论我国环境影响评价中的公众参与制度

【摘要】厦门海沧PX项目迁址建议议案的提出及其社会影响，表明公众参与对于环境影响评价制度的有效推行以及公共环境纠纷的防范具有重要意义。公众参与已经成为环境保护领域的一项基本法律原则，在环境影响评价制度的施行过程中应当重视公众参与原则的遵循。我国现有的环境影响评价相关立法在公众参与的主体、程序、效力等方面存在明显的不足急待完善。本文即围绕该问题对我国环境影响评价中的公众参与制度进行了分析论证，并提出了相应的立法建议。
【英文摘要】The proposing of the motion of the changing the site of the PX project in Haichang in Xiamen city and its social influence show the importance of the public participation in the promotion of the EIA system and prevention of the conflict of the public environment. Public participation has become a basic legal principle in the field of the environmental protection. In the enforcing process of the EIA system, the compliance of the public participation principle also need be focused. In China, the relative legislation of the EIA exists some weakness in the subject ,the process and the enforcement of the public participation and need improve. In the article, the author analyses the public participation system in the EIA and proposes the relative legislative suggestion.
【关键词】环境影响评价；公众参与；制度；缺陷；完善
【英文关键词】EIA; Public participation; System; Weakness; Improvement
【写作年份】2007年


【正文】
　　今年两会期间，105个政协委员齐声呼吁，联名签署了“关于厦门海沧PX项目迁址建议的议案”，成为政协的头号重点议案。海沧PX项目指的是2006年厦门市引进的总投资额达108亿元的腾龙芒烃（厦门）有限公司的一个化工项目。该项目是厦门市新的经济成长动力，因为这是厦门市有史以来规模最大的外商投资项目，其预期年产值几乎相当于整个厦门市目前GDP的2/3。然而，该项目自立项以来，遭到了越来越多的质疑。因为该项目距离厦门市中心和国家级风景名胜区鼓浪屿只有7公里，又靠近众多居民区以及学校等人口稠密区。此外，该项目的专用码头，就坐落在厦门海洋珍稀物种国家级自然保护区，而在该保护区内，生活着中华白海豚、白鹭和文昌鱼等诸多珍稀物种。尽管国家环保总局的有关领导对该议案提出的问题表示了认同和理解，但由于该项目已经经过单个项目环境影响评价，并且得到了国家发改委的批准，国家环保总局在项目“迁址”问题上根本没有权力。进入5月下旬，随着该项目的推进，更多的信息通过媒体、网络等渠道被披露，当地民众的反应也越来越激烈。随后，在6月1日下午举行的新闻发布会上，厦门市政府新闻发言人表示，该项目已经暂时停工，而区域规划环境评价还需要大约半年的时间才能完成。
　　
　　从该提案中，我们不难看出，环境影响评价不仅仅是相关机构、专家的专利，随着公民环境意识的增强，公民普遍期望把他们对环境保护的意见向政府和企业决策人反映。而随着信息技术，特别是大众媒体的不断发展，公众的意见对环境影响评价的决策过程将产生越来越重大的影响。决策者必须慎重考虑公众所提出的观点，让他们的意见充分反映在项目的规划和环境保护中，这是避免发生冲突的重要一步。就上述项目而言，既然该单个项目的环境影响评价早已通过，为什么还有这么多的分歧？显然在环境影响评价过程中，公众参与这一制度没有得到切实的施行。那么，在环境影响评价中究竟该如何施行公众参与制度？公众参与的内容应当包括哪些？如果没有切实保障公众的参与权，相关主体应当承担什么样的法律责任？我国环境影响评价公众参与制度有哪些缺陷？如何进行完善？笔者在下文中将针对这些问题进行重点探讨。
　　
　　一、环境影响评价中公众参与的历史发展和积极意义
　　
　　（一）环境影响评价中公众参与的历史发展
　　
　　环境影响评价中的公众参与是指公众(有关部门、专家、居民等)通过法定的方式参与一切与环境影响评价有关的活动，包括环境影响评价文件的制作、审查和事后监督。公众参与的思想自20世纪60年代在环境保护领域形成以来，许多国家的国内法和国际性法律文件都将其作为环境保护的一项基本原则予以确立；让公众参与环境影响评价，更是当今实行环境影响评价的国家所普遍采取的做法。1969年美国在《国家环境政策法》中首次提出在环境影响评价中确立公众参与制度的要求；1978年联合国环境规划署(UNEP)在其环境影响评价基本程序中明确提出了公众参与这个概念；世界银行(WB)在1981年10月将公众参与作为一项世行政策予以实施；1993年3月亚洲开发银行(ADB)提出，环境影响评价报告摘要中必须包括公众参与的内容。
　　
　　我国环境影响评价中的公众参与起步稍晚，1991年我国在亚行提供赠款的环境影响评价培训项目中首次提出公众参与问题之后，环境影响评价中的公众参与问题在我国开始逐步受到关注。目前，我国共有10多部环境保护专项法律、行政法规、部门规章涉及到公众参与制度。其中，《环境保护法》第1章第6条明确规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告的要求。”《水污染防治法》第3章第13条和《环境噪声污染防治法》第2章第13条均明确规定，环境影响报告书中应当有该建设项目所在地单位和居民的意见。《环境影响评价法》第5条更是明确规定：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当的方式参与环境影响评价。”并且在第11条规定了具体的参与方式，“专项规划的编制机关对可能造成不良影响并直接涉及公众权益的规划，应当在该规划草案报送审批之前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。但是国家规定需要保密的情形除外。”“编制机关应认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案意见。并且应当在报送审查的环境报告书中附具对意见采纳和不采纳的说明。”《环境保护行政许可听证暂行办法》，确定了两类建设项目和十类专项规划必须实行环保公众听证。2006年颁布实施的《环境影响评价公众参与暂行办法》第1条规定：“为推进和规范环境影响评价活动中的公众参与，根据《环境影响评价法》、《行政许可法》、《全面推进依法行政实施纲要》和《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》等法律和法规性文件有关公开环境信息和强化社会监督的规定，制定本办法。”在该暂行办法中规定了环境影响评价中公众参与的具体的范围、参与的程序、方式、期限以及公众环境知情权和参与权的保障措施等等。上述的法律法规以及相关的规定为我国公众参与环境影响评价提供了较为全面的法律保障。
　　
　　(二)环境影响评价中公众参与的积极意义
　　
　　各国之所以普遍采用公众参与这一制度，原因在于环境影响评价中公众参与有着极其重要的作用和意义。首先，公众参与有利于增强环境影响评价的客观性。由于环境因素的复杂性、多元性，环境影响评价是一项具有多渠道信息和高科技手段的活动，评价时掌握的信息越丰富，评价的结果也就越客观，在环境影响评价中引进公众参与，具有集思广益的作用，有利于评价义务主体尽早发现问题并寻求解决。其次，公众参与一方面能够制约规划、建设单位严格按照环境影响评价文件进行规划、建设，从而使环境影响评价从形式走向实质；另一方面也可制约行政机关的自由裁量权，以确保政府在规划、建设工程的审批中合理行使行政权力，两者相结合，可以加强环境决策的有效性和执行性。第三，公众参与可以增强公众的主体意识，提高公众参与环境保护的积极性，同时也是避免工程施工后公众抵触并引起诉累的有效方式。公众参与使得公众对建设项目和规划及早了解，对政府决策理解和认同，减少公众和建设、规划者之间及公众和政府之间的冲突，使环境影响评价得以顺利实施。[1] 因此，环境影响评价中的公众参与的目的在于通过一种结构性的安排来构建均衡，以利于普遍利益的汇集和社会公意的形成，达成符合公共利益的社会合约。环境影响评价制度中公众参与的实行可以避免和减轻环境问题对经济和社会发展的负面影响，促进经济、社会和环境的协调发展。
　　
　　二、我国环境影响评价中的公众参与的现状评析
　　
　　环境影响评价中的公众参与，是在环境影响评价过程中，让具有共同利益、兴趣的社会群体介入政府涉及公共利益的事务的决策，提出意见与建议。环境影响评价中的公众参与的内涵包括有多个要素，本文主要围绕主体、程序和效力三个主要要素进行探讨。
　　
　　（一）我国环境影响评价中的公众参与的主体
　　
　　所谓环境影响评价公众参与的主体，即在环境影响评价过程中，谁有权和能够参与，对此，我国现有的法律法规并没有作出明确规定，即没有对公众进行定义，公众的法律主体地位不明确，同时对选定作为公众参与到环境影响评价中的标准规定也不明确。《环境影响评价公众参与暂行办法》15条规定：“建设单位或者其委托的环境影响评价机构、环境保护行政主管部门，应当综合考虑地域、职业、专业知识背景、表达能力、受影响程度等因素，合理选择被征求意见的公民、法人或其他组织。被征求意见的公众必须包括受建设项目影响的公民、法人或者其他组织的代表。”至于如何“综合考虑”、“合理选择”或怎样确定受建设项目影响等要素，该《暂行办法》没有做出规定，这必然导致公众的权利和义务的无法落实，使得该《暂行办法》演化为建设单位和环境行政主管部门的行为规则，而公众却无法主动和真实地参与环境影响评价当中去。因此需要对环境影响评价中的主体做进一步细化的规定，同时要适当扩大公众参与主体的范围。
　　
　　（二）我国环境影响评价中公众参与的程序的规定
　　
　　所谓环境影响评价公众参与的程序，是指环境影响评价中，公众参与的在哪个阶段得以实现以及通过何种方式得以实现，
　　
　　环境影响评价的程序大体包括对拟建项目的初审、范围界定、环境影响报告书的制作、接受公众审查以及环境影响报告书的审批等阶段，并且这几个阶段都包含了公众参与的内容。在《环境影响评价法》颁布之前，我国对环境影响评价制度规定主要见于《建设项目环境保护管理条例》之中，在颁布了《环境影响评价法》之后，由于将规划和建设项目都列入环境影响评价的范围，因此有关公众参与的法律规定也得到了极大的加强，该制度主要是通过与规划编制程序的不同阶段相结合而施行的。[2] 在《环境影响评价法》中，将应当进行环境影响评价的规划分为综合利用规划(含土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划)和专项规划(含工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划)两大类。其中，对于综合利用规划的编制，根据《环境影响评价法》的规定，应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价，编写该规划有关环境影响的篇章或者说明，法律还规定应当对规划实施后可能造成的环境影响作出分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，作为规划草案的组成部分一并报送规划审批机关。但是《环境影响评价法》并未就综合利用规划的环境影响评价是否应当征求公众的意见作出规定，即法律并不要求就有关综合利用的规划征求公众的意见。对于专项规划的编制，根据《环境影响评价公众参与暂行办法》，第34条和35条作了明确的规定。第34条规定：“专项规划的编制机关应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见，并应当在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳或者不采纳的说明。第35条规定：“在召集有关部门专家和代表对开发建设规划的环境影响报告书中有关公众参与的内容进行审查时，应当重点审查以下内容：专项规划的编制机关在该规划草案报送审批前，是否依法举行了论证会、听证会，或者采取其他形式，征求了有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见；专项规划的编制机关是否认真考虑了有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见，并在报送审查的环境影响报告书中附具了对意见采纳或者不采纳的说明。”
　　
　　本文要重点探讨的是建设项目的环境影响评价中公众参与的相关程序：
　　
　　1、立项阶段。在建设项目的立项阶段，按照《环境影响评价法》的规定，国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。对可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价。对可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价，对对环境影响很小，不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表，此阶段法律没有规定公众参与。
　　
　　2、编制环境影响报告书(表)阶段。根据环境保护行政主管部门的决定，由建设单位编制环境影响报告书(表)。按照规定，建设项目的环境影响报告书(表)应当在可行性研究阶段完成，此阶段法律也没有规定公众参与的条款。
　　
　　3、环境影响报告书(表)的报批和审批阶段。建设单位应当在可行性研究阶段，报批建设项目环境影响评价报告书等。但是，铁道、交通等建设项目则可以在有权审批的环境保护部门同意的前提下，在初步设计完成前报批。关于公众参与，法律规定，除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。建设单位报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明。此外，《环境影响评价法》规定，对建设项目可能造成跨行政区域的不良环境影响，有关环境保护行政主管部门对该项目的环境影响评价结论有争议的，其环境影响评价文件由共同的上一级环境保护行政主管部门审批。但是，是否应当组织公众参与讨论，法律也没有规定。
　　
　　4、制作环境保护篇章阶段。在环境影响报告书(表)获得通过后，建设单位就要开始制作建设项目的初步设计，其中必须有环境保护篇章，内容应当包括：环境保护措施的设计依据，环境影响报告书或环境影响报告表及审批规定的各项要求和措施，防治污染的处理工艺流程、预期效果；对资源开发引起的生态变化所采取的防范措施；绿化设计、监测手段、环境保护投资的概预算等。
　　
　　实践中，我国环境影响评价制度在实施中与公众参与最相关的是在对环境影响报告书制作后大纲审查前，通过组织专家评审会、专家现场考察及征求有关部门意见等形式进行。但是，所有这些目前并不是在法律规定的指引下进行的，具有很大的随意性。
　　
　　（三）我国环境影响评价中的公众参与的效力
　　
　　环境影响评价中公众参与的效力主要是指如果没有公众参与，相关行政机关将承担何种责任以及公众作出了意见后的处理及其效力。[3] 这点至关重要，直接关系高环境影响评价中的公众参与的实际意义如何。如果在上述的主体和程序都明确之后，环境影响评价中公众的意见不能得以很好采纳或者仅仅是形同虚设，将环境影响评价仅仅作为环境保护行政主管部门和其他审批机关的职权加以对待，甚至在公众意见未得到采纳时，公众是否有权得到说明也规定得不明确，仅仅是存档备查而已，那么环境影响评价中的公众参与的愿望和积极性就会大大降低。《环境影响评价法》只规定了在报送审查的环境影响报告中附具对意见采纳或者不予采纳的说明，并没有规定评价者对公众的意见加以反馈，在公众意见的基础上修正环境影响报告并加以公布的义务，也没有规定负责审批的有关行政机关必须对规划或建设项目的审批内容和结论公布于众。众所周知，公众参与必须建立在公开、公平、民主的基础上，如果公众的意见不能按照法定程序加以处理，公众参与也就成了审批的一道手续而已。
　　
　　另一方面，由于我国对于环境影响报告的内容缺乏类似于美国等发达国家的有关替代方案的强制性规定，从而使得公众在环境影响评价过程中通过利益衡量进行选择的余地也是非常小的。公众只能对唯一的评价方案中提出修正意见或者加以完全否定。而事实上，一项出于经济发展需要而计划实施的规划或建设项目由公众加以完全否定的可能性是非常小的，公众无权通过对环境影响评价提出意见来影响环境影响评价的结论，况且环境影响评价的结论也只是有关行政机关进行决策的依据而已，公众意见的效力是极其有限的。
　　
　　三、我国环境影响评价中的公众参与的缺陷和完善
　　
　　（一）我国环境影响评价中的公众参与主体地位规定的缺位及其完善
　　
　　由上文的现状分析可以发现，我国现有的法律法规中对公众参与的主体的规定，急待细化。根据世界银行的定义，环境影响评价过程中的公众参与的主体，一般应当包括直接受影响的人群、受影响团体的公共代表和其他感兴趣的团体。[4] 有学者认为，在实践中，在环境影响评价中主要应考虑的公众参与者包括：(1)受建设项目直接影响并住在项目建设地点附近的人们。表现在空间距离上，即生活在某个项目周围的人，很可能受到噪音、臭味、灰尘、搬迁威胁的人等等。(2)生态保护主义者和希望保证使开发与环境的需要尽量有效结合的生态学家，这些人愿意为环境保护提供相当大的财政开支；（3)在拟议行动实施后将获益的工商业开发者；表现在经济利益上，则可能因项目建设而获得工作或在竞争中获益或者相反的团体。(4)一般公众中享受高水平生活的那部分人，拟议项目可能影响到那些地区的环境的使用者，包括垂钓、狩猎者，徒步旅行者等。另外，还有将拟议项目看作是对地方社区传统和文化的威胁的人，他们会对项目感兴趣，因为在一个区域一下子涌入大批项目建设者或者项目建设，可能导致该地区人口的长期增长，会对这个社区产生正或负效应。[5]
　　
　　笔者认为，环境影响评价中的公众参与主体应该包括以下几类：
　　
　　1、受到或者可能受到影响的居民。20世纪90年代之后，受到国际金融组织特别是世界银行和亚洲开发银行潮流的推动，我国开始注意在项目的环境影响评价中引进公众参与，特别是受影响居民的参与。一般来说，直接受建设项目影响的通常是项目所在地的居民。由于他们生活在建设项目的选址地点或者与建设项目邻近，建设项目与他们有着直接的利害关系。其中，公众的代表性是影响环境影响评价中公众参与有效性的重要因素。作为公众参与的代表人除了应具有一定的群众基础，能够代表某层面居民的利益外，还应具有环境保护的基本常识并自愿为公众服务，同时具备一定的调查研究、分析问题和语言表达能力。
　　
　　2、环境非政府组织。非政府组织作为民间组织是“公众”的集合体，在环境保护领域，环境非政府组织具有联系公众与政府之间关系的桥梁和纽带作用，各国以及国际社会特别是国际金融组织均十分重视非政府组织参与环境影响评价。我国在《环境影响评价法》中规定建设项目的环境影响评价应征求“有关单位、专家和公众的意见”，根据上述分析，这里对“有关单位”的理解应当包括非政府组织。实际上，我国现有环境保护地方性社团和单位内部社团100多个，这些地方性和单位内部社会团体遍布全国。鉴于公众单独参与环保事务能力的局限性和非政府组织的作用越来越大，应使环境非政府组织作为单独的参与主体存在，以有效地发挥公众参与环境影响评价的作用。
　　
　　3、少数民族代表。我国国土面积辽阔，民族众多。各民族由于所居住的地理环境差异、历史传统不同，生产、生活方式呈现多样化的态势，进而形成自己独特的文化与传统。由于少数民族多聚居在经济相对落后的地区，国家必然进一步加大对这些地区的开发和建设。经济的开发和建设在给当地带来利益的同时，必然对当地的生态环境、文化与传统造成许多不良影响，甚至影响这些少数民族的存续。如果一个建设项目涉及少数民族的利益，我们应当借鉴美国和世界银行的做法将少数民族作为一个独立的参与主体提出，必须征求当地少数民族对项目的看法和意见，以避免决策失当和导致不良后果。
　　
　　4、非自愿移民。非自愿移民是指因为国家建设而造成的不得不进行的人口的迁移。其特点主要在于移民的“非自愿性”，如当水库将淹没土地、房屋时，一定范围的受影响人群是非搬不可的，而且往往是整户甚至是整个居住区人口从条件较好的地方迁出。据估计，新中国成立后我国因工程建设而形成的非自愿移民总数在4000万人以上。尽管工程建设涉及众多移民，但是我国由于缺乏公众参与制度，在涉及移民问题的时候，有些地方并未征求移民的意见，甚至在移民做出搬迁等巨大牺牲的同时，对其利益未给予恰当保护，造成一些群体因为移民而致贫。因此我国应借鉴世界银行关于在环境影响评价中征求非自愿移民意见的做法。当国家重点建设项目涉及移民搬迁时，环境影响评价报告书编制单位必须征求并重视移民的意见，以防止因为国家公益而对公民私益进行不恰当的剥夺。
　　
　　（二）我国环境影响评价中的公众参与程序的缺陷及其完善措施
　　
　　公正而合理的程序设计是实体权利得以实现的保障，环境影响评价中公众参与的权利如果没有具体的程序规定作为后盾，恐怕也只能流于形式主义。不少学者认为，公众参与是环境影响评价的核心和关键，公众参与应当贯穿于整个环境影响评价程序的整个过程。从操作上讲，越早越容易引进公众参与，而越往后的阶段(例如对很厚也很专业的环境影响报告书进行审查对于一般公众来讲可能难度就要大的多)，越难引入公众参与制度。[6]而在实践中我国的环境影响评价中的公众参与存在参与时间不明确，以及参与时间和阶段相对滞后等问题。基于以上关于环境影响评价程序的讨论，作为整个程序开端和发动的基础的项目审查程序，应该作为公众参与的起点。在这个阶段上引入公众参与，如果项目继续进行下去需要进行环境影响评价，则该阶段的参与可为将来公众在整个程序中发挥更大、更积极的作用打下基础；如果项目继续进行不需要环境影响评价，则该结论因为有了公众的参与,公众才可能易于接受。
　　
　　对于环境影响评价中公众参与的程序的完善，本文主要从以下两个方面阐述：
　　
　　1、将原则性条文具体化。在《环境影响评价法》和《环境影响评价公众参与暂行办法》中，对于公众参与的程序有一定的原则性规定，但是这仅仅在法律条文的规定中满足了公众参与的程序要求，实践中，许多国家机关对公众参与环境影响评价持消极的态度，甚至是抵触的态度，因此为了避免造成原则性条文无法执行的情况，建议在制定相关的部门规章时候将环境影响评价中的公众参与程序细化。
　　
　　2、环境影响评价公众参与的具体程序的完善措施。环境影响评价程序一般分为项目审查、范围界定、编制环境影响报告书草案、草案审查、编制环境影响报告书以及评价后的跟踪与监督程序。而我国有关环境影响评价的法律法规只是对编制环境影响报告书的公众参与作了详细规定，对于编写环境影响报告表以及环境影响登记表过程中的公众参与则没有进行详细的规定。即在后两者的情况下，公众根本没有参与该程序的机会。而且，由于我国环境影响评价程序中缺少项目审查和范围界定环节公众参与的相关规定，使得公众也无法在这两个环节中享有参与的权利。而在国外，在项目审查和范围界定中公众即开始最初参与。根据参与阶段越早，公众参与越有效的标准，我国应当在这两个程序中引进公众参与。完善环境影响评价中公众参与的程序性规定，在判断规划和开发建设项目是否需要编制环境影响报告书以及决定环境影响报告书内容范围时，就应当允许公众参与(当然，此阶段的参与可以以专家参与为主)；对于环境影响报告书草案的编制以及审查阶段，规定公众享有参与的权利。同时，应当明确环境影响评价中的公众参与由哪方来具体负责组织。
　　
　　具体措施表现为：（1）法律规定公众参与环境影响评价的最早阶段，是规划部门或开发建设单位在环境影响报告书报批前的公布报告书草案摘要阶段。这也是《环境影响评价法》唯一涉及公众参与环境影响评价程序的具体规定。借鉴国外的经验，在准备编制环境影响报告书前就应当引进公众参与、听取公众的意见。如果在报批前才参与，那么对于几成定稿的报告书来讲，即使听取了公众意见，也很难再根据公众意见或评论对报告书进行修改。
　　
　　（2）《环境影响评价法》第11条和第21条还规定，规划部门或者建设单位应当在该规划或者报批的建设项目环境影响报告书报批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。这里的“或者”二字实际上是赋予规划部门或建设单位一种选择权，因此规划部门或建设单位在具体操作时可以不举行论证会、听证会而采取其他形式，因为这种做法并没有违反法律规定的要求。其结果往往演变为单纯的公布信息。而单纯的公布信息只是单方面的信息披露，公众只能被动的接受信息而无法有效地与单位沟通，在效果上远差于听证会等双向互动交流的形式。因此，应当将其他形式在实施规定中予以明确，同时赋予规划部门或建设单位以信息公开与举行互相沟通的会议形式来征求公众意见的义务，这样才能使公众真正享有参与的权利。
　　
　　（3）《环境影响评价公众参与暂行办法》对于听证会的组成人员、程序都作了较为详实的规定，但未就公众评论期限作出规定，此种做法根本不利于公众充分的表达意见，应当规定不少于30日的评论期限。此处还有一个问题，就是对公众意见反馈的规定不够具体。立法上，不能只是将采纳或不采纳的总体情况加以说明，因为这种方法对公众意见的处理过于草率、简单和形式化，完全成为只为满足程序要求而进行的象征性行为。为体现对公众参与权利和建议权的尊重，建议在制定实施细则时对规划部门和建设单位回应公众意见做出详细规定，确保公众意见不至于被形式化地处理，造成规划部门或建设单位只听取，不采纳的状况。
　　
　　(三)对公众意见的法律效力规定不足及其完善措施
　　
　　目前在环境影响评价的公众参与中，公众对于环境影响评价的计划实施可加以干预的范围十分有限，甚至可以说并没有什么实质性的影响。虽然《环境影响评价法》在法律责任的规定上较之过去有了长足的进步，但还存在着没有规定公众参与受到侵害如何救济、规划部门或者建设单位不考量公众意见应该承担何种责任的问题等。并且，法律也未规定如果规划部门或者建设单位不组织公众参与活动的法律后果，这使得规划部门或者建设单位即使不组织公众参与，公众也无法要求法律救济的现象出现。现阶段我国还无法像美国一样，赋予公众以公平选择、决策的权利，但是，如果规划或建设项目的实施有发生重大环境污染或破坏环境的可能，公众的意见应该有限制项目实施的效力，也可以设计尽可能公正的公众参与程序形式来弥补实质不公正的结果，如给予公众充分发表意见的机会，对公众意见的处理进行反馈并公布，在公众意见的基础上修改环评报告等，完善公众事后救济的司法保障机制。但要设立这种公众参与的司法保障机制，需解决以下问题:：
　　
　　1、诉讼资格问题。根据现有行政诉讼法律法规的规定，有权提起行政诉讼的必须是与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织。法律上利害关系，要求具体行政行为对相对人权利义务产生实际影响，是一种事实关系。在环境影响评价的行政诉讼中，显然应对法律上利害关系作扩大解释，表现为原告只要认为行政机关的行为可能会影响与他有关的环境，从而给他造成某种损害，就可依据《环境影响评价法》向法院起诉。
　　
　　2、受案范围问题。根据《行政诉讼法》有关受案范围的规定，行政机关依申请履行法定职责的范围限定于保护人身权、财产权，行政机关侵犯公民其他权利的范围也限定于侵犯人身权、财产权，公民不能直接根据《行政诉讼法》对行政机关违反环境影响评价的行为提起诉讼，应当在《环境影响评价法》中将公民的环境权益纳入受保护的权利范围，从而依据《行政诉讼法》第11条第2款：“人民法院受理法律法规规定可以提起诉讼的其他行政案件的规定提起诉讼。”
　　
　　3、举证责任问题。原告需举证证明他受到事实上的损害，而行政机关的违法行政行为与他所处环境遭受的损害之间存在因果关系。这种事实上的损害不仅限于人身权、财产权的损害，也包括与环境有关的其他权益的损害，不仅限于现实的损害，也包括预期的损害。
　　
　　4、司法审查的内容。根据行政诉讼司法审查有限原则，司法审查的内容应限定于以下几方面：是否属于法定评价的对象；进行环境影响评价的范围和方法是否明显不合理；环境影响评价文件的内容是否包括所有法定内容；环境影响评价文件的制作、审查和监督实施是否违反法定程序等。


【作者简介】
顾向一，女，江苏南通人，法学硕士，河海大学法学院讲师；陶蕾，女，江苏连云港人，法学硕士，河海大学法学院讲师。



【注释】
[1]蔡守秋：《论环境保护社会团体和公众参与环境保护》，《中国环境管理》，1997年第4期。
[2]李天威、李新民:《环境影响评价中公众参与机制和方法探讨》，《环境科学研究》，1999年第2期。
[3]李艳芳：《关于环境影响评价制度建设的思考》，《南京社会科学》，2000年第4期。
[4]许斌：《对我国环境影响评价中公众参与的思考》，《同济大学学报（社会科学版）》，2003年6期。
[5]李东兴、田先红：《我国公众参与环境保护的现状及其原因探析》，《湖北社会科学》2003年9期。
[6]汪劲：《环境影响评价程序之公众参与问题研究》，《法学评论》，2004年第2期。
[7]周珂、王小龙：《环境影响评价中的公众参与》，《甘肃政法学院学报》,2004年第3期。
[8]田良：《论环境影响评价中公众参与的主体、内容和方法》，《兰州大学学报（社会科学版）》，2005年第5期。
[9]朱洁、赵文喜：《中西方国家环境影响评价中公众参与制度的对比分析》，《城市环境与城市生态》，2006年第1期。


【参考文献】
[1] 参见许斌：《对我国环境影响评价中公众参与的思考》，《同济大学学报（社会科学版）》，2003年6期。
[2] 参见汪劲：《环境影响评价程序之公众参与问题研究》，《法学评论》，2004年第2期。
[3] 参见许斌：《对我国环境影响评价中公众参与的思考》，《同济大学学报（社会科学版）》，2003年6期。
[4] 周珂、王小龙：《环境影响评价中的公众参与》，《甘肃政法学院学报》,2004年第3期。
[5] 田良：《论环境影响评价中公众参与的主体、内容和方法》，《兰州大学学报（社会科学版）》，2005年第5期。
[6] 汪劲：《环境影响评价程序之公众参与问题研究》，《法学评论》，2004年第2期。