协调解决行政裁决诉讼案的思考

当事人基本情况


原告乐业县幼平乡百中村那高村民小组


被告乐业县人民政府


第三人乐业县幼平乡百中村丁多村民小组


案情简要


乐业县幼平乡百中村的那高村民小组与丁多村民小组因争议地“交里”坡面积约450亩的土地权属问题，双方 20年前均认为该争议地为自己方所属，持有《山界林权证》，分别于1981年及1984年间将该争议地使用权填入各该村民《自留山证书》中。1988年那高小组部分农户在该争议荒地陆续开荒造林，丁多小组进行阻止而产生纠纷。经幼平乡百中村委干部主持双方调解，于1988年2月28日达成了调解协议，将争议地分为两部分，以丁多去各高（地名）的横路为界，路以上划归丁多所有，路以下划归那高所有。


原告诉称：1981年落实划分集体山林林权时，原告集体山界林权的四至界是：东以岩脚横向南，南从苗家坳至丁家坳，西从丁家坳至大坳，北接赶山宝至大坳为界。原告的集体山界证虽已丢失，但还有幼平乡政府的档案存根以及本组村民户的《自留山证书》予以证实。争议地“交里”林地就位于原告的集体山界的西面。自从1988年被第三人部分村民强占该林地后，原告多次向被告乐业县政府反映，要求作出处理决定，可被告却在没有核清事实的情况下，依据1988年2月28日第三人丁多小组与部分未经过原告授权的村民达成的调解协议及幼平乡政府超越职权作出的幼政字[1988]16号《关于丁多与那高小组山界纠纷的处理决定》，于2007年12月18日作出了乐政处字[2007]第7号《乐业县人民政府关于“交里”土地权属纠纷的处理决定》，将属于原告集体所有的“交里”林地，以丁多去各高（地名）的横路为界，路以上划归第三人所有，路以下属于原告所有。原告不服于2008年2月28日向百色市人民政府提出申请复议，2008年4月25日百色市政府作出了维持被告原处理决定的复议决定。为此，原告方向法院起诉，请求依法判决撤销被告错误的处理决定。


第三人答辩称：争议地“交里”历史以来属于第三人所有，是第三人的畜牧区。1981年至1982年乐业县政府落实生产责任制和山界林权时，“交里”划为丁多村的畜牧场，有丁多村集体《山界林权证》为凭，该证四至界为：东以关山梁直跟梁为界，南以且告直上山脚架，西以林逢大梁直下交里沟，北以新寨坳直下公路。1988年原告越界至“交里”开荒种粮引发纠纷，经村委干部主持调解，于1988年2月28日达成了调解协议，以丁多去各高（地名）的横路为界，路以上划归丁多所有，路以下划归那高所有。第三人为从相邻村寨的团结和睦，已同意将450亩“交里”争议地约200亩分割给原告，原告不服又经幼平乡人民政府处理，作出了幼政字[1988]16号《关于丁多小组与那高小组山界纠纷的处理决定》，确认争议地的划分仍以调解的内容相同。原告没有申请复议，也没有提起行政诉讼，此后第三人根据中央政策精神已将该片土地合理利用承包给本村村民营造杉木经济林等。至1999年原告才向县政府反映要求，经县政府调查核实后并经市政府复议，本着尊重历史，承认现实，在合理合法的基础上仍确认该争议地属于第三人所有。现原告起诉撤销被告县政府的处理决定依法无据，应予驳回其请求。


被告乐业县人民政府辩称：原告与第三人因争议地“交里”面积约450亩，于1988年2月28日经村委干部组织双方调解已达成一致意见，原告反悔后又经幼平政府确权处理，于1988年6月2日幼平乡政府作出了幼政字[1988]16号处理决定。1999年3月5日原告又以同一纠纷向乐业县人民政府申请处理。县政府经深入实地进行调查取证，实地现场勘查，争议地“交里”坡位于那高屯西面约一公里，丁多屯西北面约0.5公里处。四至界为：东面从交里屋基到丁家坳，南面从丁家坳跟梁至大坳山顶，西面从大坳山顶跟梁下至大坳，北面从大坳跟交里沟下至交里屋基。争议地现为林地，种有零星杉木、桐林、椿木，其余为荒山。


1981年落实生产责任制时，乐业县人民政府派工作人员下到各村民小组发放《山界林权证》，第三人的集体山界林权证书包含了该争议地，属填发证书重叠。1984年完善生产责任制时工作队员又将该争议地填到那高村民小组的杨秀相等5户农户的证书上。该争议地1987年前是荒山，1988年那高丁多两小组因在该地开荒造林过程中产生纠纷。经百中村委干部组织双方调解达成调解协议，将该争议地分为两部分，以丁多去各高的横路为界，路以上属于丁多小组所有，路以下属于那高小组所有。那高小组对该协议反悔又申请幼平乡人民政府重新处理，幼平乡政府于1988年6月2日作出了幼政字[1988]16号文的处理决定，处理结果与两小组调解的内容相同。处理决定下达后，双方没有申请复议，也没提起诉讼。原告在案件中提供了杨秀相等5户农户的《自留山证书》及幼平公社百中村那高生产队山界林权登记表。第三人提供了丁多屯集体山界林权证书及幼平公社百中大队丁多生产队山界林权登记表一份。


被告乐业县政府认为第三人提供的1981年4月1日乐业县政府发给的丁多集体山界林权证书中四至界西面：林逢大梁直下交里沟，与实地现场堪查不符，“林逢大梁”与“交里沟”中间隔着大坳山顶及大坳，相距甚远，若从林逢大梁直下交里沟不符合界线客观实际走向，且与原存于幼平乡政府的丁多生产队山界林权登记表存根不相符，该登记表存根为“零凤大梁直下”。经查“零凤”与“林逢”属同一地名。而原告提供的山界林权登记表没有部门盖章，也没有工作人员签名，也没有署日期，不能作为定案依据。那高村民杨秀相等5户农户的《自留山证书》与第三人持有的集体山界证书有重叠现象，况且那高村民小组又没有提供有集体山界林权证书。双方于1988年2月28日达成的调解协议是自愿合法的，后又经过幼平乡政府作出的处理决定，该处理决定已发生法律效力。故此认定，原丁多组与那高组按当时的实际，双方达成的调解协议，幼平乡政府作出的处理决定，乐业县政府予以确认。遂作出了乐政处字[2007]第7号处理决定，将争议地“交里”以丁多去各高的横路为界，路以上属于第三人所有，路以下属于那高村民小组所有。该处理决定经原告申请百色市人民政府复议，百色市政府于2008年4月25日作出维持该处理决定。


综上认为被告乐业县政府的处理决定，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，望法院予以维持。


凌云县人民法院经审理查明：原告与第三人因两村毗邻的“交里”坡争议地的权属问题于1988年发生争议。该争议地面积约450亩，四至界为：东面从交里屋基到丁家坳，南面从丁家坳跟梁至大坳山顶，西面从大坳山顶跟梁下至大坳，北面从大坳跟交里沟下至交里屋基。百中村委干部组织双方进行调解，丁多村委组长、副组长及那高村民杨秀相等几户村民达成了调解协议，将争议地分成两部分，以丁多去各高（地名）的横路为界，路以上属于第三人所有，路以下属于原告所有。后原告反悔向幼平乡政府申请对该争议地作出处理决定，要求确认该争议地属原告所有。幼平乡政府于1988年6月2日作出了幼政字（1988）16号文对该争议地作出处理决定，但误将“交里”地写成“赶山宝”地，百中村干部擅自更改地名后，将此文发给原告与第三人原告称没收到此文。至1999年原告向县政府申请处理决定该争议地归其所有。县政府依据原调解协议及幼平乡政府的处理决定作出了乐政处字[2007]第7号处理决定，原告不服向百色市政府申请复议，百色市政府维持乐业县政府的处理决定。为此，原告起诉至百色市中级人民法院，中院将该案管辖权转由凌云法院异地管辖行使。


法院处理经过及结果


承办法官接到此案后，认真审查原告、被告、第三人诉辩要点，理清各种法律关系，抓住产生纠纷的症结、焦点，依照法律法规，参照规章及其他规范性文件，组成合议庭研究基本案情，弄清在开庭审理中要查清解决哪些问题等。由于本案是异地管辖，当事人均要走百多公里路才能到达开庭地点，庭审的进行一定做到心中有数，尽量一次开庭完成。


《行政诉讼法》虽规定人民法院审理的行政案件，多不适用调解。可2006年最高法院院长肖扬在全国高级法院院长座谈会上明确提出，“要积极探索和完善行政诉讼和解制度，在不违反法律，不损害国家利益、公共利益、他人合法权益和坚持自愿原则的前提下，尽可能采取协调的方式，促使当事人和好。”最高法院也充分肯定了用协调的方式处理行政诉讼案件。本案庭审中各方当事人由于纠纷跨越时间长，起诉前纠纷也都经过各级政府部门的层层协调和处理，矛盾已达不可调和的情况下才提起的行政诉讼，各方针锋相对，矛盾激烈，庭上是无协调的可能性了。


案件争议焦点为被告乐业政府的处理决定是否合法。被告作出的具体行政行为所依据的原告与第三人于1988年达成的调解协议，原告举证证实签订该协议中的那高小组成员没有那高组的负责人签名及授权委托，故该调解协议是无效的；所依据的幼平乡政府所作的幼政字[1988]16号处理决定，处理决定中的争议地名原先写“赶山宝”后被百中村委干部篡改为“交里”后发送丁多组，况且依据《中华人民共和国土地管理法》规定，“全民所有制单位之间、集体所有制单位之间、全民所有制单位和集体所有制单位之间的土地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理”。本案中的土地权属争议系两个村民小组之间的土地权属争议，依法应由县以上人民政府处理，幼平乡政府对该纠纷作出的处理系超越职权的行政行为，应为无效。在被告收集调查的证据中，亦有原告与第三人1988年签订调解协议中的人员无那高村小组的负责人及授权。被告认定原告与第三人的土地证书有重叠现象，作出处理决定时又未明确撤销哪些重叠土地权属证书。显然，被告所作的处理决定合法性审理中存在瑕疵，按法律规定法院予以撤销该处理决定即可，由被告重新对该纠纷作出处理决定。可法官考虑到如果简单地依据法律法规来进行撤销该处理决定，这种非黑即白的裁判结果可能使有利害关系的第三人不服引起上诉或上访申诉，被告出于行政管理职能的需要，重新作出处理决定，对重新作出的处理决定，原告或第三人不服的足可以再次提起行政诉讼，增加诉讼成本，浪费司法资源，很难达到行政诉讼预定的效果，不能及时解决原告与第三人的土地权属归属的民事纠纷，当事人的民事主张难以完成，反而引起循环诉讼。如果直接判决变更法院对这类案件又没有直接的变更权。判决维持该处理决定显然不合法，上诉率更高，即使败诉方不上诉或上诉后仍维持，仍达不到彻底平息纠纷的目的，只能加剧着各方当事人之间的矛盾，形成上访告状、缠诉缠访，于科学、经济发展，构建和谐社会不利。故此，只要有一线协调的可能，法官都将竭尽全力，通过协调的方式，促使各方当事人的民事纠纷协调好，被告行政裁决的历史使命也得到了完成，原告与第三人的诉讼目的也会达到。


散庭几日后，承办法官与各方当事人联系试图进行协调处理此案，原告及第三人经过几日的思考，考虑到两村相毗邻，村民抬头不见低头见，纠纷历时已长久，均盼望早些解决此纠纷，故均同意接受法院主持协调。法官在趁热打铁召集各方定期到乐业县法院进行协调，并通过被告乐业县政府法制办工作人员代表一同参与协调工作。


原告与第三人双方的负责人村小组组长、副组长、代理人律师及各小组有利害关系的村民（有自留山证书）等都到达参与协调过程，由于人数众多，涉及到各自村民利益不同，意见一时难以取得统一，原来的协调方案被推翻了。心中有颗司法为民责任心的法官不气馁，调动一切可能调动的积极因素，变不利因素为有利因素。被告乐业县政府领导对此纠纷也很重视，意识到在作处理决定中存在的不完善考虑到，如果不能在法院主持下一次性彻底解决此纠纷，层层上访的结果将使县政府的工作陷入被动，也给法院增加更大的压力，还时刻担心诱发群体性事件。县政府积极配合法院的协调，一同做原告与第三人的行政裁决诉讼中围绕的民事请求土地权属归属问题有无及多少来做工作。听取原告与第三人意见后，法官充分运用自己的法律知识和协调口才技能，耐心开导、分析、讲解相关法律法规和政策，辩法析理，对其中正确的意见和要求充分给予肯定和支持，对不正确的意见当场或单方面指出其错误之处，并适当释明各自提供的证据对其诉讼证明带来的承担诉讼风险。经过两天反反复复的协调工作，当事人及参与协调过程的村民们被法官的耐心工作所感动，最终心服口服地达成了协调和解协议，协议内容：争议地“交里”从丁家坳至大坳为界，左上方的土地权属归丁多村民小组所有，左下方的土地权属归那高村民小组所有。协调由可能变为了现实。签下协调和解协议书后，当事人紧握法官的手，连声道谢。20年的纠纷终得到圆满解决。被告乐业县政府依据原告与第三人达成的协调和解协议，及时撤销了原处理决定，原告也撤回了起诉。此行政裁决诉讼案终能得以彻底圆满解决，当事人的诉讼目的所涉民事争议亦得到实现。三方当事人均皆大欢喜，此案的审结得到当地群众的一致肯定和好评。


妥当的协调工作，既监督了行政机关依法行政，又保障了行政相对人的合法权益，真正使得行政诉讼案件“案结事了”，又能融化党和政府与人民群众之间的关系，同时提高了办案效率，减轻当事人诉累，有效地实现办案的法律效果和政治、经济、社会效果的统一，有力地推动促进和谐社会的构建与发展。


就法院协调解决行政诉讼案件的几点思考


一、行政诉讼协调应在合法的基础上进行。对被诉具体行政行为进行合法性审查，查清事实，分清是非，了解纠纷产生的背景，充分掌握当事人真实诉请。协调的意图和希望达到的目的，必须合法。这是行政案件进行协调的前提条件，协调工作才有针对性。


二、行政诉讼协调应在自愿原则下进行。协调行政案件，应充分尊重当事人意愿，使各方当事人权衡各种利弊得失，心服口服地自愿达成和解，自觉履行和解协议。真正做到“案结事了”。


三、行政诉讼协调采用灵活多样的方式进行。行政诉讼协调法官要有高超的协调艺术，多方位进行协调。可组织各方当事人共同进行协调，还可分别进行协调，可以公开协调，也可不公开协调，必要时邀请社会团体，依靠党委、人大的支持，取得相关政府部门的配合，充分利用各种社会资源化解行政争议，息诉止争。


四、行政诉讼协调要具备精湛的法律知识。行政诉讼涉及的社会法律关系面广，涉及运用的法律、法规、政策多，要化解行政诉讼争议，必须得向各方当事人讲解相关的法律法规政策，才能得到当事人理解与配合，消除各方当事人的对立情绪。


五、行政诉讼协调法官要注重中立信。在协调行政诉讼过程中，无论在言语、表情，还是具体协调的整个过程，法官始终要以中立身份位置出现，不能偏袒之心，尤其与作出具体行政行为的政府部门之间的关系，要使相对他方当事人对法官信任、放心，最终使案件得以和解。


六、行政诉讼协调要求法官要有司法为民服务意识。行政案件协调要在合法、自愿、公平、公正、高效的原则下进行，法官要有耐心、诚心、细心，要充分听取行政相对人意见，让其将满腹牢骚和怨气发泄出来，尊重他们的意见，尽量拉近法官与当事人的认识上的心灵距离，充分取得当事人的信任，使矛盾逐渐缓和，变不利因素为有利因素，将案件及时协调好。