关于完善环境基本法中“公众参与”制度的思考

【摘要】　　积极吸收公众参与环境管理，建立和完善公众参与制度，是发达国家环境资源保护的成功经验之一。我国现行的《中华人民共和国环境保护法》中虽然有规定“公众参与”的制度，但是具有明显的原则性强、操作性弱的缺陷。在环境问题日益突出的市场经济下，我们应当适时对环境保护基本法中“公众参与”的价值进行重新定位，进而从经济激励、环境立法等方面完善我国的公众参与环境管理的制度。
【英文摘要】Admitting the public to participate actively in environmental management , building the system of the ‘public participation’ is one of the most useful experience that protection of environment and resource in developed countries. Although there is existing the contents of 'public participation' in this law, it has the obvious deficiency of strong principle and weak operability. Under market economy being outstanding gradually in environmental problem, we ought to relocate 'public participation' in environmental protection basic law at the right time, and then perfect the system of the public’s participation in environmental management by the aspects such as economic incentive and environmental legislation.
【关键词】公众参与；环境管理；《环保法》修改
【英文关键词】Public participation; Environmental management; Revision of “Environmental Protection Law”
【写作年份】2007年


【正文】
　　前言
　　
　　1989年由全国人大常委会修订后颁布的《中华人民共和国环境保护法》（后简称《环境保护法》）至今已有18个年头。在这近20年间，我国的经济飞速的发展，伴随着经济的快速增长，我国的环境问题也日益严重，这部历经了18年的《环境保护法》在如今调整社会环境法律关系的过程中，显得捉襟见肘。
　　
　　经济的发展提高了人类的生活质量，但是，在经济高速发展的同时，我们却越来越多的发现污染同样也在不断的加剧。“经济高速增长，但环境也日益恶化”是诸如英国、法国、日本等发达国家已经经历的恶梦，而现如今，就是在中国，高速的经济增长与令人震惊的环境恶化同样并存！
　　
　　一方面，制造污染物的社会主体依然在疯狂的制造污染物，另一方面，在广大人民群众中，根本没有环境保护的意识。在这种情况下，我们更应当尽快健全和完善社会主义环境保护法制，在是作为环境保护法律体系中基本法的《环境保护法》中不断完善“公众积极参与环境管理”，特别在《中华人民共和国宪法》中确立公众参与的制度。
　　
　　一、 “公众”与“公众参与”的概念
　　
　　所谓公众，指的是政府为之服务的主体群众。[1]诚然，公众确为政府服务的对象，但是，在法律层面上我们对公众的理解应当是一个群体性的概念，即具有中国国籍，享有广泛的权利和义务的两个或两个以上的集合。
　　
　　所谓的公众参与，是指在环境的开发、利用、保护与改善活动中，任何单位和个人都享有平等的参与权，都可以平等的参与有关环境立法、司法、执法、守法与法律监督事务决策的权利。[2]一般来说，公众参与包括四个方面的内容，一是公众知情权，二是公众决策参与权，三是监督权，包括检举、控告，四是环境救济权。
　　
　　之所以提倡公众参与，是因为中国发展观与执政观的伟大进步，是因为中国民主法制与政治文明的逐步成熟。
　　
　　二、 “公共参与”原则的形成
　　
　　公众参与，本起源于20世纪60年代末以来日益高涨的环境保护浪潮和对环境问题的深层次认识。二战以后，环境问题日趋严重，环境问题已经成为威胁人类生存、制约经济发展和影响社会稳定的直接因素。在西方发达国家公害时间不断、污染严重，以及发展中国家资源破坏加剧的形势下，世界各国一方面致力于运用技术手段治理污染和改善生态环境，另一方面也积极的开展对环境本质问题的探讨，力求从根本上解决环境问题。[3]
　　
　　特别是在1972年的斯德哥尔摩人类环境会议之后，不少国家在《人类环境宣言》的影响下，开始了公众参与环境保护的立法实践，很多国际环境法规性文件也都充分肯定了公众参与环境保护的重要作用。1992年由各国通过的《里约宣言》明确提出：“环境问题最好是在全体有关市民的参与下，在有关级别上加以处理。在国家一级，每一个人都应能适当地获取公共当局所持有的关于环境的资料，包括关于其在社区的危险物质和活动的资料，并应有机会参与各项决策的进程。各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识和参与。应让人人都能有效地使用司法和行政程序，包括补偿和补救程序。”《里约宣言》中的这条规定已经得到了世界各国的认可，所以，就预示着“公众参与原则”已经成为环境保护中一项必不可少的原则。
　　
　　三、 “公众参与”政策的在现有环境立法中的体现
　　
　　（一）公众参与制度在我国《宪法》中体现在：
　　
　　《中华人民共和国宪法》第2条明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民，……人民依照法律的规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”从宪法的这项规定中，我们不难得出，我国公民有管理国家事务的权力，当然对于国家环境，作为公民的我们也是有权力去进行管理的。
　　
　　（二）公众参与制度在我国的环境保护基本法以及单行法规中的很多条款中都有体现，主要表现在：
　　
　　1、 在环境保护基本法中，即我国1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》中体现在：
　　
　　第6条：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”，以及第8条：“对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励”，这两项条款为我国公民参与环境保护提供了原则性的法律依据。
　　
　　2、 在单行的环境法规中有关公众参与的规定主要体现在：
　　
　　如《中华人民共和国大气污染防治法》（2000年）第5条：“任何单位和个人都有保护大气环境的义务，并有权对污染大气环境的单位和个人进行检举和控告”；
　　
　　在2002年10月颁布的《环境影响评价法》进一步具体规定了环境影响评价中的公众参与政策，体现在该法第5条：“国家鼓励有关单位、公众以适当的方式参与环境影响评价”等条款上。
　　
　　环境质量的好坏，环境要素的优劣，都会直接影响到从人民群众日常生活到工农业生产的全过程，会涉及到全国各个区域，以及各个行业，行业中的各个部门，特别是关系到千家万户的生活质量。所以保护环境不仅仅是各级行政机关的职责，同时也是各企事业单位、社会团体、人民群众的一项长期的事业。由于人民群众在其中占绝大多数，所以，只有依靠群众、发动群众、组织群众、充分发挥每位公民的环保的积极性和自觉性，才是做好我国环保工作的关键所在。但是作为我国环境基本法的《环境保护法》却对公众参与的规定仅仅只有两条。公众参与的制度没有得到我国法律的根本保障，那么，我国公民是不可能很好的参与到我国的环境保护过程中去的
　　
　　四、 在《环境保护法》中完善公众参与原则的必要性
　　
　　(一) 完善公众参与原则是更好地实现环境权的必然要求
　　
　　作为公民的基本人权之一的环境权，是不应当受到限制或者剥夺的。但是作为人权之一的环境权，跟其他的人权内容相比，又具有较强的整体性。在环境保护中，任何人都是权利主体，同时也是义务主体。任何人都不能只是“自扫门前雪”，在个人享受环境权的同时，都必须考虑并且尊重他人的环境权。由此我们不难看出，环境权是整体利益、长远利益和个人利益的结合，因此要求每个人都应当积极的参与到环境保护过程中去，尊重他人，尊重社会，与全社会建立起和谐的关系，从而也使得每个人都能得到更好的生存环境。
　　
　　(二) 公众参与原则是由环境问题的“易破坏，难治理”特点所决定的
　　
　　环境问题最突出的特点就是“易破坏，难治理”，所以就决定了环境保护工作的重点应当放在预防上。也就是说，在环境立法中，不仅要通过加重法律责任、扩大诉讼范围等方式来保护环境，同时还应当最大限度的调动公民的环保积极性，动员一切可以动员的力量，以广泛赋予公众参与环境保护权利的方式，在全社会都树立起“保护环境，人人有责”的良好风气。
　　
　　(三) 公众参与原则是环境保护范围的广泛性所决定的
　　
　　环境保护的范围相当广，在《宪法》第九条：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外”，以及第10条：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”,在《环境保护法》中第二条规定“本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”从以上条款的列举中，我们不难看出，法律规定的环境保护的范围包括大气、水、土壤、森林、草原、野生动植物、风景名胜等等。如此大的范围，就决定了环境保护是一项全社会、全人类的事业。针对如此庞大的管理范围，如果仅仅是靠专门的行政机关是根本无法完成的，所以，环境保护必须依靠广大公众的参与。
　　
　　五、 对我国现有公众参与环境保护的立法缺失
　　
　　正如上所述，我国公众参与环境保护的立法已经有了一定的规模，为在我国环境保护过程中的公众参与提供了相应的法律保障。虽然有了法律保障，但是在实际的环境保护过程中，公众参与的情况却是非常糟糕。再对照我国关于“公众参与”的相关政策，就发现了许多不完善的地方，的确需要健全和完善。主要表现在以下几个方面：
　　
　　(一) 就我国环境立法的整体来看，我国关于公众参与的立法较为零散、分散、而且缺乏系统性。
　　
　　现有的关于公众参与的各项规定都散落在环境基本法即《环境保护法》以及一些单行法规中，至今未有集中起来，有一个专门的、统一的规定，这样就会使公民感觉国家立法目的不明确。在公民不能很好理解国家环境立法精神，特别是关于公众参与的相关规定的精神时，就会使公众不能较好的参与到环境保护中。
　　
　　(二) 当代中国环境立法针对政府职责的规定较多。
　　
　　特别是2003年颁布实施的《中华人民共和国清洁生产促进法》是迄今为止对政府公共职责规定的最多的法律。但是，我们从中不难看出，其中很多规定都是原则性规定，缺乏具体的配套措施，以至这些规定最终流于形式，无法真正起到约束政府积极进行环境保护的作用，更加不能刺激公众参与的热情。
　　
　　(三) 从立法技术方面看，还是存在一些简单重复的现象。
　　
　　这些简单重复现象，在《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》中有着较为明显的体现。
　　
　　《大气污染防治法》的第5条[4]与《水污染防治法》的第5条[5]，仅仅就是对《环境保护法》基本精神的简单重复。这种简单的重复所带来的只有立法成本的增加，实际操作性更弱。所以，在即将修改的《环境保护法》中增加有关公众参与的系统性的规定，势在必行。
　　
　　(四) 关于公众参与的规定，较为原则和抽象，操作性不强
　　
　　操作性不强，是我国环境立法体系中的一大弊病。我们可以从一个典型的例子中看出：对于“环境影响评价”制度，是在《环境保护法》第12、13条[6]中规定的一项环保基本制度，但是从这两条规定中，我们能看到的只有县级以上人民政府环境保护行政主管部门及有关部门，有义务对环境影响进行评价，建设项目必须制作环境影响评价报告书，并且经相关部门批准，而作为最有可能承受环境污染所带来损害的公众的意志，完全没有在环境影响评价中显露出来。虽然现行的其他法律法规中都有规定，如在环境影响报告中应当有该建设项目所在地单位和居民的意见，以及有关单位、专家、公众以“适当的形式”参与环境评价。但是，这些规定，却让公众们在适用参与环境影响评价中无所适从。原因很简单，规定太过于抽象化，公众参与环境评价的程序、形式、途径、基本的权利义务都没有实质性的规定，同时，这个所谓的“适当的形式”，到底什么情形下才算做是“适当”？
　　
　　(五) 公众参与的形式较为单一，激励性条款较少
　　
　　《环境保护法》第11条虽然规定了，国务院和省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门，应当定期发布环境状况公报，但是这项条款却很难激励公众参与环境管理的积极性。就此公报看，它的内容还是较为单一，指标种类也较少，对区域环境的整体情况的反映并不全面。目前看来，政府的环境公报，在现实生活中起到的作用并不大，同时，对于公众参与环境保护的激励性也比较弱。
　　
　　所以，我认为环境保护吸收公众参与是需要有一定的条件的，虽然我们不能说，这些条件都能够在立法中予以成就，但是我们通过立法，的确是可以起到促进和保障的作用的。
　　
　　六、 在《环境保护法》中完善公众参与政策规范
　　
　　(一) 不断完善环境立法体制，即在制定环境法律法规过程中，广泛征求公众意见。
　　
　　在立法过程中，广泛征求群众意见，包括广大农村与城镇居民的意见，保证决策的科学有效，是体现社会主义民主，保障公民管理公共事务的权利得以实现的最基本的途径。将群众的合理性建议吸收到立法中，使法律法规和重大决策尽可能的反映最大多数人的环境利益和愿望，从而使人民群众能更好的理解环境立法的目的，提高环境保护的效果。
　　
　　(二) 在环境基本法中，建立科学、合理的公众意见征求制度方面，鼓励和支持公众参与环境影响评价等环境管理活动
　　
　　在环境基本法中，不能简单的规定，公众有权监督、检举污染环境的企业和个人的权利，而是应当全面、系统的对公众参与环境管理的途径、形式、基本权利义务等作出详细的规定。建立健全公众参与的机制与程序，逐渐形成以群众举报制度、信访制度、听证制度、环境影响评价制度为基础的公众参与制度，使广大人民群众能够通过法定的渠道来表达自己对环境管理的意见与建议，使人民群众的呼声能够真正渗透到环境保护中。
　　
　　(三) 完善“定期发布的环境状况公报”制度，应更加贴近公众，能够让公众真正了解环境状况以及环境问题。
　　
　　鉴于我国各地方政府定期发布的环境状况公报，较难为公众关注，若能在《环境保护法》中对环境状况公报的具体内容作出详细的规范，使区域环境状况能更清楚的为公众知晓，让公众了解环境问题的严重性，以及保护环境的迫切性，不仅对增强公众的知情权和保护环境的责任感有很大的推动作用，同时，也为公众关注环境保护、参与重大项目决策的环境保护监督与咨询提供必要的条件。
　　
　　(四) 大力支持环境社会团体开展环境保护工作
　　
　　环境保护社会团体的存在，对于环保工作的作用主要体现在两个方面：一方面，它为公众维护自身合法权益提供一定的帮助，另一方面，它是帮助和配合政府开展环境保护工作，预防官僚主义和腐败现象的产生的需要。
　　
　　近几年，我国环境社团特别是各地方大学中的环境社团，发展较为迅速，但是真正对环保工作产生一定影响的较少，还没有真正发挥到社会团体应当发挥的作用。所以，在即将修改的《环境保护法》中应当重视环境社会团体的作用，对社团的运作给予一定的经济支持，积极征求环保社团的意见，促进本国环保社团与外国相关社会进行国际交流等。
　　
　　(五) 健全和完善刺激公众参与环境管理的激励机制
　　
　　在市场经济和价值规律起很大作用的社会中，利润的动机支配着社会中绝大多数的活动。对于参与环境管理的公众而言，如果没有经济杠杆的调整，公众对环境保护的热情就会大打折扣，所以，在环境基本法中应当将各种经济刺激手段与立法相结合，诸如将税收政策、贷款、保险等激励机制纳入环境基本法中，使经济刺激在环境管理中发挥更大的作用。
　　
　　七、 结语
　　
　　综上所述，环境保护是一项全民事业。吸收公众参加环境管理，既是保证人民群众当家作主和保护公民环境权的需要，也是充分发扬民主，搞好环境保护工作的一条重要的途径。广大人民群众，如有强烈的保护和改善环境的愿望，有积极参与环境管理的迫切要求，那么，我国环境保护工作的进程势必会大踏步的向前进！


【作者简介】
杨柳青，女，河南省周口市人。昆明理工大学硕士研究生。赖家明，男，福建省三明市人。西南大学硕士研究生；李希昆，男，云南省昆明市人，昆明理工大学教授。


【注释】
[1]金瑞林主编：《环境法学》，北京大学出版社，2002年版。
[2]常纪文著：《环境法原论》，人民出版社，2003年6月第一版。
[3]王蓉著：《资源循环与共享的立法研究――以社会法视角和经济学方法》，法律出版社，2006年9月第一版。
[4]韩德培主编，陈汉光副主编：《环境保护法教程（第四版）》，法律出版社，2005年2月第四版。
[5]曹明德、王京星：《我国环境税收制度的价值定位及改革方向》，载于《法学评论（双月刊）》2006年第一期（总第135期）