驳回行政复议申请后起诉对象之确定

  　　行政复议法第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”对行政复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合法定受理条件时应如何处理，行政复议法未作规定，笔者认为属于立法上的疏漏。在行政复议法实施条例施行以前，为了弥补法律漏洞，行政复议机关在实践中通常会作出终止行政复议决定送达给申请人。虽然从实际效果看，终止行政复议与驳回行政复议申请具有类似的结果，但是却混淆了驳回与终止的理论区分。

  　　行政复议法实施条例针对行政复议法关于此种特殊情况的立法疏漏作了有效的补充规定。该条例第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”此情形之一，是参照行政诉讼法理论所作的规定。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条增加了驳回诉讼请求的判决方式，该条第（一）项规定的情形即为“起诉被诉不作为理由不能成立的”。此情形之二，则是针对行政复议机关已经受理行政复议申请后，却发现该行政复议申请不符合法定受理条件时作出的特别规定。

  　　笔者认为，申请人不服行政复议机关作出的驳回行政复议申请决定的，一般情况下，只能以该驳回行政复议申请决定为起诉对象提起行政诉讼。只有当申请行政复议的事项不属于行政复议前置情形、行政复议机关以超过法定申请期限为由作出驳回行政复议申请决定且申请人对原行政行为提起行政诉讼的法定期限尚未届满时，申请人才可以就原行政行为提起行政诉讼。主要理由如下：

  　　第一，申请人认为被申请人不履行法定职责违法而向行政复议机关申请行政复议时，行政复议机关是在认定申请人主张被申请人不履行法定职责的理由不能成立的前提下作出驳回行政复议申请决定。在此情况下，由于并不存在一个已经作出的原行政行为，因此，既不存在以原行政行为为起诉对象的问题，也不存在选择驳回行政复议申请决定或者原行政行为之一为起诉对象的问题。至于申请人能否直接提起不履行法定职责之诉，笔者认为，也是不可以的。因为在此情况下，行政复议机关作出的驳回行政复议申请决定已经认定被申请人没有相应法定职责或者其在行政复议受理前已经履行法定职责，该驳回行政复议申请决定一经送达即发生法律效力。如果允许申请人直接提起不履行法定职责之诉，人民法院判决驳回申请人的诉讼请求则没有问题，但如果判决确认被申请人不履行法定职责违法或者责令其履行法定职责，则必将出现人民法院生效判决与行政复议机关生效决定相矛盾的问题。

  　　第二，行政复议机关受理行政复议申请后才发现该行政复议申请不符合法定受理条件时，行政复议机关作出驳回行政复议申请决定实际上是对其自身错误受理行政复议申请的一种纠正。由于行政复议机关在受理行政复议申请后、对原行政行为进入实体审查前就终结了行政复议程序，因此，行政复议机关作出驳回行政复议申请决定时根本未对原行政行为进行实体审查，该决定是在认定申请人的行政复议申请不符合法定受理条件的前提下，对申请人提出行政复议申请的程序性请求的驳回，而不是在对原行政行为进行实体审查并予以肯定的前提下，对申请人提出撤销原行政行为或者确认原行政行为违法的实体性请求的驳回。因此，行政复议机关作出驳回行政复议申请决定不能视为维持原行政行为，也不能依照行政诉讼法第二十五条第二款的规定，直接以原行政行为为起诉对象提起行政诉讼。

  　　申请人提出行政复议申请应当具备的法定条件主要包括申请行政复议的事项属于行政复议受案范围、申请人与申请行政复议的事项具有法律上的利害关系、申请人在法定申请期限内提出行政复议申请等，当行政复议机关以申请人的行政复议申请不符合法定受理条件为由作出驳回行政复议申请决定时，正是基于对上述法定受理条件中的一个或几个作出了否定性的认定。

  　　如果允许申请人直接对原行政行为提起行政诉讼，而人民法院却在认定申请人的起诉符合法定受理条件而进入了实体审理，并作出实体判决时，仍将出现人民法院的生效判决与行政复议机关生效决定相矛盾的问题。而这种情况完全可能出现，因为行政复议受案范围与行政诉讼受案范围之间是包含与被包含的关系，申请人与申请行政复议的事项有无法律上的利害关系的衡量标准在行政复议和行政诉讼两个程序中也是一致的。只在法定期限上有所不同，一般情况下，申请行政复议的法定期限为六十日，而提起行政诉讼的法定期限为三个月。如果行政复议机关仅以超过法定申请期限为由作出驳回行政复议申请决定，这时提起行政诉讼的法定期限完全有可能尚未届满，因此，只有在这种情况下，申请人才可以针对原行政行为提起行政诉讼。无论人民法院作出何种裁判均不会产生与行政复议机关生效决定相矛盾的结果。

  　　第三，当行政复议机关以申请人主张被申请人不履行法定职责的理由不能成立为由作出驳回行政复议申请决定时，因不存在一个已经作出的原行政行为，故不存在行政复议前置的问题。当行政复议机关以行政复议申请不符合法定受理条件为由作出驳回行政复议申请决定时，则可能存在行政复议前置的问题。如果法律、法规规定原行政行为属于行政复议前置的，当人民法院判决维持该驳回行政复议申请决定或者驳回原告的诉讼请求时，由于该驳回行政复议申请决定只是对行政复议机关错误受理行政复议申请所作的程序性纠正，其处理结果等同于不予受理行政复议申请决定，不能视为原行政行为已经经过行政复议程序。因此，申请人将不仅丧失了申请行政复议的程序性权利，而且将同时丧失对原行政行为提起行政诉讼的起诉权，自然不存在人民法院支持驳回行政复议申请决定后，申请人再起诉原行政行为的问题。 

李 蕊