现行侦查监督机制的不足与完善

侦查监督是指人民检察院对侦查机关的侦查活动是否合法实行的监督，是检察权的重要内容。按照刑事诉讼法的规定，侦查机关为了调查犯罪，有权采取专门的调查工作和有关强制性措施，而且在实践中侦查机关行使权力时拥有相当大程度的自由裁量权，不仅可以自行决定采取一般性的调查手段，而且对于限制或者剥夺公民人身自由、财产或者其他权利的强制性侦查行为，除了逮捕措施须由检察机关批准外，其余都由侦查机关负责人自行决定或者批准实施。相对于如此广泛的侦查权，现行侦查监督机制的监督和控制就显得比较薄弱，存在着依据现有法律难以开展监督活动，缺乏有效可操作的法律规范予以保障的问题。本文拟就现行侦查监督机制的不足与完善略陈浅见。

一、侦查监督机制的现状与不足

侦查监督应贯穿从刑事立案到侦查终结的全过程。近几年来，检察机关强化了侦查监督职能，充分发挥了侦查监督在维护稳定，体现司法公正等方面的积极作用，但在司法实践中，侦查监督工作的运行仍面临着许多障碍。

（一）现行侦检关系的不足影响了侦查监督的权威性。我国目前的侦检关系首先体现的是双方的平等制约关系，刑事诉讼法第七条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”从该条诉讼原则中可以看出，目前检察机关与公安机关在刑事诉讼中的关系是分工负责、互相配合、互相制约的关系。这使得侦查监督缺乏应有的权威，在工作中，公安、检察之间相互扯皮和制约的“张力”有余，共同指控犯罪，正确执行法律的“合力”不足。可以说，刑事诉讼法对检察机关侦查监督法律地位的定位不能适应现行刑事诉讼的需要。

（二）监督方式的滞后性和被动性削弱了侦查监督的效果。监督权是以知情权为前提的，没有知情权，监督权就没有保障。由于立法规定不完善、侦查活动缺乏必要的透明度、封闭性过强，检察机关对侦查活动缺乏全面介入，无权对侦查活动进行同步的命令、指挥，无法对滥用侦查权的行为及时地进行纠正和救济，难以及时获得侦查监督的线索，无法有效行使监督权。从刑诉法等有关法律规定和司法实践来看，检察机关对侦查活动的监督主要是通过审查批准逮捕、审查起诉，从中发现侦查机关在实施侦查活动的过程中是否存在违法行为。该监督方式存在着明显的滞后性，主要是书面审查侦查机关移送的材料，而侦查机关不可能在移送的材料中自己反映违法活动的存在。因是事后监督，检察机关收集证据、对违法的侦查人员给予法律制裁将非常困难，即使是通过各种有效手段发现并纠正了违法侦查行为，给公民合法权益造成伤害的事实，也无法挽回，进行纠正也仅是一种司法补救措施。更为严重的是损害了国家机关的形象，损害了宪法的尊严。这种监督的滞后性和监督权的被动性，使侦查过程中的违法行为难以预防，对保障公民的合法权益非常不利。

（三）监督范围过窄降低了侦查监督机制的影响力。首先体现在对侦查机关实施强制措施的监督不力。在侦查活动中大量强制措施的使用大多涉及公民的各种权利，如果缺乏有效的制约手段和程序保障措施，侦查权的运作就可能成为达摩克利斯之剑，随时威胁公民的安全。但目前，我国侦查权行使的自由度大，除了逮捕以外的大量涉及到公民人身、财产或者隐私的专门的调查工作或强制性侦查措施的实施，都不需要经过检察机关的批准，侦查机关具有完全的自由裁量权，缺乏作为法律监督机关的检察机关的有力监控，以至于受权力本性的驱动，极易在打击犯罪的正当名目遮蔽下，导致刑事强制性措施的滥用。

其次，缺乏对侦查机关执行逮捕、不捕决定及变更强制措施的有力监督。虽然刑诉法中明文规定，对检察机关的批捕、不捕决定，公安机关应当“立即执行”，并将执行情况通知人民检察院；公安机关释放被逮捕的人或者变更逮捕措施的，应当通知原批准的人民检察院。但在实践中，由于法律规定的不明确导致对“立即”的概念存在争议，所谓的“立即”究竟是1天、2天还是3天？而侦查机关在执行逮捕后又变更强制措施的对检察机关也只有事后通知的义务。在实践中经常碰到我们认为必须予以逮捕的犯罪嫌疑人，但侦查机关在执行逮捕后却马上予以取保候审，作为监督机关的我们竟然无可奈何，检察机关批捕决定的严肃性、权威性受到严重损害。

（四）保障手段不足，缺乏有效的制约。从目前的司法实践来看，侦查监督的主要手段还是要求侦查机关立案侦查以及向侦查机关发出《纠正违法通知书》。在立案监督活动中，一旦我们提出要求，屈于法律的明文规定，侦查机关必须予以立案侦查，但其往往在立案后予以消极侦查甚至不侦查或是立案后又撤案来进行抵制。对于这种情况我们往往无计可施，缺乏有效的监督手段，监督者的监督期待着靠被监督者的觉悟来实现是不现实的。至于《纠正违法通知书》尴尬的法律地位更是我们心头的痛。根据刑事诉讼法规定，人民检察院如果发现公安机关的侦查活动有违法情况，应当通知公安机关予以纠正，公安机关应当将纠正情况通知人民检察院。但公安机关如果拒不纠正或者拒不执行检察机关的决定，怎么办？却没有下文。按照《人民检察院刑事诉讼规则》第388条的规定，人民检察院提出的纠正意见不被接受的，应当向上一级人民检察院报告，并抄报上一级公安机关。即使这样，也没有多大的威慑力，并且程序繁琐，不具有可操作性。可见，法律对检察机关提出了监督的要求，赋予了纠正权，却又没有给予相应的所必须的实体性处分权力作为保障，使检察机关的监督处于法律要求多、提供手段少的状态。《纠正违法通知书》的法律效力，在很大程度上便取决于被监督机关的重视程度，难以树立监督权威。

二、完善侦查监督机制的几点建议

侦查监督工作的成效直接体现了检察机关“强化法律监督，维护公平正义”，依法履行法律监督职能的力度。随着审查批捕部门更名为侦查监督部门，侦查监督部门的工作重点也从传统的审查批捕案件转移到引导侦查取证，加大监督力度，保障侦查活动依法进行上来。但如上所述，现行侦查监督机制的种种弊端却不能适应这一职能的转变，笔者认为立法机关应对现行法律进行修改，在理顺侦检关系的基础上，建立健全高效的侦查监督机制。

（一）完善刑事强制侦查措施的司法审查制度。高检院侦查监督厅厅长杨振江就指出：“要进一步完善和加强检察机关对公安机关的制约和监督，对公安机关侦查活动中采取搜查、扣押以及延长拘留期限等涉及到限制和剥夺公民基本人权的，事前应得到检察机关批准”。建立对刑事强制措施的司法审查制度强调的是要扩大监督范围，使其不仅仅限于批捕，大量的强制性侦查措施都要被纳入监督的范围之内。对于侦查机关采取的限制或者剥夺公民人身自由、财产或者其他权利的强制性侦查行为都应事先得到检察机关的批准，检察机关应在一定时限内审查完毕，并将决定及理由通知该侦查机关。而对于情况紧急，必须立即采取上述侦查措施的，应当在采取措施的法定期限内报告同级检察机关，由其进行审查，以加强事后审查，检察机关有权作出撤销或同意继续采取上述措施的决定。同样，侦查机关认为需要变更强制措施的或者拟撤销案件的，也应事先提请检察机关审查批准。同时应在立法中明确规定侦查机关执行检察机关所作出的有关刑事强制措施的决定（如批捕决定、不批捕决定等）的法定期限，并应赋予检察机关在侦查机关拒不执行或擅自更改相关决定时的实体处分权。只有将侦查机关在整个侦查活动中使用刑事强制侦查措施的情况都纳入检察机关司法审查的范围之中，才能最大限度地保障公民的合法权利不受侵害，也是检察机关作为法律监督机关的法律地位的体现。

（二）建立、规范“适时介入、引导侦查”机制。侦查监督应当是对侦查活动全过程、全方位的监督，现行侦查监督方式的滞后性、被动性、有限性已成为完善侦查监督机制必须解决的问题。高检院明确提出要“建立和规范适时介入侦查、引导侦查取证、强化侦查监督的工作机制”，笔者认为，从当前司法实践出发，可循序渐进地建立起相关制度。首先要明确适时介入的案件类型，主要有四大类：（1）重大复杂疑难案件；（2）在本辖区有重大影响的突发性恶性案件；（3）司法解释不明确、争议比较大的案件；（4）边沿踩线案件，如案件介于可捕可不捕之间的。而要保障该项制度的落实，应与侦查机关建立联系制度，以确保检察机关能及时介入案件的侦查。一要定期召开公检联席会议，协调相关工作；二要完善受案、立案备案制度，及时掌握案情信息。

另应赋予提前介入的检察人员拥有查阅案卷、文书，参与案件讨论以及发表意见的权利，除应引导侦查机关及时、准确、全面地收集和固定证据外，还应全面履行好侦查监督职责，以实现程序正义和实体正义为目的：一是要预防、纠正侦查机关在侦查活动中出现的非法取证、超期羁押、违反程序等有悖于程序原则的行为，保证侦查活动依法有序进行；二是要对侦查人员在侦查活动中因疏忽大意、怠于职责或徇私枉法而导致对犯罪事实避重就轻、对关键证据视而不见以及出现漏捕、错捕的情况进行监督，从而保证依法、准确、及时惩罚犯罪，保护公民合法权益。

（三）完善侦查监督保障权，明确监督与制约的法律后果，增强侦查监督条款的可操作性。高检院明确提出要“强化检察机关的侦查监督权，赋予检察机关对违法的立案活动、侦查活动的纠正权和处分权”。监督的结果不能仅仅只是一种意见，还应具有强制执行力和制裁手段。这就首先要在立法中明确《说明不立案理由通知书》、《通知立案书》、《纠正违法通知书》、《检察建议书》的法律效力，同时赋予检察机关对拒不接受监督的单位和个人的建议处分权和实体处分权。具体设想是：1、立法中应明确人民检察院发出的《说明不立案理由通知书》、《通知立案书》、《纠正违法通知书》、《检察建议书》是具有法律效力的文书，侦查机关必须执行并应在法定期限内将执行情况书面报告检察机关。如果侦查机关对检察机关的监督意见有异议，可以也只能通过复议、复核的程序来解决，决不允许置之不理。2、确立检察机关对公安机关侦查人员的建议处分权，即对拒不接受监督的单位及个人，可以提出批评、警告、纠正和制止违法行为、停止侦查、改变案件管辖、更换承办人、给予行政处分的建议，被监督机关接到意见后，应当对违法人员给予相应的处罚。3、赋予检察机关对违法活动的实体处分权。一是对于侦查机关拒不立案以及消极侦查的案件应有机动侦查权。人民检察院是法律监督机关，在侦查上赋予其一定的机动权，以适应某些难以预测的特殊情况，是十分必要的，而且更利于国家追诉权的有效行使。二是对于违法的侦查活动，如通过刑讯逼供、诱供等违法行为取得的证据，检察机关通过监督一旦发现便有权认定该侦查行为违法、该份证据无效不予采纳，以警戒未来的侦查活动。三是对于侦查人员多次违法的或违法造成严重后果已构成犯罪的，依法追究其刑事责任。

侦查监督机制的完善归根到底要依靠相关法律以及司法解释的保障，但法律条文不是说改就改的，立法上的完善是需要一个比较长的渐进的过程的。有的学者便提出，为适应司法实践的需要，建议高检院各厅室根据原则性立法，分层次地制订立案及侦查过程中的监督细则、规则，交由全国人大法工委协调修改后，以公、检、法、司名义联合发布，将现行实践中内部掌握的、行之有效的侦查监督程序和措施制度化、规范化、公开化、法制化，以增强可操作性，减少随意性。



【作者简介】
颜煜群，厦门市思明区人民检察院任职。