论非诉行政执行案件简易审理程序

行政非诉执行审查是我国《行政诉讼法》规定的一项重要制度，它是人民法院对具体行政行为进行司法监督的一种重要形式，也是法院行政审判的重要组成部分。近年来，申请法院强制执行的行政非诉案件数量庞大，目前禁设行政非诉执行案件简易审查程序，无论在理论上还是在实践上都显得过于固执和苍白无力，在某种意义上还成为司法监督的桎梏。
一、现行规定及其背景

我国《行政诉讼法》第六条规定:人民法院审理行政案件，依法实行合议、回避、公开审判和两审终审制度。第四十六条规定：人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭。合议庭的成员，应当是三人以上的单数。最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第九十三条规定：人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定；需要采取强制措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。江苏省高级人民法院《关于非诉行政执行案件听证审查若干问题的规定（试行）》第七条规定：听证采取主审法官独任或者合议庭组织的方式进行。

我国现行行政诉讼制度之所以没有规定非诉行政案件审查简易审理程序，主要基于一定的历史背景：（1）在行政诉讼法施行之初，行政案件数量极少，无论是行政诉讼案件，还是非诉行政案件，仅仅设置合议制度即能满足需要。据统计，1989年全国行政案件的受案数仅为9000多件，大部分法院一年受案不足10件，仅仅适用合议庭制度也不会造成案件积压。（2）行政审判人员的政治素质和业务能力难以胜任独任审判的需要。80年代至90年代初，军队转业干部成为法院的主力军，一些法院占到法官总数的70％以上，其他人员多为企业借调法院工作后留任的，真正受过法律专业教育的法官很少。（3）行政非诉执行案件的被执行人均为行政相对人，即公民、法人或者其他组织，在社会法律意识和群众法律心理不强的情况下，申请执行人行政机关和管理相对人在法律地位上的不对称使得简易程序不利于制约这种不对称。

应当说，合议庭这一集体决策机制具有集思广益、保障决策科学化的作用，同时，也具有防止司法专横和司法腐败的积极意义。但实际上合议制的运行情况与立法的要求或者说与该制度安排之目标存在较大的偏离。（1）书面审查。目前，对行政行为进行书面审查的占绝大多数，采用书面审查与实际调查相结合的只占很少一部分，而这种书面审查方式往往是由审判员一人独立完成的。（2）“有名无实”的合议。2004年，江苏省高级人民法院行政庭针对非诉行政执行案件的听证及审查标准等问题进行了专题调研，起草了《关于非诉行政执行案件听证审查若干问题的规定（试行）》（下文简称原规定），试行以来，全省法院非诉案件总体办案质量显著提高，其中的一些主要内容已被充实吸收进《最高人民法院关于非诉行政执行案件审查和执行若干问题的规定》（征求意见稿）。2008年，江苏省高级人民法院行政庭对原规定相关内容作了进一步修改和完善。《原规定》第七条规定听证采取主审法官独任或者合议庭组织的方式进行。虽然规定可以采取独任制或者合议制，但事实上采用的就只有独任制。然而，在法院裁定准予或不准予强制执行时，使用的却全部是合议制。这种虚假的合议形式，难免会有人提出非议。

二、我国台湾地区和法国的相关立法

在我国台湾地区，1998年的新《行政诉讼法》增设了简易程序，该法第229条、第230条规定了适用简易程序案件的范围，第231条至236条详细规定了简易程序的具体适用。根据该法规定，“对涉及一定金额或数额以下诉讼标的之诉讼事件，或者……采用简易程序。” [1]在法国，行政诉讼体制具有十分鲜明的特点，诶誉为“行政法母国”，由于其诉讼程序建立较早，没有法律意义上的正式的“简易程序”的概念。法国简易程序的设置主要体现在1973年的行政法典对行政法庭组织和程序的规定上。“……对于某些简单的行政案件可由1名行政法官代表单独裁决。” [2]我国台湾地区增设简易程序，是最近几年的事情，反映出司法现代化对行政诉讼程序的新要求，是现代司法理念在实践中的必然反映，非常值得我们在办理非诉行政执行案件时借鉴和吸收。

三、设置非诉行政执行案件简易审的必要性

（一）是为了适应日益繁重的行政非诉审查任务的需要

据最高人民法院统计，2005年最高人民法院共审查办理非诉行政案件124629件。据统计，2002年至2004年，安徽省法院共审查和执行各类行政非诉执行案件51522件，年均17174件，是同期行政一审案件数量的3.3倍。8月份的调查结果显示，99.6％的行政非诉执行案件集中在基层法院，每个基层法院当月平均审查和执行20件。受调查法院表示，由于行政非诉执行案件远比行政案件多，而且其审查和执行相当耗费时间和精力，因此目前此类案件已成为基层法院行政审判人员的主要工作内容。 [3] 2011 年1 月21 日，国务院总理温家宝签署国务院令，公布《国有土地上房屋征收与补偿条例》，该条例自公布之日起施行。新条例有以下四个特点：一是公共利益的明晰化。二是强制征收的司法化。新条例取消了行政强拆，规定由政府“依法申请法院强制执行”，保证了双方力量的平衡性。三是补偿标准的市场化。四是征收过程的程序化。取消行政强制搬迁，行政非诉审查案件将会大大增加。行政非诉案件逐渐增加是一种必然发展趋势，这是不以人的意志为转移的。未雨绸缪，立法应具有前瞻性，并不是所有法律非得等到实践有了这方面要求才能制定，在必要性和可行性之间，立法者更为看重的是他的可行性。论证立法的可行性，最主要的是必须权衡好某一法律规范适用中的利弊，“两利相较取其重，两害相权取其轻”，行政非诉审查简易程序符合两便原则，在提高人民法院审判效率，维护当事人合法权益等方面的作用是显而易见的。

（二）是为了充分体现人民法院公正与效率这一永恒主题的需要

公正与效率是人民法院司法工作永恒的主题。所谓司法公正，就是指司法审判人员在司法审判活动的过程和结果中应坚持公平和正义的原则，它包含两个方面的内容，即实体公正和程序公正。司法公正首先是法律意义上的公正，是追求并实现客观公正的前提条件，或说是一种主观感受，是一种相对的公正，只要是经过正当化程序（即使是简化的程序）过滤，其结论就是具有法律上公正意义的。目前，非诉行政案件的审查在程序方面没有经过“正当化程序”，虽说听证经过了正当化程序，但作出裁定时却没有经过正当化程序，而是直接署合议庭成员名作出。听证在切实维护被执行人的合法权益，促使行政机关依法行政方面起到了积极的作用，这在一定程度上实现了公正，但这仅仅只是听证，而不是“审查”，按规定，审查必须以合议庭的形式真正出现，并且是要公开的。实践中的这种做法，在一定意义上可能实现了司法效率，做到了快审快结，但却忽视了司法公正，尤其是司法程序公正。

四、设置非诉行政执行案件简易审的可行性

（一）行政审判人员的政治素质和业务能力已能胜任独任审判的需要

《行政诉讼法》自颁布施行以来，各级法院的行政审判法官经过10余年的审判实践，已经积累了相当的行政审判经验，基层法院的法官已能够独立地对行政案件作出准确的裁判。

最高人民法院十分重视法官的学历教育和职业培训，在原全国法院干部业余法律大学的基础上，创办了国家法官学院，各高、中级人民法院也建立了法官培训机构，通过教育培训，在职法官的知识结构发生了很大的变化，另外，一大批法律院校的毕业生充实到了法官队伍，经过实践的锻练已经成熟，从而使法官队伍的政治素质和业务素质得到了显著提高。至2000年底，全国法院审判人员已基本达到大专以上学历，与现代审判制度相适应的职业法官队伍已经形成。特别是2001年6月修改后的《法官法》，提高了法官任职“门槛”，将初任法官的学历条件规定为大学本科，有效地保证了法官能力和水平。2002年进行的国家首次司法考试，标志着司法职业准入制度已进入实质性阶段。法官教育培训制度的实施和完善，能够使法官的专业素质不断得到提高。新修订的《法官职业道德基本准则》和《法官行为规范》，对法官高尚职业道德和行为规范的养成将发挥重要的作用。

（二）可参照性

《行政诉讼法》施行以前，人民法院审理行政案件均参照《民事诉讼法》的规定。最高人民法院1986年10月14日关于印发《人民法院审理治安行政案件具体适用法律的若干问题的暂行规定》的通知第2条规定：“人民法院审理治安行政案件，实行合议制，案情简单的，由审判员一人独任审判。”这一规定开了行政诉讼简易程序的先河。我国1982年《民事诉讼法（试行）》规定了民事诉讼简易程序（1991年修改《民事诉讼法》时仍作了规定），1996年《刑事诉讼法》修改时，增加了刑事诉讼简易程序的规定。民事和刑事司法实践充分证明，简易程序的适用，节省了人力、物力、财力，符合经济原则。行政案件虽然错综复杂，但也有难易、繁简之分，若一律适用合议制，有时实属多余。

五、设置非诉行政执行案件简易审的具体构想

（一）从立法层面设置非诉行政案件简易审

目前，《行政诉讼法》及相关司法解释仅对合议制予以了规定，简易程序并未于立法层面予以确立。增设简易审查程序是民事、刑事和行政三大诉讼法律制度完整统一性的需要，是我国行政审判实践和合理配置司法资源的需要，也是实现司法公正和效率的需要。

（二）具体设想

1.采用独任制。适用简易程序审查非诉行政案件，就是由具有法官资格的法官一人独立审查案件，并由其对案件依法作出裁定。

2.缩短审查时限。适用简易程序审查非诉行政案件，可以参照《刑事诉讼法》关于简易程序审理案件的时限，缩短审查时限为20天。

3.简化通知方式。适用简易程序审查非诉行政案件，可以使用各种简便方式，如电话、捎话、当面口头通知、传票等方式。

4.注重当庭裁定。对于适用简易程序审查非诉行政案件，在开庭审查结束时当庭作出裁定，不仅可以最大限度地提高审查效率，而且还可以增强司法判断的透明度，同时还可以在一定程度上排除案外因素的干扰，促进司法廉洁。

设置行政非诉案件简易审查程序，虽然从理论上探讨到制度上的设置及审判程序的落实，可能是一个较长的时间过程，但随着现代司法理念的更新和法制现代化的加快，我们有理由推论，在不久的将来一套符合我国国情的崭新的行政非诉案件审查程序必将会走入并影响我们的生活，一定会起到更加积极的司法作用！

作者： 刘义军