驳回行政复议申请后起诉对象可选择

　《中华人民共和国行政复议法实施条例》颁布施行后，为行政复议提供了更详尽的法律依据，其中该条例第四十八条有关驳回行政复议申请决定这一新形式的适用，就统一了行政复议机关受理后发现申请人要求履行法定职责的行政机关没有相应法定职责，或者在受理前已经履行法定职责、以及不符合行政复议受理条件的处理方式，且具有更强的操作性。随着驳回行政复议申请决定的作出，不断有当事人不服而提起行政诉讼，但在行政诉讼起诉对象选择时出现分歧，一种观点认为应起诉驳回复议申请决定，另一种观点认为应起诉原具体行政行为，笔者对此略抒己见。

  　　持应以驳回复议申请决定为起诉对象的观点认为，申请人选择行政复议，复议机关作出驳回复议申请决定后，将申请人的申请排除在行政复议程序之外，而这一排除是否合法，只有对驳回行政复议决定进行审查。故在当事人起诉该决定后，行政诉讼紧紧围绕驳回复议申请决定进行审查，从而判定该决定是否成立，如果不成立，则由复议机关继续行政复议程序，反之，则申请人可启动对原具体行政行为的诉讼，这种做法比较符合申请人的意愿，也比较稳妥。

  　　持应以原具体行政行为为起诉对象的观点认为，驳回行政复议决定是复议机关对申请人选择复议程序的回复，实质是对申请人要求进入复议程序的一种拒绝，并未对原具体行政行为作任何改变，因而应视为维持原具体行政行为，根据行政诉讼法第二十五条中“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”的规定，应起诉原具体行政行为，这种做法更为直接。

  　

笔者认为，从保护当事人诉权角度出发，对上述两种观点应予综合，依法赋予当事人自由选择权,这也是法律规定的应有之义。因为根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条的规定，驳回行政复议申请决定是针对已经受理的复议申请所作，是对受理复议申请的否定，从程序上看，驳回复议申请决定和不予受理复议裁决的实质是基本一致的，而行政复议法第十九条规定，行政复议机关不予受理或受理后不作答复的，可依法向人民法院提起行政诉讼；最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十三条第二款亦规定，复议机关不受理复议申请或者在法定期限内不作出复议决定，公民、法人或者其他组织不服，可依法向人民法院提起行政诉讼。但无论是行政复议法律，还是行政诉讼法律，都未明确限定起诉对象，笔者认为这正是法律从方便和保护当事人诉权的原则考虑，赋予当事人充分的选择权，即允许当事人自由选择以原具体行政行为还是驳回复议决定为起诉对象。

  　　驳回行政复议申请后，依法赋予当事人自由选择权也符合我国解决行政纠纷的现实，我国现行解决行政纠纷的主要途径是行政监督即行政复议审查与司法监督即行政诉讼并行，而行政诉讼为最终救济方式，允许当事人选择起诉对象，也就是允许当事人自己选择救济方式，这既是对当事人诉权的尊重，也是司法民主的体现。

  　　当然，根据法律规定，这种自由选择权应有例外。因为我国行政诉讼法第三十七条在第一款规定了当事人可选择行政复议或行政诉讼之后，在第二款又规定了复议前置的情况，即法律、法规规定当事人应当先申请复议的，其未经复议直接提起诉讼的，人民法院不予受理。行政复议前置主要是结合现实，针对一些专业性较强或需要做大量基础工作的行政行为，如关税收缴、土地确权等而规定的，因此，对这些行为不服，由当事人先行行政救济，将更有利于事实的核查和纠纷的解决等事项的处理。与此相对应，在复议机关作出驳回复议申请决定时，如果是法律、法规规定的复议前置情况，就应首先对复议机关将该申请排除在外的理由能否成立进行审查，确保将应当复议前置的行为纳入行政监督，这样更符合立法关于设定复议前置的本意。因此，对法律、法规规定应当复议前置的行政行为不服，当事人应首先以驳回行政复议决定为起诉对象，确定行政复议渠道穷尽后，再对原具体行政行为提起诉讼。

  　　综上，笔者认为对驳回行政复议申请决定不服，当事人可选择该决定或原具体行政行为作为起诉对象，但对法律、法规规定的应先行复议的行政行为，当事人应先对驳回复议申请决定提起诉讼，如果行政诉讼支持了该决定，再起诉原具体行政行为，且此期间不应计入起诉期限。这样将更有利于依法保护当事人诉权，确保司法民主与高效。

王瑞芳