以《最高人民法院公报》透视司法实践中对正当程序原则的适用状况

正当程序原则是最低限度的程序正义要求。在行政程序法付之阙如的情况下，司法实践对正当程序原则的适用具有独特价值。在1985年至2009年《最高人民法院公报》中，涉及行政程序的案例共有12个，主要包括间接和直接适用正当程序原则的案例以及援用《行政处罚法》有关正当程序条款的案件。透过这些行政案例可以看出，正当程序原则的司法适用经历了从“间接适用”再到“直接适用”、从无意识影响到有意识运用的曲折过程。

1985年至2009年20多年间，人民法院《公报》共刊载了80余件典型行政案例，其中，涉及正当程序的行政案例有12件。

[1]虽然这些案例不可能包括所有涉及正当程序案件，而且会遗漏了一些具有“里程碑”价值的案例。但是，这些案例仍然可以从宏观上概括出行政正当程序在司法实践中的发展历程。

一、间接运用正当程序的判决

这类判决通常是法官通过自己的努力，创造性地在案件中运用正当程序理论或理念对行政争议进行裁判。

[案例1] 在“陈迎春不服离石县公安局收容审查决定案”中，[2]法院认为公安机关的决定超越了法定的收容审查条件，且没有确凿证据，属违法行为。同时，法官认为：“被告对原告的收容审查，在执行程序上也是违法的……是违反法定程序的”。判决书中的这个“也”字道破了法官的内心“纠结”：既想表达一种对于程序违法的基本态度，又不能直接或是没能意识到直接表述，只是将其置于一个明显次要的地位附带提及。

[案例2] “田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证行政诉讼案”是一个引起学界和实务界广泛关注的案件。一审判决认为，“退学处理的决定涉及原告的受教育权利，从充分保障当事人权益原则出发，被告应当将此决定直接向本人送达、宣布，允许当事人提出申辩意见。而被告既未依此原则处理，尊重当事人的权利，也未实际给原告办理注销学籍、迁移户籍、档案等手续……”[3]这段文字虽未提及正当程序原则，但是，透过判决书的字里行间，我们不难发现法官间接适用了正当程序原则，清晰地提出了一个非常重要的判决理由，即被告有义务将退学处理决定直接向本人送达、宣布，允许当事人提出申辩意见。而且，法官据以判决北京科技大学应向田永颁发毕业证书。

[案例3] 在兰州常德物资开发部不服兰州市人民政府收回土地使用批复案中[4]，二审法院认为：“被上诉人市政府收回上诉人常德开发部的土地使用权之前，市政府的土地管理部门事实上已经将同一宗土地使用权又出让给华欧公司。批复涉及到华欧公司和常德公司开发部双方的利益，市政府至今未给常德开发部送达批复。这些具体行政行为，都违反了法定程序。”该案在无明确法律规定的情况下，从正当程序原则推导出被上诉人有告知利害关系人的义务，并将其作为裁判理由之一判决撤销行政裁决。

[案例4] 在“中海雅园管委会诉海淀区房管局不履行法定职责案”中，法院认为：“原告中海雅园管委会在组建时已经在行政管理机关办理了登记手续，任期届满后进行了换届选举。被告……如不予备案，亦应书面通知并说明理由。海淀区房管局在长达一年的时间内，不依照职权对中海雅园管委会提出的换届选举登记备案申请给予任何书面答复，亦未依照规定尽其指导、监督的职责，构成违法”。[5]在本案中，法官依据行政机关在作出影响相对人权益的行政行为时，应及时向行政相对人说明行为的根据和行为理由的正当程序要求，判决行政机关违反法定程序。

[案例5] 在“宋莉莉诉宿迁市建设局房屋拆迁补偿安置裁决案”中，法官指出：“……但宿迁市建设局在裁决宋莉莉与万兴公司的拆迁纠纷时，未允许宋莉莉对争议问题作陈述和申辩，有失公正……”[6]这一判决理由说明，在法律对行政程序没有明确规定的情况下，行政机关并非可以肆无忌惮地行使裁决权，而是应当听取相对人的意见，给予其申辩的机会。否则，即违反法定程序。

二、直接运用正当程序的判决

这类判决主要是法官直接适用正当程序原则对行政争议作出裁判。在法律未对正当程序予以明确规定的情况下，判决中直接适用正当程序原则更能体现出法官的智慧和勇气。

[案例6] 在“张成银诉徐州市人民政府房屋登记行政复议决定案”中，[7]徐州市人民政府在二审时称“行政复议法关于第三人的规定，属于弹性条款，[8]……不能以此认定复议机关违反法定程序。”但是，二审判决明确指出：“行政复议法虽然没有明确提出行政复议机关必须通知第三人参加复议，但根据正当程序的要求，行政机关在可能作出他人不利的行政决定时，应当专门听取利害关系人的意见。……徐州市人民政府未听取利害关系人的意见即作出于其不利的行政复议决定，构成严重违反法定程序。”该判决中，法官明确提出了“正当程序”的要求，并据以作出撤销判决，使正当程序原则得以“登堂入室”，直接写入判决书。

[案例7] 在“益民公司诉河南省周口市政府、周口市发展计划委员会及原审第三人河南亿星实业集团有限公司管网燃气行政许可上诉案”中，二审法院认为：“按照正当程序，市计委亦应在依法先行修正、废止或者撤销该文件，并对益民公司基于信赖该批准行为的合法投入给予合理弥补之后，方可作出《招标方案》。”据此，法官认为被告“迳行发布《招标方案》属于违反法定程序，亦损害了益民公司的信赖利益。”遂判决确认被告行政行为违法，并判决行政机关对益民公司合法投入予以合理弥补。

[案例8] 在“陆廷佐诉上海市闸北区房屋土地管理局房屋拆迁行政裁决纠纷案”中，[9]二审法院认为：拆迁过程中，基于正当程序原理，为保护拆迁人、房屋承租人的合法权益，被拆房屋的评估报告应当送达被拆迁人、房屋承租人，以保护被拆迁人、房屋承租人及时了解被拆迁房屋的评估结果，对于评估结果有异议的及时提出意见、申请复估。在该案中，法官认为行政机关未履行告知义务，并以“违反法定程序”为由判决撤销行政裁决。

三、直接援用《行政处罚法》有关正当程序的规定

《行政处罚法》中有关处罚程序的条款大都体现了正当程序的要求。法院在审理关于行政处罚方面的案件时，可直接援引《行政处罚法》的具体法条来进行裁判。《公报》案例中这一类案例主要有：平山县劳动就业管理局不服税务行政处理决定案[10]、宜昌市妇幼保健院不服宜昌市工商行政管理局行政处罚决定案[11]、再胜源公司诉上海市卫生局行政强制决定案[12]、上海罗芙仙妮化妆品有限公司诉上海市工商行政管理局金山分局工商行政处罚决定案[13]。在“平山劳动就业管理局案”中[14]，法官未对实体争议进行审理，而仅仅从程序审查的角度裁判案件，直接认定被告地税局未按照行政处罚法第31条的规定，属程序违法，作出了撤销地税局所作的税务处理决定的裁判。在“宜昌妇幼保健院案”的二审判决中，法官也直接适用行政处罚法第42条作出裁判。在“再胜源案”中，法官认为卫生局作出的没收决定属于行政处罚措施，应适用行政处罚法的处罚程序规定，而“卫生局在决定没收再胜源公司液氮生物容器时，没有依法适用处罚程序，虽然该处罚尚未执行，但亦构成程序违法。”在上海罗芙仙妮公司案中，法院认为：被告“依法履行了向原告告知行政处罚的事实、理由及依据，告知原告享有陈述、申辩和听证的权利等法定程序，据此作出涉案行政处罚决定的具体行政行为，其执法程序合法。”

 【作者简介】
张春萍，扬州市邗江区人民法院任职。


【注释】
[1]虽然直接采用正当程序原则判决的案例很少，但是有的判决是附带提及，有的判决是运用了正当程序的理念，有的判决是直接援引了行政处罚法有关正当程序的条款，均被本文作为研究正当程序的行政案例。具体参见附表。
[2]载《最高人民法院公报》，1992年第2期。
[3]载《最高人民法院公报》，1999年第4期。
[4]载《最高人民法院公报》，2000年第4期。
[5]载《最高人民法院公报》，2004年第5期。
[6]载《最高人民法院公报》，2004年第8期。
[7]载《最高人民法院公报》，2005年第3期。
[8]《行政复议法》第10条第3款规定：“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。”
[9]载《最高人民法院公报》，2007年第8期。
[10]载《最高人民法院公报》，1997年第2期。
[11]载《最高人民法院公报》，2001年第4期。
[12]载《最高人民法院公报》，2005年第1期。
[13]载《最高人民法院公报》，2009年第11期。
[14]为行文的简洁、方便，下文一律以原告名称代替案件名称。