试论环境保护基本法公民义务的完善

【摘要】　　环境保护基本法修改讨论中多有对加强政府环境义务的规定，这是符合现实需要和完善环境保护法发展趋势的。但从制度平衡的角度看，完善公民个人的环境义务尤其个人生活领域环境义务规定也是很有必要的。完善公民个人的环境义务规定，对于提高国民的环境意识，创造环保的良好氛围，以及解决目前环保领域的许多问题无疑具有重大的意义。本文试从我国现行环境保护法有关规定出发，对我国公民个人环境义务规定的完善进行初步探讨。
【英文摘要】 Environmental Protection to amend the Basic Law more discussion on the strengthening of the governments environmental obligations, This is in line with the actual needs and improve environmental protection law trends. However, the system balanced perspective, improve the individual citizens environmental obligations particularly in areas of personal life also provides environmental obligations very necessary. Improve the individual citizens environmental obligations, to raise the environmental awareness, and create a good atmosphere for environmental protection, and solve the current environmental problems in many areas is undoubtedly of great significance. This article is from the current provisions of the Environment Protection Act, Chinese citizens to the environment obligations stipulated in the preliminary discussion perfect.
【关键词】公民个人；环保义务；完善
【英文关键词】Citizen; Improvement; Obligations
【写作年份】2007年


【正文】
　　一、 对现有规定的考查
　　
　　应当说，现行《环境保护法》中所规定的各方面内容均与公民个人环境福利息息相关，但对“公民个人”进行了直接规定的条文并不多，其主要有第六条、第八条、第四十一条。第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。第八条规定：“对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励。”第四十一条规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。”
　　
　　且综观以上规定可发现，仅有第六条是与公民个人的环境义务有直接关系的，第八、四十一条的规定则实质上侧重于对公民在环境保护方面所享有的权利方面所作的规定。因此可以说，现行《环境保护法》中对公民个人环境义务的规定是很少的。
　　
　　二、 完善公民个人环境保护义务的背景和必要性
　　
　　对某个制度某项规定进行完善，是有着一定时机和条件要求的。目前对环境保护基本法进行修改日程的提出，无疑为完善公民个人环境义务提供了很好的时机。而其他相关配套环境保护法律制度如循环经济制度的完善也与此有着紧密的联系。
　　
　　（一） 背景
　　
　　加强政府环境义务的提出及其与完善公民环境保护义务的关系
　　在现行环境保护法律框架下，“政府不履行环境责任以及履行环境责任不到位，已经成为制约我国环境保护事业发展的严重障碍”，[1]因此多有学者对修改环境保护基本法时强化政府环境保护法律义务的必要性进行论证，但相对应的，对于从公民个人环境保护义务角度进行论证和研究的较少。这当然是和当前环境保护发展状况以及法治“治权”的要求有关，是符合现实需要的。
　　
　　但“法治化由政府推动，这是自上而下的，自国家向民间的强制性的法律变迁”，且“法治化也必须依靠社会中各多元化权力和利益的推动，这是自下而上的”，[2]由此可见法治是需要自上而下、自下而上两方面结合进行推动的。另外从法制构建平衡的角度看，除了要规范政府环境保护义务外，另对公民个人环境法律义务进行规范，也是较为全面的。
　　
　　发展循环经济的要求
　　所谓循环经济，是一种将经济体系与环境资源紧密结合的生态经济模式，是建立在物质不断循环利用基础上，要求经济运行遵循“资源——产品——再生资源”的物质反复循环流动的环境友好型的经济发展模式。[3]由于生活消费既是产生消费环境资源问题的直接原因，也是产生生产和经营环境资源问题的最终原因，所以立法注意合理引导消费者也就是公众的日常行为，以发挥其在环境保护中的作用。[4]
　　
　　具体来说，公民个人日常生活中在包装和容器的回收、在食品资源的充分利用和循环利用、在家庭垃圾的分类收集等方面，都与循环经济有着密切关系。[5]而从教育引导、媒体宣传等角度促使公民参与整个循环经济进程具有重要作用，但仅此又是不够的，必须从法制高度对相关义务规范进行界定，方能提供循环经济中公众参与的广度和深度。
　　
　　（二） 必要性
　　
　　1、 现行立法的欠缺
　　
　　从上对我国现行《环境保护法》的考查可知，其中对有关公民个人在环境保护方面义务的规定较少也较为原则，缺乏可操作性。
　　
　　而从环境保护各单行立法的规定来看，《环境噪声污染防治法》中有关家庭娱乐生活环境噪声的规定、《大气污染防治法》有关民用炉灶的清洁能源使用问题、《固体废物污染环境防治法》中有关生活垃圾污染防治的问题、《水法》中有关个人节水义务的规定等，都可以说涉及到了公民个人在环境保护过程中的义务问题。但总体来看，这些规定并不能涉及到许多生活领域中与环境保护的重要方面，比如在生活垃圾的分类处置、电子垃圾的丢弃问题等，法律尚缺乏明确可操作的规定。
　　
　　从有关数据来看，以2005年为例，全国废水排放总量为524.5亿吨，其中生活污水排放量为281.4亿吨；化学需氧量排放量为1414.2万吨，其中生活排放量为859.4万吨；氨氮排放量为149.8万吨，其中生活排放量为97.3万吨。[6]可见，居民日常生活中所产生的污染在总体污染源比重中已占相当大比重，这与目前环境法制中公民个人环境保护义务规定的滞后，是不相称的。
　　
　　2、 完善相关规定的时机
　　
　　从全国人大完善相关环境立法的规划来看[7]，目前国家立法机关对完善环境保护方面的立法已经给予了一定重视，许多环保方面的重要立法规划都被提上了日程。而环境基本法的修改呼声也很高。应当说这是对公民个人环境保护义务进行完善，尤其从环境基本法的高度对公民个人环境保护义务进行完备的重要时机。
　　
　　而要保障某项法律规定的可操作可执行性，还应考虑经济社会文化等各方面条件的完备，对立法以外的因素进行考查。必须要承认的是，我国目前从整体上还处于经济水平较为落后的时期，人们还没有对环境提出更高要求的物质基础，没有更高的环境意识，更没有多少参与环保的自觉性。[8]这应当说是推动公民个人环保参与的客观障碍，但并不必然由此导出目前立法时机尚不成熟。推动立法除了日益严峻环境问题之解决需要外，立法本身应当高于现实，要具有一定前瞻性，也是应当要完善立法的重要原因。而通过立法来推动意识和实践领域的发展也是现实可行的。
　　
　　三、 对邻国日本立法经验的借鉴
　　
　　对国外先进立法经验的考察，有助于对完善我国环境法制进行更深入的思考。而以下仅从考察间接资料出发，主要从日本有关《环境基本法》中对公民个人环境义务有关规定的角度，进行初步探讨。
　　
　　（一）日本《环境基本法》的有关规定。
　　
　　日本1993年《环境基本法》第4条在确定环境保护的宗旨时指出公民在一切人公平分担环境责任的前提基础上，自主而积极地去实施保护环境的措施。该法第9条还规定：“国民应当根据基本理念，努力降低伴随其日常生活对环境的负荷，以便防止环境污染。”第26条则对国家促进国民自发开展绿化活动、再生资源的回收活动及其他有关环境保护活动的义务进行了规定。此外，与公民个人环境义务相关的规定还有第10条的环境日制度、第25条规定的环境保护教育和学习制度、第27条的环境情报制度。[9]
　　
　　（二）对我国的借鉴意义。
　　
　　比较中日两国环境基础性法律中的规定可知，我国现行环境保护领域基础性法律《环境保护法》的规定是较具有原则抽象性，且较为单薄的，其仅在第六条对公民的环境保护义务作了原则宣示性规定“一切单位和个人都有环境保护的义务……”，而其它条款中涉及公民个人环境保护义务规定的内容并不足以与之共同构建完整可执行的公民环保义务规范体系。而日本的规定则细化和体系化了，比如侧重了在“日常生活”中，明确了国家对促进公民履行义务所负责任，并规定了与公民个人履行环保义务相关的其它配套制度如环境教育、环境信息、环境日等。
　　
　　日本曾作为公害大国，又是历经了经济高速发展的发达国家，环境法制相对是较为先进的。对日本在其吸取了大量教训基础上所制定的环境法律规范，无疑可成为推动我国环境法制完善和发展的重要参照系。
　　
　　（三）完善立法建议
　　
　　1.在环境保护基础性法律中明确公民个人在日常生活中的环境保护义务。为日后环境保护各单行法律对禁烟区规定、居民生活垃圾分类、废旧包装回收、废气电子产品回收等进行具体规定提供上位法直接依据奠定基础。与此同时，还应对政府在促进和保障公民个人在环境保护义务方面的职责进行相应规定。
　　
　　2.对公民个人环境保护义务进行直接规定的同时，要对相应配套辅助的制度健全进行规定。所谓的配套辅助制度，主要包括环境教育制度、环境信息公开制度等。环境教育制度所规范的主体并非直接为公民个人，而主要是与担负社会教育职责的部门，比如教育行政部门、新闻媒介等，规范其在环保宣传教育方面所应担负的责任。
　　
　　3.完善立法应注意的其他问题。应当看到的是，由于我国目前政治经济等各方面条件的制约，完全比照发达国家现有规定的做法是不现实，也是不可行的。但鉴于我国环境问题的严峻性和立法所必须具有的预见性考虑，在环境基础性法律中对公民个人环境保护义务进行规定必须要对现实性和长远性进行调和。同时，还应当注意对各单行立法如《循环经济法》的出台提供一定的方向指导。
　　
　　四、结语
　　
　　对环境保护法进行修改，是完善我国公民个人环境保护义务制度的重要契机。而完善公民个人环境保护义务的规定，也是除了从强化政府部门在环境保护方面职能外，从另外的角度对环境保护法律制度进行完善的重要举措，对推进我国环境法制和实践的发展具有重大意义。完善公民个人环境保护义务的立法，应立足国情，借鉴国外优秀经验，并顺应环境保护的发展趋势，展望未来，为推动环保提供制度性基础。


【作者简介】
潘庆，中国人民大学环境资源06级法学硕士。


【注释】
[1]《超越与保守——可持续发展视野下的环境法创新》，法律出版社，吕忠梅，2003年
[2]《环境问题与环境意识》，华夏出版社，杨明 主编，唐孝炎（等）著，2002年
[3]《中国公众环境意识调查》郗小林，徐庆华 主编，中国环境科学出版社，1998年
[4]《比较环境法》，肖剑鸣，中国检察出版社，2001年
[5]《环境教育的诞生》，艾沃.F.古德森著，贺晓星译，华东师范大学出版社，2001年
[6]《环境法》，周珂，中国人民大学出版社，2005年


【参考文献】
[1]杨朝飞：《环境保护法修改思路》，原载于中国期刊网//www.edu.cnki.net/，2007-7-12日访问
[2]孙国华、朱景文主编：《法理学》，中国人民大学出版社，1999年，第219页
[3] 周珂：《环境法》，中国人民大学出版社，2005.9，第75页
[4] 常纪文、[日]奥田进一：《日本环境友好型生活方式的立法培育经验及对我国的启示》，原载于中国期刊网//www.edu.cnki.net/，2007-7-12日访问
[5] 常纪文：《环境友好型生活方式的法制培育问题及其对策》，原载于中国期刊网//www.edu.cnki.net/，2007-7-12日访问
[6] 常纪文、[日]奥田进一：《日本环境友好型生活方式的立法培育经验及对我国的启示》，原载于中国期刊网//www.edu.cnki.net/2007-7-12日访问
[7] 参见中国人大网//www.npc.gov.cn/zgrdw/common/zwCwhnew.jsp?label=WXZLK&id=355994&pdmc=hywj，2007-7-12日访问
[8]杨明主编，唐孝炎等著：《环境问题与环境意识》，华夏出版社，2002年，第88页
[9]常纪文、[日]奥田进一：《日本环境友好型生活方式的立法培育经验及对我国的启示》，原载于中国期刊网//www.edu.cnki.net/，2007-7-12日访问