论草原资源保护与工业的和谐发展

【摘要】　　随着草原工业化的进程，过度的矿业开发、利用会导致草原破坏，草原保护应当与矿产资源开发相协调。但是，现行有关草原建设保护的法律法规不足以衡平草原保护和经济利益，需要立法加以改善，本文在对现行法律法规进行分析的基础上，探讨立法观念的转变以及相应的法律措施。
【关键词】草原资源；工业化；可持续发展
【写作年份】2007年


【正文】
　　关于环境破坏的报道有很多，水污染、大气污染，但看了中国经济时报《谁动了绿色的草原》这篇报道，引人深思。工业化进程的脚步从未停止过，现在就连我们的最后一片绿洲也逃不过这场浩劫。“是选择延续了千年的人与大草原和谐相处的游牧生活，还是被动接受工业化、并有可能对草原生态环境造成永久性破坏的生活？内蒙古锡盟东乌旗满都镇的牧民们陷入了艰难的选择。” 草原的保护以及矿业开发、利用都是正当，要以经济建设为中心，努力提高综合国力和人民生活水平。过度的矿业开发、利用会导致草原破坏，如何协调两者之间的关系，需要探讨。但是，现行有关草原建设保护的法律法规不足以衡平草原保护和经济利益，需要立法加以改善，本文在对现行法律法规进行分析的基础上，探讨立法观念的转变以及相应的法律措施。
　　
　　一、草原的环境、经济价值与现状
　　
　　一)草原的环境价值及其现状。我国是一个草原资源极其丰富的大国,拥有草原4亿公顷,主要分布在内蒙古、西藏、青海、四川和宁夏等省和自治区,草原总面积居世界第二。辽阔的草原为公众提供公益性产品使公众受益，其具备气候调节、水调节、气体调节、土壤形成等功能。草原是可再生资源，具有有限性，即供给不足。我国北方气候干旱,森林面积很小,天然植被以草原为主,因此草原是北方最重要的绿色生态屏障,具有调节气候、水土保持、涵养水源、防风固沙、防止沙尘暴等重要的环境价值。但因草原生态破坏,土地荒漠化引起的沙尘暴频发,已经严重影响到我国生态环境和牧民的生存安全,进而威胁到华北及京城的生活环境。如：内蒙古草原是我国生态环境和生物多样性保护的关键地区,这些低矮的草原植物经历了千万年严酷环境的考验,具有生态保护及水土保持功能。它阻挡着千年的风沙，因此内蒙古草原是京津、华北地区的生态屏障和保卫生态环境的前沿阵地。草原被破坏了,内蒙古和中国北方地区将面临更加干旱的威胁,将加速荒漠化进程。
　　
　　（二）草原的经济价值及草原被开采的现状。草原矿产资源丰富,加之西部大开发政策,所以人们到草原上作业相当频繁,主要是开矿(金矿、煤矿、铁矿等),拉沙、取土、采石、石油物探、修路等。美国著名战略专家、哈佛大学工商管理学院教授迈克尔·波特，提出了普遍采用的三种竞争战略,成本领先战略、差别化战略、专一化战略,草原文化赋予了草原地区和草原产品这三个特点，从而具有天然的竞争力。从经济学的角度看,草原文化具有自身的独特性和天然的唯一性,衍生出来的稀缺性和不可代替性的特点,正是经济发展的核心竞争力所在,使环境价值向经济价值转变。环境是现代社会发展和文明的一个重要指标,良好的环境为经济发展提供良好的资源和条件,促进经济的增长,但环境一旦受到破坏,又必然会成为经济发展的制约因素。为此,党的十六大把环境质量作为我国全面建设小康社会的重要目标。“十一五”规划中也强调要用绿色GDP来支撑科学发展观。非法的、无视生态环境保护的工矿业,造成草原的地表土壤被剥离,植被完全消失,动物被迫迁移,水资源严重污染,完全破坏草原生态和草原自然景观，这样野蛮、掠夺式的开采无助于环境与经济的可持续发展。如，东乌珠穆沁旗(东乌旗)地处锡盟东北部,有4.75万km2的优良草原。近年来,锡盟草原退化、沙化和碱化的面积已达到可利用草原面积的54%。东乌旗草原已成为锡盟仅存的一颗天然“绿色宝石”,是锡盟救灾贮备牧草的生产基地。但现在它也面临着被一些技术含量偏低,污染严重,无序发展的工矿业破坏的极大危险。要治理和恢复工矿业破坏的草原十分困难,需要付出很大的经济代价和很长的时间代价。
　　
　　（三）草原的环境价值和经济价值的关系，两者相辅相成、协调发展。
　　
　　、要认识到草原环境价值和经济价值并存，认识到经济增长和草原环境保护都是人们正当的需要，反对完全排斥外来经济发展的“生态原教旨主义”。所谓“生态原教旨主义”的含义是将自然保护置于绝对优先的地位,与基本的人类价值无关,并将凌驾于诸如自由、繁荣、安全和公正这类人类的欲望之上,追求超人类的价值。在世界经济一体化的今天已经不可能作到。正如马克思、恩格斯在《共产党宣言》中深刻预言的那样,工业革命和资产阶级“由于开拓了世界市场,使一切国家的生产和消费都成为世界性的了”,“过去那种地方的和民族的自给自足和闭关自守状态,被各民族的各方面的互相往来和各方面的互相依赖所代替了”。作为开放的草原文化对于外来文化从来都不是加以抵制,而是兼容并包,吸收其精华为我所用。
　　
　　、草原环境保护和经济发展是相辅相成的，合理经济发展为草原保护提供必要的物质基础。经济增长与环境保护的关系一直是理论界长期关注的焦点，在经济发展过程中这两者之间很可能存在一种联系，20世纪90年代掀起的环境库兹涅茨曲线的假说揭示了这一联系。库兹涅茨利用美、英、德等国有关数据研究经济增长与收入不平等时，证实有“倒U型” 线存在。由此提出一个假说，在经济发展过程中，环境存在先恶化后改善的情况。即在经济发展的较低阶段，由于经济活动的水平较低，环境污染水平较低，在经济起飞阶段，制造业大发展，资源消耗超过资源的再生，环境恶化。在经济发展的更高阶段，经济发展为环境保护奠定了雄厚的物质基础，经济结构改变，污染产业停止生产或被转移，环境状况开始改善。合理的经济发展到一定阶段，为保护环境积累了物质基础，人类可以通过经济结构调整和引进新的技术，达到经济效益和环境保护的双赢。所以说，经济增长对环境质量改善有促进作用。
　　
　　二、草原法律的立法现状分析
　　
　　草原立法是对草原进行法制化管理的重要途径，是保护草原资源、维护草原生态环境的根本措施。草原法律的概念虽未达成统一但基本可以概括为：由国家制定或认可并由国家强制力保证实施,旨在调整人们在保护、建设、利用和改善草原生态环境的活动中所产生的各种社会关系的行为规范的总称。而对有关草原的保护、建设、利用和改善草原生态环境的各种法律规范所组成的相互联系、相互补充、内部协调一致的统一整体,就是草原法律体系。从效力层次来看,草原法律体系主要包括以下几个组成部分:宪法中有关保护草原资源的规定;国家草原法;有关草原资源的单行法;其他部门法中关于保护草原资源的法律规范;地方性法规;国家和地方有关草原的标准、规程。
　　
　　宪法中关于保护草原资源的规定在整个草原法律体系中具有最高法律地位，是草原立法的基础和依据。宪法的第9条中规定:“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。《中华人民共和国草原法》在草原法律体系中,具有仅次于宪法规定的地位和效力。《草原法》出台于1985年,随着社会经济条件的变化,它已不适应新形势的需要,国家于2003年修订,它进一步健全和完善了对草原保护、建设和合理利用等方面的法律制度。《草原法》规定：“进行矿藏开采和工程建设，应当不占或少占草原”。具体分析，做到以下几点：（１）严格履行审批手续。“确需征用或者使用草原的”必须经省级以上人民政府草原行政主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律法规办理建设用地审批手续。（２）合理经济补偿。为了保护草原所用者、使用者合法权益，使草原承包经营者不遭受经济上的损失，为使草原植被得到恢复，《草原法》规定，占用草原必须给予两方面的经济补偿：建设征用集体所有的草原的，依照《土地管理法》规定给予补偿，支付土地补偿费、安置补偿费、地上附着物和青苗补助费。如果使用的是国家所有的草原，则应该按照国务院有关规定对草原承包经营者给予补偿。因建设征用或者使用草原的，应当缴纳“草原植被恢复费”。该项费用专款专用，专门用于恢复草原植被。《草原法》４２条规定：“国家实行基本草原保护制度”。把具有特殊生态作用和重要经济价值或科学价值的草原划定为“基本草原”，由国务院制定基本草原保护管理办法，严格管理。2002年9月，国务院发布《国务院关于加强草原保护与建设的若干意见》中提出，“任何单位和个人不得擅自征用、占用基本草原或改变其用途。县级以上地方政府要切实履行职责，做好本行政区域内基本草低的划定、保护和监督管理工作”。
　　
　　除《草原法》外,有些相关草原保护、维护草原生态环境的问题,还可以根据中华人民共和国《水资源保护法》、《水污染防治法》、《土地管理法》、《矿产资源保护法实施细则》、《国家土地管理法》、《环境保护法》、《防沙治沙法》、《水土保持法》、《畜牧法》等法规进行处理。内蒙古自治区人大于2005年1月实施了重新修订的《内蒙古自治区草原管理条例》。为了补充《条例》中尚未涵盖的内容和加强《条例》的可操作性，《内蒙古自治区草原管理条例实施细则》自2006年5月1日起施行。《细则》将自治区现行的有关法规、规章中的适合当前情况,依然起着规范作用的内容进行归纳和总结,这样《细则》的可操作性更强。新《细则》颁布施行后,原有这些法规和政令即废止，“一法一例一细则”的草原法律体系框架简单明了,更便于基层执法人员掌握。最近农业部又制定并公布了《草原征占用审核审批管理办法》并于2006年3月１日正式实施，这将进一步充实完善《草原法》配套法规规章体系。
　　
　　虽已经形成“一法一例一细则”的草原法律体系及配套规章建设，但却出现内部矛盾与不衔接之处。如《草原法》第八章六十六条规定：“非法开垦草原，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。《草原法》及《内蒙古自治区草原管理条例》中许多条款都规定了对破坏草原违法活动要依法追究刑事责任的内容,而在《刑法》和刑法的解释中对此均未有明确的规定和解释,所以出现了目前破坏草原的违法案件 ,却很难追究刑事责任的情况，建议应以刑法修正案的形式来完善这方面的立法。
　　
　　三、用科学的发展观指导经济与环境协调发展
　　
　　通过以上分析，我们需要在草原立法观念上有所转变，以科学的发展观来指导草原立法。
　　
　　科学发展观的一个重要内容就是可持续发展，草原生态保护和牧区经济发展是辩证的关系。良好的草原生态环境是牧区经济增长的基础和条件。然而，没有牧区的经济增长就会缺乏改善草原生态环境的条件和资金的支持。所以我们要坚持科学的发展观来指导草原立法。
　　
　　运用科学的发展观，就是要重视对循环经济的认识和加快推进循环经济发展。循环经济的实质是以尽可能少的资源消耗、尽可能小的环境代价实现最大的经济和社会效益，力求把经济社会活动对自然资源的需求和生态环境的影响降低到最小程度。循环经济以协调人与自然关系为准则，模拟自然生态系统运行方式和规律，实现资源的可持续利用；同时，循环经济还拉长生产链，推动环保产业和其他新型产业的发展，将经济增长、社会进步和环境保护要求纳入统一的发展模式之中，实现社会、经济与环境的“共赢”发展。西部大开发不能继续走高能耗、高物耗、高污染、低产出的传统的线型经济发展之路，必须在科学发展观指导下，寻求经济与社会、环境协调发展的途径。发展循环经济，转变经济增长模式，使西部生态得到修复，使资源损耗大为降低、环境得到有效保护、实现可持续发展。
　　
　　坚持科学的发展观，还要加强环境保护立法的技术支持，依靠科技创新搞好生态环境的建设，无论是草原保护、退耕还草，还是防风固沙、水土保持、调节气候，及治理各种污染都离不开科技进步，都需要科学的思维和先进的科技。同时，需要新观念、新模式，如倡导循环经济、绿色产业、清洁生产等来指导立法工作。
　　
　　四、激励与约束的双重实现法律机制
　　
　　（一）约束法律机制
　　
　　．行政强制。建立健全草原生态监理监督检查查处机制。认真贯彻有关草原法律法规和党中央国务院关于实现人与社会、自然和谐发展的一系列方针政策，对造成草原生态恶化的人为事件，包括草原放牧利用和各类在草原上的经济活动中的非法行为，由草原行政主管部门或者纪检监察甚至司法机关进行依法查处，以法治手段规范在草原上的各类活动，符合草原生态保护的要求。
　　
　　．公众参与。公众参与是指公众参与公益性事务，其前提条件是公众的知情权，核心是公众的异议权。公众的参与有利于纠正政府失灵，也有利于对市场失灵的救济。目前，我国在法律中对公众参与以及有具体的规定，如《环境影响评价法》第十一条具体规定了“专项规划举行论证会、听证会，或者采取其他形式．．．征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。” 但是，从公众参与的全过程考虑，还不完善。在草原立法中，需要建立和完善公众参与的激励机制、公众参与的方式、异议权的实现方式以及公众参与的人身权和财产权的保障等。
　　
　　（二）激励法律机制
　　
　　．行政指导。通过制度设计解决好生态产品这一特殊公共产品消费中的“搭便车”现象,通过制度变迁解决好生态投资者的合理回报,激励人们从事生态保护投资并使生态资本增值的一种经济制度。如霍林郭勒市长期大肆开采煤田，忽视了对矿区生态环境的保护，对原始草原植被造成大面积破坏。为了保护赖以生存的家园，霍林郭勒市市委、市政府提出“一退三还”生态治理工程，还根据“谁开发谁保护、谁破坏谁治理、谁治理谁受益”的行政指导策略，积极引导当地工矿企业实施绿色生产。乡镇和个体矿山企业为了实现开一个矿，造一片林、留一片绿的规划目标，累计投资160万元，完成治理面积227平方公里，树木成活率达百分之九十以上。2003年市政府表彰了宝兴煤矿等五家矿山环境治理成绩突出的企业，并分别奖励一万元人民币。
　　
　　．经济刺激。就是用经济手段促进草原保护。我国出台了一系列有关森林生态补偿政策，且补偿专项资金已正式纳入财政预算。相比之下，草原生态补偿只是提出了问题而已。草原生态补偿就是在国家的宏观调控下，以国家财政和其他补偿基金对生态效益为主体的草原进行补偿。通过这笔专项基金的拨付，补偿生态草原和提高草原监理人员的工作积极性、主动性，以保护我国已有的草原和治理退化的草原,稳定边疆,以及繁荣牧区经济都具有重要意义。另外是有偿开发，在产权明晰的基础上，通过价格、税收等经济办法，健全各种资源有偿使用和合理补偿的机制，形成可全面反映资源状况的价格机制，探索矿业权交易制度。在“十一五”期间，相信有偿开发的方针不仅促进资源保护，还可遏制对生态的破坏。
　　
　　五、草原工业化的法律解决措施
　　
　　当前我国草原退化、沙化、盐碱化、石漠化面积仍在不断扩大，乱采滥挖、乱开滥垦等破坏草原的行为也还没有根本遏制。有的地方片面追求经济发展，借招商引资之名争取项目资金等非法征占草原，个别地方甚至将草地资源在根本不依法履行草原法律审核审批的前提下，无偿提供给他人使用，有的也未经环保部门依照《环境影响评价法》事先评价而盲目求发展，不依法发展、违背自然规律追求发展的现象时有发生。这就要求各级政府和领导在依法行政的过程中，首先要在国家宪法和法律范围内活动，其次，下面几点也是值得借鉴的。
　　
　　（一）草原生态监理为可持续发展提供有力的草原生态支持。加强草原生态监理，关键在各级政府和领导把实现可持续发展落实到草原生态监理上来。除草原生态监理的重大决策、重大监管决定由政府主体组织实施外，一般性正常的草原生态监理的实施主体是各级畜牧草原行政主管部门及其草原监理机构。草原监理部门应定期或不定期对草原临时作业进行监督检查,对于相关证件齐全的单位,划定占用草原的面积,明确四至界线,签定保护周围草原生态环境的协议,征收草原养护费,发放草原临时作业许可证。对于无任何证件的单位责令停产,加收草原养护费。对于一些可占可不占或少占草原的单位和个人,尽可能不占或少占草原,从而使草原的征占用有序进行。为杜绝“人情草原”，草原监理机构可以随机不停互换执法区域，从而为地方保护设置一道制度障碍。草原生态监理实施主体应根据国家法律法规和政策的要求，按照各级政府的统一安排部署，适时开展生态监理工作，同时向上级及时反馈生态监理的有关信息和问题，把生态监理重任完成好，为可持续发展提供法治保障。
　　
　　（二）草原执法应有相对的独立性。内蒙古草原的经济发展,财政收入都离不开草原这个基础,而做为政府领导注重的是经济效益,当经济效益与生态效益发生冲突时,草原执法受到更多的是地方政府的干预,从而整体上影响了草原执法的环境秩序,给草原执法带来了很大的负面影响。应设立草原执法人员工资的专项基金，其机构设置和人事关系都应独立于政府之外，从而使执法队伍担负起自己应有的使命。
　　
　　（三）生态环境补偿机制。已在国家之间运行,例如,1997年中美洲的哥斯达黎加政府,按照《京都议定书》,开始向超排CO2的富国出售保护热带雨林吸收CO2能力的证券,每年收入2.5亿美元。2003年7月2日欧盟议会批准减排交易体系,这是世界第一个国际减排交易体系,旨在完成《京都议定书》所规定的指标，欧盟环境专员指出,这是一个突破和成就,它使有关公司在日常的商业和生产决策是考虑环境问题。2003年3月13日荷兰政府正式宣布向中国购买内蒙古辉腾锡勒风力发电厂的CO2排放额,中国政府有关部门已批准了这一项目。2002年以来,国家环保总局在全国7省市开展了排污权交易的综合试验,其目的是在社会主义市场经济条件下,运用经济杠杆的作用,充分调动企业主动削减污染物排放总量的积极性。希望这一生态环境补偿机制在草原牧区也能很快运行,以便一方面补偿草原地区的政府和人民为保护草原生态环境而导致的经济收入减少,鼓励其保护草原的积极性；另一方面也规范、督促企业,爱护环境、减少排污的自觉性。
　　
　　（四）实施草原可待续发展战略需要国家的大力扶持。从草原生态环境的公益性和畜牧业的弱质性来看，在市场经济制度下，草原自身很难在市场机制的调节下自发走上可持续发展的道路。国家作为公众利益的代表，有必要从总体利益出发，对草原地区发展予以把握和扶持。国家扶持可以从直接经济扶持和政策科技扶持两方面着手。经济扶持就是国家对草原经济建设和生态保护进行直接的资金投入。目前我国的经济增长速度很快，国家已经有能力将更多的资金投入生态建设，草原作为生态建设的重点，应给予更大的投入力度。政策扶持就是国家制定出台相应的发展政策，引导和加快草原地区的城市化进程和产业转换过程，改变草原现有的生产生活模式。通过有效的政策指导，可以在城市中迅速建设符合草原自然资源、人文资源和地域民俗特征的，经济增殖能力强的生态型产业，吸引草原入口进人城市。这样既解决了进入城市人口的生存发展问题，又有效转移草原人口，减轻人口对草原生态的压力，能够从根本上解决环境保护与经济增长之间的矛盾。同时，有效的政策还可以吸引发达地区有实力的生产组织、科研机构关注草原发展，为草原生态和经济建设提供实用的支持和帮助。所以，切实可行的引导性政策亦是促使草原发展走上可持续发展道路的有效措施之一。
　　
　　（五）开展教育，创新思维，保护优先是实现经济社会可持续发展，生态和谐的需要。这是项系统工程，必须把开发与保护和谐统一，实现在保护中开发，在开发中保护，把产业的成本和社会的成本结合起来考虑。这样才能达到尽可能降低矿藏资源开采对草原生态环境的破坏。首先，草原矿产资源开发利用前，考虑保护优先，并对开发利用与环境保护作评估。这里的保护优先主要是指首先考虑生态环境保护问题，哪些区域必须保护不能开发。另外，矿产资源开发建设项目的可行性方案，要先期进行环境影响评价。通过环境影响评价可以明确矿产资源开发项目面临哪些生态环境风险，需要有哪些环境污染和损害的治理项目。国家应提高牧区企业准入标准，其资质应由省级或国家有关部门把关。其次，是在草原矿产资源开发时，对城镇、重要保护区、风景区、交通干道等为禁采区域。在划定禁采区后，再划定限采区、开采区。开采区体现对生态环境破坏少，资源开发的相对利用价值高等特点，并遵循“保护、协调、治理相结合”的原则。矿产开发利用过程中，严格实施矿产生态环境治理备用金制度，落实“谁破坏，谁治理”原则。开展草原矿产生态环境治理工程，使矿产资源利用实现集约化。生态环境保护上严格执行环境影响评价，实现矿产开发与环境保护的和谐统一。最后，草原矿产资源开发后，要进行恢复。为此，矿产资源开发者应根据矿区发展生态环境规划、矿产资源开发项目所处环境区域的状况、环境影响评价对生态环境保护的要求，建立矿区环境治理恢复补保证金,用于矿区资源开发过程对环境污染和破坏的治理与恢复。矿区环境治理恢复保证金制度属补救性生态补偿制度。依据谁开发谁治理的原则，保证金由矿产资源开发者筹集；资金规模主要取决于开发规模的大小，还要受自然环境条件、开发技术条件的影响；保证金应专门设立帐户，资金足额到位，专项使用；保证金适用的对象为因矿产资源开发遭受污染和破坏的环境的治理与恢复，以及由于环境污染和破坏给矿区居民造成损失的补偿；保证金的建立、运转由草原环境保护行政部门进行监管，承担监管责任。


【作者简介】
陈敏，女，硕士研究生，西安理工大学，中级职称。


【注释】
[1]王树义.可持续发展与中国环境法制.科学出版社, 2005.
[2]王小萍.矿产资源开发生态补偿法律制度研究.中国环境法网, 2006.
[3]金瑞林.汪劲.20世纪环境法学研究评述.北京大学出版社, 2003.
[4]张唯实.环境与经济协调发展的途径.国策省情, 2006.
[5]陈永泉.那日苏.草原保护的法律思考,内蒙古草业,2004.