复议前置之行政行为起诉对象的确定

2008年9月12日的行政·执行版刊登了陈建伟同志撰写的《行政复议前置下诉讼对象之确立》一文，作者就此提出了自己的不同观点。



复议前置又称“穷尽行政救济”，是指依照法律、法规的规定，公民、法人或者其他组织不服行政机关作出的行政行为，必须先向复议机关申请复议，对复议决定不服的，才可以向人民法院提起行政诉讼。即在复议前置的情形下，当事人未经复议不能直接向人民法院提起行政诉讼。



当事人在对复议前置的行政行为提起行政诉讼时应当如何确定起诉对象是个比较复杂的问题，在理论界和实务界均有较大的争议。主要有以下四种不同观点：



一是在复议前置情形下，复议机关对当事人提出的复议申请作出不予受理决定的，应当以该不予受理决定为对象提起行政诉讼；复议机关在法定期限内不作出复议决定的，应当以复议机关不履行复议的法定职责为由提起行政诉讼。



二是在复议前置情形下，复议机关对当事人提出的复议申请作出不予受理决定或者复议机关在法定期限内不作出复议决定的，应当以原行政行为为对象提起行政诉讼。


三是在复议前置情形下，复议机关对当事人提出的复议申请作出不予受理决定或者复议机关在法定期限内不作出复议决定的，当事人可以选择不予受理决定、不履行法定职责或者原行政行为之中的任意一个提起行政诉讼，即当事人对起诉对象具有选择权。



四是在复议前置情形下，以司法审查对象是否涉及被诉行政行为的合理性问题为标准，确定不同的起诉对象。如果审查对象仅涉及被诉行政行为的合法性问题，不涉及合理性问题时，可以由当事人在原行政行为和复议行为之间自主选择起诉对象；如果审查对象既涉及被诉行政行为的合法性问题又涉及合理性问题时，应当指导当事人选择复议行为作为起诉对象。



笔者认为，对复议前置的行政行为提起行政诉讼时如何确定起诉对象的问题，应当区分以下三种情况：



一是在复议前置情形下，复议机关对当事人提出的复议申请作出不予受理决定的，应当以该不予受理决定为对象提起行政诉讼，而不能以原行政行为为对象提起行政诉讼。



主要依据和理由是：行政诉讼法第三十七条第二款规定：“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”这里的“法律、法规的规定”主要体现为行政复议法第三十条第一款、税收征收管理法第八十八条第一款、工伤保险条例第五十三条等规定。法律、法规之所以将自然资源确权类行政行为以及专业性强、技术性强的行政行为纳入复议前置的范围，主要是为了充分发挥行政机关专业知识和管理经验的优势，充分利用行政机关内部监督机制，方便高效地化解行政争议，降低当事人的诉讼成本，节约人民法院的审判资源。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第三十三条第二款规定：“复议机关不受理复议申请或者在法定期限内不作出复议决定，公民、法人或者其他组织不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理”。行政复议法第十九条也规定：“法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的，公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼。” 



虽然《若干解释》和行政复议法的规定均未能明确当事人的起诉对象，但从设立复议前置制度的立法本意来看，复议前置作为特殊类型行政行为进入行政诉讼的必经程序，不仅具有程序意义，而且具有实体意义。那种只要当事人提出复议申请，就认为满足了程序意义的要求，无论是否经过复议机关的实体处理，都视为已经经过复议程序的观点，是对复议前置制度实体意义的忽视，也是对复议前置制度的片面理解。因为在复议前置情形下，当事人对行政行为所享有的复议申请权是其享有起诉权的前提和基础，当复议机关作出不予受理决定时，只是复议机关依据行政复议法第十七条的规定，对当事人提出的复议申请是否符合受理的规定作出的一种程序性处理意见，复议机关并未对当事人提出的复议事项进行实体审查，这时当事人以原行政行为为对象提起诉讼不符合前述相关法律的规定。如果当事人无正当理由超过法定期限申请复议，那么当事人在丧失了复议申请权的同时，也将丧失对该复议前置行政行为的起诉权。



二是在复议前置情形下，当事人提出复议申请后，复议机关在法定期限内不作出复议决定的，应当以复议机关不履行复议的法定职责为由提起行政诉讼，也不能以原行政行为为对象提起行政诉讼。 



主要理由是：复议机关逾期不作出复议决定，是复议机关不履行法定职责的典型表现。既然行政诉讼法和行政复议法都规定了复议前置程序，那么复议机关对特殊类型的行政行为就负有先行复议的法定职责，只要当事人的复议申请符合受理条件，复议机关就必须依法作出复议决定，行使法律、法规赋予的监督职责。



如果复议机关未能依法履行法定职责，当事人可以以复议机关不履行法定职责为由向人民法院提起行政诉讼，由人民法院依法责令复议机关履行其法定职责，但不能视为复议机关维持了原行政行为，不能视为已经经过了复议程序，更不能以此种情况下对当事人产生实际影响的是原行政行为为由，引导其以原行政行为为对象提起行政诉讼，否则无异于变相支持复议机关不履行法定职责，复议前置制度必将丧失其存在的意义。



三是在复议前置情形下，当事人提出复议申请后，复议机关在法定期限内作出复议决定的，又可划分为两种情况：复议决定维持原行政行为的，当事人应当以原行政行为为起诉对象；复议决定改变原行政行为的，当事人应当以复议决定为起诉对象。 



主要依据和理由是：行政诉讼法第二十五条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”由该条款关于确定适格被告的规定不难得出上述关于确定起诉对象的结论。



虽然行政诉讼法第五条只规定了合法性审查原则，没有明确规定合理性审查原则，但并不能因此而得出行政审判不涉及被诉行政行为合理性审查的结论，更不能认为如果涉及被诉行政行为合理性审查时，人民法院在审查范围上即存在障碍，当事人只有以复议决定为起诉对象才能更有利于保护其合法权益。



首先，行政诉讼法第二十五条第二款对经复议的案件如何确定起诉对象已有明确规定，在复议前置情形下，对该条款的规定仍应适用。以被诉行政行为是否涉及合理性问题为标准确定起诉对象明显与该条款的规定相违背。



其次，随着行政诉讼的不断发展，作为合理性审查的基本标准的信赖利益保护原则、比例原则及正当程序原则已经越来越多地应用到行政审判实践中来，形成了以合法性审查为主、合理性审查为辅的行政诉讼审查原则，不存在当事人以原行政行为为起诉对象就不能有效地保护其合法权益的问题。