加入WTO与地方立法

发布日期：2004-10-27 文章来源：互联网

　　我国已于2001年12月11日正式成为世界贸易组织（WTO）成员。加入WTO，将对我国的政治、经济、文化和社会生活的各个方面产生巨大的影响，法律制度作为一个国家政治制度的重要组成部分，自然也不例外。本文试图就在WTO下的地方立法谈几点粗浅认识。

　　WTO的性质与确立的基本原则

　　WTO是在世界经济发展不景气、不平衡；新贸易保护主义盛行，严重影响、阻碍世界各国经济和贸易发展；区域经济组织大量出现并给世界贸易发展带来严重消极影响；《关税及贸易总协定》已不完全适应国际贸易发展需要的背景下诞生的。WTO是一个管理货物贸易、服务贸易和与贸易有关的知识产权保护等多边协议的国际组织。它主要处理政府行为，制定包括关税、配额、补贴或国营企业等贸易政策的规则。因此，WTO在一定意义上是规范影响进出口贸易的产品在本国市场竞争条件下的政府管理行为。也正因为如此，加入WTO被称之为“政府入世”。WTO的各项法律文件是世界上大多数贸易国通过谈判签署的，其内容涵盖国际货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权保护以及与贸易有关的投资措施等诸多领域，其目的在于制定一套确立各成员方的权利义务、活动规范和行为准则，并通过贸易政策审议机制，约束各国政府将其贸易政策限制在WTO协议框架内，力求为世界提供一个开放、公平、统一的多边贸易体制。

　　WTO所确立的基本原则主要有贸易自由化原则、非歧视待遇原则、透明度原则、公平竞争原则等。这些原则的精神贯穿在WTO的所有法律文件中，构成多边贸易体制的基础。

　　WTO规则对我国立法产生的影响

　　WTO所确立的贸易自由化原则，是指所有世界贸易组织成员方应限制和取消这一切关税和非关税壁垒，消除国际贸易中的歧视待遇，提高本国市场准入程度。其实质是要求各国政府放松对经济的管制，减少干预。体现在立法方面，就是要求各成员方取消或减少法律规范中对外国商品或服务贸易的限制措施。我国入世时已承诺并已实际大幅度减让关税，在非关税壁垒方面，逐步减少配额制和许可证控制，放宽外汇管制。但在对外贸易、外汇管理等相关法律、法规及文件中还有诸如对外贸易经营权限制、配额和许可证管理、贸易保障措施、服务贸易、外汇收支、原产地要求等方面的规定与WTO的要求尚存在一定距离。有关方面的立法尚需废止、修改或完善。

　　非歧视待遇原则包括最惠国待遇和国民待遇原则。对我国立法影响最大的莫过于国民待遇原则。国民待遇原则的含义是指一国在赋予本国境内的外国自然人和法人享有和承担权利和义务时应与本国的自然人和法人具有同等的待遇。我国在涉及外商投资的立法中，包括国家制定的中外合资、中外合作、外资企业法和各地方制定的有关法规和规定，在立法的指导思想上都突出了优惠待遇，在立法体制上实行内外有别的“双轨制”立法体例，直接造成内外资企业事实上的不平等地位，影响内外资企业的公平竞争。在对外商投资实行优惠待遇的同时，立法上还采用了国民待遇、超国民待遇与低国民待遇并存的方式。超国民待遇如税收优惠、进出口权、外汇优惠、经营管理自主权等方面。低国民待遇如限制外资投向、实行严格审批制、投资期出资比例、持股比率限制、国产化要求、贸易平衡要求等。这种立法上的超、低国民待遇并存的规定体现了我国经济转型时期的特点。2001年我国已修改了中外合资、中外合作和外资企业法等法律、法规，但外商投资领域里的多层次立法以及若干内部规定和措施，其修改和废止还未完成。而且，我国调整企业的法律是以不同主体为对象分别立法的，如《全民所有制工业企业法》、《私营企业法》、《合伙企业法》、《独资企业法》、《公司法》、《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》、《外资企业法》等，地方立法中还有《个体工商户条例》、《股份合作制企业条例》、《私营企业条例》、《集体所有制企业条例》等。这些法律、法规在企业设立、登记、变更、经营管理、劳动用工、破产、终止等方面作了不同规定，造成内资企业间、内外资企业间的不公平待遇，都需要按WTO的规则进行修改。

　　透明度原则是指WTO各成员方一切影响贸易活动的法律、政策和措施都必须及时公开，以便各成员方政府和企业了解和熟悉，未经正式公布的规定不得实施，以减少贸易壁垒，降低交易风险，增加对法律、政策的可预见性、可计算性，使贸易主体清楚地预测到商业机遇和风险，从而实现鼓励投资、创造就业机会，使消费者充分享受竞争所带来的更多选择。这一原则是WTO各成员方维护正当权益，保持多边贸易体制在公开、公平、开放，无扭曲竞争基础上健康发展的重要保证。

　　透明度原则对我国立法的影响也是重大的。一是我国在立法上还须完善公布方式，特别是政府的规范性文件在公布方式上尚需解决公开性问题；二是立法过程的公开和透明度还需增强；三是必须解决“红头子文件”问题。我国除正式颁布的法律、法规外，以“红头子文件”出现的内部规定数量之多、范围之广、适用效力之大，是许多国家无可比拟的，也被世界认为是高度缺乏透明度国家。这些内部文件没有严格的定义，没有特定的制定程序和颁发机构，完全不符合“法”的特征，但却发挥着比法更大的作用。我国加入WTO前后，国家和地方虽然清理和废止了大批此类文件，但面对若干年积累的多达数十万的有关文件，清理和废止的任务远未完成。最重要的，还必须防止新的此类文件的产生。

　　为了适应WTO规则的要求，我国的立法除了需要修改、废止一大批不适应WTO规则的法律、法规外，还必须建立一套完整的对外贸易及相关的法律体系，如涉外税法、反倾销法、反垄断法、反补贴法、幼稚工业保护法、政府采购法、技术进出口法、国际服务贸易法等。

　　地方立法如何适应WTO

　　我国是一个单一制的国家结构体制，实行法制统一原则，在以中央立法为主的前提下，多层次立法体制并存。地方立法是我国立法体制中的一个重要组成部分。按《立法法》规范的范围，广义的地方立法包含地方性法规、政府规章、自治条例和单行条例。地方立法如何适应WTO的新形势、新规则，是地方立法面对的一个新问题。我认为，在WTO下，地方立法必须解决好以下几个问题。

　　（一）在立法的指导思想上要解决以什么为本位的问题

　　地方性法规的立法已有二十余年的历史，数量多达8000余件，规范的范围涉及各地政治、经济、文化、社会生活的各个方面。这些法规大多都是行政管理方面的，规范中规定管理者的权力多、责任少；相对人的义务多，权利少，是一种普遍的现象。其根本的原因是没有解决社会以什么为本位的问题，以官为本，还是以民为本。法，往往被认为是管理老百姓的工具，是为民定的规则，而不是用来约束政府本身。WTO规则是以市场经济为基础的。市场经济要求充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，减少政府的行政干预。这就需要在地方立法中，转换观念，把在立法中以设置政府权力为主让位于以尊重市场规律、尊重人的权利、限制行政权力的滥用为主，以赋予、保障、促进市场主体的权利实现为本位。

　　（二）在立法的内容上解决“公权”与“私权”的平衡问题

　　政府的行政权力是“公权”的一种，是实现国家职能的一项重要权力。“私权”，我们通常理解为自然人、法人以及其他组织所享有的权利，是在国家管理中与“公权”相对应的一种权利。法律是一种调整社会关系的行为规范，界定国家与自然人、法人及其他社会组织权利义务的范围。因此，在立法中不可避免地会涉及“公权”与“私权”的关系。在一个具体的法律关系中，“公权”与“私权”是一对矛盾体，存在着此消彼长的关系。如前所述，立法中如以官为本位，自然地，法倾向于“公权”，而限制“私权”。从法理上讲，“公权”来自于“私权”，管理国家的权力是人民赋予的，人民是国家的主人，一切管理行为的宗旨都是提高人民的福祉，保障人民各项权利的实现。因此，在一定意义上讲，“私权”高于“公权”。但是“私权”的行使也应有限度，个人的“私权”也要服从大众的“私权”，也要受“公权”的制约。立法在处理“公权”与“私权”的关系上，就是要以社会公平为准则，合理划分“公权”、“私权”的范围及行使的规则。WTO所确立的贸易自由化原则、非歧视待遇原则的精神，实质上是要求法律确认市场主体的自由、平等，在市场经济中公平竞争，以确立“私权”为基础，“公权”保障“私权”的实现。因此，在地方立法中改变过去那种公、私权不平衡、不对称的状况就是一种必然。对“公权”来说，立法要使其权责相统一；对“私权”来说，立法要做到义务与权利相统一，在两者的关系上，使之平衡有度、协调兼容。

　　（三）在立法的价值取向上要解决公平与效率的问题

　　公平，是立法最基本的价值取向。法的汉语言词义，最初就是从“平之中水”而来。追求公平，是社会人之所盼的基本目标，也是衡量法是否正义的价值尺度。如果法丧失最基本的公平价值，我们很难说它是“良法”。而效率原则也是法的价值之一。仅有公平是不够的，没有效率，法就丧失了目的。法是要在公平的基础上促进更高的效率。这种效率就是促进生产力得以提高，促进社会整体物质文明与精神文明的共同进步。但在一定条件下，公平与效率往往又是矛盾的。单纯追求公平可能会以牺牲效率为代价，反之，单纯追求效率也可能以牺牲公平为代价。两者都是不可取的。WTO所确立的贸易自由化原则、非歧视原则、透明度原则和公平竞争原则，就是在世界整体范围内更加有效地利用资源，使资源的再配置趋向于各个成员方具有比较，更有效的资源配置将促进更高效的生产。生产要素的自由流动，可以刺激竞争，鼓励发展，提高经营管理水平，促进国际分工和贸易发展，扩大市场，提高消费水平和质量。在地方立法中，追求公平与效率的统一，首先应打破地方保护主义，给市场主体平等竞争的条件。开放的市场才会有竞争，有竞争才会有活力。在这一点上，公平创造效率。同时，对在追求效率时可能带来的不公平，立法应予以调控，使之负面效应尽量减少到最低，以保证效率目标的最终实现。如加入WTO后，开放市场、扩大竞争所带来的对传统工业、农业的冲击，下岗失业等，立法上就应建议和完善社会保障机制，保障竞争中弱势群体的基本权益，在效益基础上实现社会公平，最终实现社会的共同富裕。

　　（四）坚持统一原则

　　法制统一原则是一项宪法原则，也是地方立法所应遵循的基本原则。由于我国立法主体的多层次性、经常出现法律、行政法规、地方性法规、部门规章、政府规章之间相互冲突、抵触现象，造成法制的不统一。根据我国政府在加入WTO时的承诺，我国的中央政府有义务确保地方性法规和规章以及其他政策措施符合WTO协定。但世界许多舆论认为，我国的地方政府很难遵守WTO的规则，对中央政府能否保证法律的统一实施持怀疑态度。因此，保持法制的统一，WTO下对地方立法提出了更高要求，它关系到我国在国际关系中的地位和信誉，并可能减少因法规、政策的不统一而引发的对我国政府的诉讼及对外贸易摩擦。在地方立法中，应当自觉地遵循法制统一原则，摒弃“地方观念”、“地方保护主义”。遵循法制统一原则，首先要做到不越权立法，凡属中央专属立法权限内的事项，没有授权，地方均不应立法。其次，应减少重复立法事项，没有地方确需特别规定的，一般不宜搞实施性的立法，以免造成规定及解释的不一致，形成立法上的侵权和冲突。三是地方立法的具体规范应不与上位法的规定及其精神相抵触，与其他法规相协调，避免互相打架、冲突。四是在行政许可、行政审批、行政强制措施设置上，应符合市场经济条件下政府职能的实现，必须遵循合法、合理的原则，不为平等竞争的市场主体设置更多的门槛，不一味迁就政府部门的“执法需要”。五是在行政处罚的违法行为、处罚种类及幅度设置上不突破行政处罚法的规定。

　　（五）坚持公开、公平、公正原则

　　WTO的透明度原则，要求地方性法规、规章和地方政府涉及对外事务的其他规范性文件都应是公开的，在法定的刊物上刊登的，并及时提供给我国有关部门备案审查或备查。目前，地方性法规和政府规章的公布已基本符合WTO规则的要求，但政府的规范性文件则需加大公开性的力度，并完善公布、备案程序。地方性法规的备案在立法程序上已有规定，但无论是全国人大还是国务院对地方性法规的备案审查都还处在一种备而不查的状态。即使提出意见要求地方修改，而地方未予修改的，全国人大和国务院也没有动用过撤销程序。政府规章的备案审查工作在地方开展的时间不长，目前是形式上的备案多于实质上的审查，使备案流于为适应WTO规则的要求，地方应加强这方面的工作，使备案审查成为保证法制统一的一种真正有效的手段。公开原则还要求立法程序上的公开，保证广大人民群众多渠道参与立法活动，反映他们的意见。地方立法中应扩大民主立法的渠道，包括广泛征求意见、公众参与旁听、召开论证会、听证会、登报公开征求意见等方式。公开是保证立法公平、公正的最好手段，也是防止立法腐败的一剂良方，它对提高立法质量，促进法的公平、公正有着重要作用。地方立法在程序的公开性上已作出了许多探索，但还需防止单纯追求形式而不重实效的作法，保证以程序的公开、公正促进立法的公正。

　　（六）坚持立、改、废相结合的原则

　　立、改、废是立法活动的重要形式。保证法制的统一和活力，地方立法必须重视立、改、废相结合。尤其在我国加入WTO的新形势下，法的清理、修改、废止应作为一项重要工作来抓。地方立法的前十年基本上属于计划经济时期，后十年属于计划经济向市场经济的转型期。前十年的立法带有浓厚的计划经济色彩，后十年的立法也或多或少地受计划经济的影响。很多规定既不符合我国建立社会主义市场经济的需要，也不符合WTO规则的要求。近一年来，为适应入世的需要，各地已加强了法规、规章、规范性文件的清理、修改、废止工作。但是，这项工作还存在自觉不自觉的阻力。一些明显不适应市场经济规律的立法，由于某些执法部门的需要，修改和废止工作提不上议事日程；一些修改的内容停留在表面上，而很多实质上不符合市场规律的规定得不到修改；一些与法律、行政法规有抵触的内容还保留在法规中。这些现象的存在与人们对市场经济的规律认识不足和对WTO规则的理解还不到位有关，与我国立、改、废的一些立法程序规定和体制有关，也与地方对法规的清理、修改、废止工作重要性认识不够有关。

　　我国加入WTO后只有三至五年的过渡期，某些行业只有一至二年的过渡期。在过渡期内，我们必须完成相关法律、法规、规章以及规范性文件的清理、修改、废止工作，时间是紧迫的。地方性法规的立、改、废工作任务相当繁重。因此，应组织专门的力量认真学习、吃透WTO规则的要求，对二十多年来的立法进行全面的修订、废止，并加紧制定一批新的法规，以适应入世的需要，使地方立法真正起到促进地方政治、经济、文化和社会事业全面发展的作用。

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