过起诉期限的，再由被告承担举证责任。

 

　　（2）行政机关未告知诉权和起诉期限的情形

 

　　《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第41条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起最长不超过2年。”复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。”该情形中需要注意的问题是：对“知道”的理解和把握问题，“知道”应当是相对人对行政主体的具体行政行为的内容清楚、明白，得到书面的处理决定或者明确的口头通知。另外，对“应当知道”的衡量标准要从严，以便从程序意义上最大限度保护行政相对人的权益。

 

　　（3）当事人不知道具体行政行为内容的情形

 

　　《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第42条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日其计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”。这是关于最长起诉期限的规定。对“知道或应当知道”的把握和理解同上。需要注意的是在物权转移登记的案件中，最长起诉期限不适用于物权变动的相对人，只是适用于利害关系人。

 

　　（4）非因当事人自身原因造成超过起诉期限的情形

 

　　《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第43条规定：“由于不属于起诉人自身原因超过起诉期限的，被耽误的实践不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内”。这种情形注意的是，如因行政机关的原因造成相对人在认识上错误，如行政机关告知的起诉期限短于或者长于法定期限的，前者应以法定期限计算，后者则以告知的期限计算。被限制人身自由的相对人的起诉期限较为简单，计算时扣除被限制自由的时间即可。

 

　　以上是不同情形下对起诉期限问题的认定问题。最后，对已经立案的行政案件起诉期限的审查是开庭审理的首要任务，无论被告或第三人答辩与否。因为对起诉期限的审查是在立案前法院审查的内容，只是有些案件起诉期限的认定较为复杂，只有经开庭审理才能认定。同理，对于上诉行政案件的审查，无论当事人答辩与否，二审法院也应当对上诉案件的起诉期限进行审查。

 

　　参考文献：

　　〔1〕江必新：《中国行政诉讼制度的完善》，法律出版社2005年7月，第180页。

　　〔2〕屠振宇:<行政诉讼法实务指导》，中国法制出版社2007年1月，第235页

 山东省潍坊市奎文区人民法院    李爱伟