基层人民法院能动司法的若干思考

一、背景回放。

2009年，最高人民法院院长王胜俊提出：“各级法院必须增强忧患意识和风险意识，高度重视经济运行中涉及司法领域的突出矛盾和问题，充分发挥能动司法的积极作用，在有效应对国际金融危机中为经济社会发展提供更加有力的司法保障。”[1]同时，要调整理念，增强能动司法的自觉性；要调查研究，增强能动司法的前瞻性；要健全机制，增强能动司法的有序性；要有效服务，增强能动司法的针对性；要提高能力，增强能动司法的规范性。[2]在此之后，学术界和实务界纷纷对“能动司法”进行了一些研讨，取得了一定的成果。但是，“能动司法”在基层法院工作中，应该如何开展呢？对此，笔者有如下论述，以期为该问题的研讨提供一些参考。

二、概念探析。

何谓“能动司法”？司法不是一直具有被动性吗？“能动司法”是对传统司法体系的革命？还是蕴涵于“司法”之中的应有之义？在探究“能动司法”这一概念之前，我们有必要先研究一下“司法”的涵义。目前学界对此观点不是很统一。有学者认为，司法是指国家司法机关依据法定职权和法定程序，具体应用法律处理案件的专门活动。司法具有职权法定性，程序法定性，裁决权威性的特点。[3]也有学者认为，司法是指享有司法权的司法机关，适用国家法律，依据法定职权和程序来实施的活动。司法奉行“不告不理”原则，体现出消极性。[4]法国着名的政治思想家托克维尔认为，只要没有提出诉讼的案件，司法权便没有用武之地。司法权存在那里，但可能不被行使。司法权只是在请求它的时候，或用法律的术语来说，只有在它审理案件的时候，它才采取行动。[5]随着能动司法概念的提出，也有人对传统司法的概念提出了新的见解，其认为司法的被动性更多地只是对司法的某个阶段的程序要求，而不是对司法的整体价值判断。[6]

至此，关于司法的争议焦点即是，司法是否仅仅具有被动性？能动性（主动性）是否应该是司法的应有之义？受传统法学教育的影响，很多人还很难从“司法被动”的桎梏中走出来，因而对于能动司法一概予以否定，这种思路在理论上是错误的，在实践中是有害的。司法的本质，是一种行为，既然是行为那就是由人实施的活动，在其中不可能置人的主观能动于不顾。人的主观能动性落到司法之上，必然给司法打上“能动”的烙印，因而，那种极端“司法被动”的观点，很难符合现实需求，是一个伪命题。从现实来看，我国的法院是被冠以“人民法院”的称谓，“人民”二字已充分限定了法院的工作要时刻关注人民利益。怎么关注呢？当然是积极主动地回应人民需求，保障人民权益。故而，江必新副院长的观点是值得肯定的，司法有被动性，但司法的被动性绝不是司法的唯一特征。要实现“人民司法”，就必须肯定司法的能动性，否则，我们的司法将与现行基本制度相违背，后果不堪设想。最高人民法院王胜俊院长认为，人民法院能动司法就是要发挥司法的主观能动性，积极主动地为党和国家工作大局服务，为经济社会发展服务。王胜俊院长指出，我国能动司法有三个显着特征：即紧紧围绕服务经济发展、维护社会稳定、促进社会和谐、保障人民权益的要求，积极运用政策考量、利益平衡、和谐司法等司法方式履行司法审判职责的服务型司法；主动开展调查研究，认真分析研判形势，主动回应社会司法需求，切实加强改进工作，主动延伸审判职能，积极参与社会治理，主动沟通协调，努力形成工作合力的主动型司法；根据经济社会发展需求，未雨绸缪，超前谋划，提前应对，努力把矛盾纠纷解决在萌芽状态的高效型司法。[7]

按照这一论述，能动司法即是服务型司法、主动性司法和高效型司法的有机结合。服务型司法，强调的是人民法院作为国家机关理应履行的服务职能，这是可以理解的，也没有任何异议。高效型司法则是强调的法院工作的预测性、高效性，实则属于“效率”这一法律价值的应有之义。但是，这个“主动型司法”，该如何理解呢？王胜俊院长谈到的“主动型司法”包括四个方面的内容，即（1）主动开展调查研究，认真分析研判形势；（2）主动回应社会司法需求，切实加强改进工作；（3）主动延伸审判职能，积极参与社会治理；（4）主动沟通协调，努力形成工作合力。

应该说，前两个方面是没有什么异议的，它对于提升人民法院工作质效，促进法院跨越式发展确实具有重要意义。但是后面两个内容，则值得考虑了。如何理解“主动延伸审判职能，积极参与社会治理”？何谓“审判职能”？没有规定。我们暂且把人民法院的任务等同于其职能，按照《人民法院组织法》的规定，人民法院的任务是审判刑事案件和民事案件，并且通过审判活动，惩办一切犯罪分子，解决民事纠纷，以保卫无产阶级专政制度，维护社会主义法制和社会秩序，保护社会主义的全民所有的财产、劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利，保障国家的社会主义革命和社会主义建设事业的顺利进行。人民法院用它的全部活动教育公民忠于社会主义祖国，自觉地遵守宪法和法律。何谓“社会治理”？按照文义解释，即社会出现问题（诟病），由某些主体对其诟病进行整治，以修复到其原有的基本形态。比如，经常谈到的治理某某污染河流。

笔者认为，“治理”一词，过于偏重于整治，而忽视了引导的功效，实则不妥。应将其理解为“管理”更为妥当。笔者认为，“主动延伸审判职能，积极参与社会治理”是指，人民法院根据当地社会状况，在案件立案、审理、执行的不同阶段，有针对性地采取的服务社会管理，稳定社会秩序的一系列措施的有机统一。换言之，人民法院的立案、审理、执行工作要以服务社会管理，稳定社会秩序为前提，以社会管理和社会秩序的状况作为人民法院工作的“晴雨表”。在把握这一认识的时候，要注意如下几个问题：一、社会管理和社会秩序是人民法院工作的重要参考，但绝不是唯一的参考。人民法院仍应在遵照法律的大前提下，开展服务社会管理，稳定社会秩序的工作。二、延伸审判职能，绝对不能漫无边际的扩展，而必须在人民法院的职责范围之内开展。三、积极参与社会治理，绝不是积极主导社会治理。社会治理的工作应在党委统一领导下实施，人民法院切忌“大包大揽”，其更多的应是充当“军师”的角色，即主要职责是为社会治理提供法律支持。如何理解“主动沟通协调，努力形成工作合力”？

笔者认为，王胜俊院长提出的“主动沟通协调，努力形成工作合力”，是指人民法院在完成本职工作的同时，应随时关注社会动向，对于社会上亟待解决的问题，积极和有关部门沟通联系，交换彼此工作中的困难，商议如何互相配合解决，以全面、整体提升该地区国家机关的工作质效。[8]这一要求，是对“为大局服务，为人民司法”工作主题的有力践行，符合当前举社会之力来化解矛盾，稳定秩序的工作思路。在把握这一要求时，一定要注意一个问题，即与其他部门的权力边界的划分。人民法院行使司法权，与行政权具有一定的区别，而此处强调的是形成“合力”，故而，怎么个“合”法，应该是人民法院在与其他部门的交流工作中应重点考虑的问题，要注意避免权力混同的现象发生。司法是一种行为，其是在相应主体的主观支配下而为之。故而，笔者认为，王胜俊院长提出的“能动司法”，实际是对法院及法官的能动。换言之，践行能动司法，实则就是让法院和法官充分发挥自身能力，在符合法律规定的范围内，积极主动地服务地方发展，保障人民权益，使人民法院工作在不断优化的进程越发地高效起来。

三、基层人民法院能动司法的思考。

在王胜俊院长提出“能动司法”的概念之后，仅有很少的法官发表了自己对于该概念的认知，上海市高级人民法院院长应勇认为，司法能动是人民法院立足职能，拓展功能，最大限度地发挥主观能动性，最大程度地实现法律价值、社会价值、政治价值的司法活动[9]（严格来讲，这一观点，并不能算是对“能动司法”的准确定义）。大部分法官的文章中并未对此有一个明确的定性，而多数是从如何实践这一理念入手撰文，即大家都回避了这个概念的涵义。在充分理解“能动司法”之服务、主动、高效的精神的前提下，笔者认为，基层人民法院应区分诉讼能动司法与诉外能动司法，根据各自特点而为之：

一、诉讼能动司法（以民事案件为例）。

（一）立案阶段的能动司法。基层人民法院在立案阶段可采取如下措施，落实能动司法之精神：

（1）建立导诉制度。来基层法院打官司的当事人，大多数文化素质并不高，加之对法律程序的不了解，诉讼难度可想而知。基层人民法院应建立导诉制度，指派专门法官负责引导有诉讼困难的群众进行立案。同时，可设立电子指示仪器，对于具有一定文化水平的当事人自行查询如何进行诉讼有很大帮助。

（2）加大速裁力度。《人民法院第三个五年改革纲要（2009－2013）》将速裁制度作为一项长效为民机制，并提出了探索推行速裁法庭，快速化解矛盾，提高诉讼效率的要求。基层人民法院应贯彻而行之，不必拘泥于是否叫“速裁庭”，只要能够起到速裁的效果即可。如笔者所在法院建立的“诉讼服务中心”，就肩负着速裁的职能。实践证明，基层法院的速裁，确实有其可行性，并且在很大程度上分解了业务庭的工作量，引导了案件的分流，既方便了群众，又使得法院的工作更为高效。

（3）其他便民立案措施。基层法院应想方设法，不断创新，给予到法院立案的群众以方便。基层法院要增强法院硬件建设，如设立专门的休息等候区，配备报刊、杂志，提供饮水，推行POS机刷卡，方便当事人，不至于使其奔波于法院与银行之间。如此等等，总之，要让来法院立案的当事人暂且忘却纠纷的烦恼，享受一种家庭式的温馨。

（二）审理阶段的能动司法。案件移送到业务庭后，承办法官应注重如下方面的司法能动：

（1）巡回法庭。在根据地时期，马锡伍法官就已经开始把法庭设到农村院坝，深得民心。近年来，也有学者和法官重提“马锡伍审判法”。笔者认为，在基层法院有充分资源的时候，应适当加强巡回法庭的审理。但是，对于上级法院下指标，硬性要求每年要有多少巡回审理案件的做法，笔者认为并不妥当。当前基层法院的法官面临人少案多的矛盾，这样的强性要求，无形之中加大工作量，很有可能影响案件的审理质量，适得其反。笔者认为，应当将“强迫式”修正为“激励式”，将巡回法庭的适用情况作为年终考评的额外加分标准，而非基本考评项。如此，既能促进基层法院开展巡回法庭的积极性，更加方便群众诉讼，又使得考评体系更为科学合理。

（2）庭前调解。根据《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》，除适用特别程序、督促程序、公示催告程序、破产还债程序的案件，婚姻关系、身份关系确认案件以及其他依案件性质不能进行调解的民事案件，人民法院不予调解外，人民法院对受理的第一审、第二审和再审民事案件，可以在答辩期满后裁判作出前进行调解。在征得当事人各方同意后，人民法院可以在答辩期满前进行调解。庭前调解工作的好坏，能够直接影响到案件的进展，对于减少当事人诉累，提升法院工作效率，都具有重要意义。最高人民法院曾提出“大调解”的工作思路，这对于有效化解当前社会矛盾，促进纠纷解决，落实债务的实际履行率等工作，都具有现实意义。因为，只有调解，才能使当事人发自内心地愿意为该笔纠纷买单！

（3）调取证据。按照《证据规则》的规定，人民法院调取证据分为依职权调取和依申请调取两种情况。但是，要践行能动司法的服务精神，就不能死扣该规则。重庆市第五中级人民法院王中伟院长提出，要纠正死抠举证规则、举证责任的倾向，尊重民众追求实质正义的正当诉求。分析该证据规则，我们可以发现其仅罗列了可以调取证据的情形，并未禁止其他情况，人民法院扩大依申请调取证据的范围，并未超出禁止性规定。同时，基层人民法院可根据自身情况和当地状况，适当扩大对“当事人及其诉讼代理人确因客观原因不能自行收集的其他材料”的解释范围，通过法院自身的能动，促使案件证据“到位”。

（4）庭后调解。调解是民事诉讼一项基本原则，按照《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》，人民法院可以在答辩期满后裁判作出前进行调解。开庭后的调解工作，法官更能明确案件争议焦点及双方矛盾之关键，更能有目的地、有针对性地做调解工作，对于合理化解纠纷，提高案款兑现率，有事半功倍之效。

（5）判后答疑。前文已述，基层法院面对的当事人对于法律规定不熟悉，一个判决下来以后，其可能不是太了解文书中的一些术语，或者法官如此判决之原因。开展判后答疑工作，可以有效消除当事人心中疑虑，在一定情况下减少案件上诉率，便于判决结果之履行，亦能起到普法宣传之功效。

（三）执行阶段的能动司法。

“执行难”已经成为一个热门话题，破解“执行难”必须举社会之力而为之。人民法院在与其他部门建立联动机制的同时，自身应注意如下方面的改革，切实践行能动司法服务、主动、高效的精神。

（1）建立执行大厅。在全面探索执行体制改革的大背景下，基层人民法院应该创新工作机制，创新工作模式，打造新的亮点，执行大厅即如此。执行大厅是基层人民法院在“阳光执行”理念指导下，破解“执行难、执行乱”，促进便民执行，落实执行兑现率的新的举措。笔者所在的基层人民法院率先打造的执行大厅正是对这一目标的有力实行。从目前的实行情况来看，执行大厅至少具有如下便民举措：登记处理执行来信来电；登记、接待、处理执行来访，履行对当事人的告知义务：执行风险告知、权利义务告知、强制措施告知、执行结果告知和救济途径告知，保障当事人对执行活动和执行程序的知情权；进行执行申请审查，符合立案条件的，引导当事人进入立案程序；协助当事人查询案件办理进度、执行情况，必要时联系承办人与当事人沟通案件相关情况，及时反馈到承办案件的执行组及承办人；执行案件的监督、执行协调、执行变更（依职权）；执行信访案件的审查和督办；执行交、督办案件的登记、转办、督促；为无法填写执行法律文书的人引导、指导填写相关法律文书；管理执行大厅电子显示屏，对执行案件流程的各个环节（除依法应当保密或不宜公开的情况外），在显示屏上向当事人和社会公众公开；执行案件的网上平台查询工作；执行专户的管理和兑现，执行案款的收取和兑现；引导当事人缴纳、清退相关费用；执行案件紧急状况的财产调查、控制和处理，启动紧急执行机制，重大案件报经领导批准后启动执行110。

（2）建立执行应急工作小组。按照《最高人民法院关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》的要求，法院要建立执行快速反应机制，要努力提高执行工作的快速反应能力，加强与公安、检察等部门的联系，及时处理执行线索和突发事件。高、中级人民法院应当成立执行指挥中心，组建快速反应力量。有条件的基层人民法院根据工作需要也可以成立执行指挥中心。举例来讲，当事人半夜发现财产线索怎么办？当然是立刻与法院执行应急工作小组取得联系，执行局立刻启动应急机制，迅速出击，控制财产，以利于案件的顺利执行。

（3）探索执行分权，提升执行质效。绝对的权力导致绝对的腐败，执行权不可无限制地扩张。早在17世纪，孟德斯鸠就提出了“三权分立制衡”理念，这一理念亦在西方得到了贯彻。在探索执行改革的进程中，我们可以借鉴西方分权制衡的理念，以此，实现执行权的优化配置，减少执行腐败，提升执行质效。《最高人民法院关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》对此做了许多规定。基层法院应该在优化执行权配置思想的指导下，根据自身实际，探索一条切实可行的分权之路。例如将执行裁决权和财产变现权从执行局彻底分离。法院司法技术部门负责委托评估、拍卖和流拍财产的变卖工作；审监庭负责对执行异议、案外人异议、执行复议、书面申请变更执行主体等案件的审查；执行局负责执行实施、执行监督和执行管理。据此，形成委托评估拍卖、执行裁决、执行实施的分权制衡机制，打破执行局“包案到底”的工作格局。诚然，这些分权机制可能还存在许多不足，但是，我们坚信在这种工作思路的指引下，我们的执行权优化配置的课题必定会迎刃而解。

（4）完善司法救助制度。被执行人确无财产可供执行，而申请执行人因为被执行人的违法、犯罪活动而急需这笔案款，怎么办？笔者认为，基层法院可以学习“宣威模式”[10]，大力改革完善司法救助制度。政府牵头，法院主导，社会力量、民政、社保、医疗等部门共同辅助之，虽然杯水车薪，但有总比没有强。和谐社会，需要这种人性关怀，我们理应行之。

二、诉外能动司法。

（一）积极参与地方大型经济建设项目的法律论证。

人民法院要服务于地方经济发展，为地方经济上水平而保驾护航，这是人民法院义不容辞的责任。当前，由于西部地区经济水平较为落后，经济活动中有许多不稳定因素存在，大型经济建设项目的法律论证并不全面，基层人民法院必须准确判明这一形势，积极参与地方大型经济建设项目的法律论证，从法院的角度对项目中可能存在的法律风险进行合理预测与避免。[11]

（二）积极参与社会普法宣传。

人民法院要肩负起法制宣传的职责，并不断创新普法形式，提升公民的可接受度。这些年来，许多部门都开展了一系列的普法宣传活动，但是形式依旧局限于发放宣传资料等固有形式，基层百姓由于自身文化限制，可能很难弄懂其含义。笔者认为，基层人民法院在践行能动司法的进程中，应对此不断创新，摸索出最适合百姓的形式。例如，法官以讲故事的形式或者在地方电视台开展案例讲述等等，以最亲和、通俗的方式让老百姓真正地受一堂深刻的法制教育课。

（三）积极参与构建平安城市网络。

在深入学习实践科学发展观，全面构建和谐社会的进程中，重庆率先提出了建设“五个重庆”的工作目标，而其中的“平安重庆”更是让全国刮目相看。打黑除恶，保障民生，花大力气，下苦功夫，全面打造平安城市网络，切实提升百姓安全感，成果丰硕。法院参与构建平安城市网络，尽管会面临许多困难，但是，只要我们坚定着“为大局服务，为人民司法”的决心，我们有理由相信，一切都能予以克服。当前，中国社会具有前所未有的良好发展形势，基层人民法院应该将王胜俊院长提出的能动司法落到实处，并结合自身实际，有所突破，有所创新。地区经济迅猛发展，全发力、大攻坚、上水平不应停留在口号上，而必须有所作为。我们坚信，只要基层法院坚持“为大局服务，为人民司法”的工作主题不动摇，妥善能动司法，我们法院建设的上档升位，指日可待！
 
【作者简介】
周海浪，男，四川自贡人，重庆市綦江县人民法院。


【参考文献】
[1] 贺小荣著：《王胜俊在江苏法院调研并与人大代表、政协委员座谈时强调：“能动司法是人民法院服务经济社会发展大局的必然选择”》，载《人民法院报》2009年9月1日，第1版。
[2] 同前引1。
[3] 张文显主编：《法理学》（第三版），法律出版社，2007年1月第三版，第236---238页。
[4] 文正邦主编：《宪法学教程》，法律出版社，2005年9月第1版，第346页。
[5] [法]托克维尔著：《论美国的民主》，董果良译，商务印书馆1997年版，第110页。
[6] 江必新著：《能动司法：依据、空间和限度——关于能动司法的若干思考和体会》，载《人民司法·应用》，2010年第1期。
[7] 王胜俊：《坚持能动司法，切实服务大局》，2009年8月28日在江苏省高级人民法院调研座谈会上的讲话，转引自罗东川、丁广宇著：《我国能动司法的理论与实践评述》，载《法律适用》，2010年第2、3期。
[8] 为行文方便，此处仅说到“国家机关”。实质上，人民法院主动沟通协调，带来的将是社会各行业工作的整体提升，而不仅仅局限于国家机关。
[9] 应勇著：《聚焦大局，对接民需——对“为大局服务、为人民司法”工作主题的思考和实践》，载《人民司法·应用》，2010年第1期。
[10] 关于“宣威模式”的介绍，可参考中央电视台2009年“12.4法律动车行”专题节目。
[11] 人民法院的法律论证是有必要的，其与律师等其他法律工作者的论证，由于自身职业的不同特点而具有区别。坚持人民法院参与法律论证，可以使当地重大经济项目的法律论证更具有可行性，使风险实现最小化。