浅议进一步完善人民陪审员制度

人民陪审员制度是指国家审判机关审判案件时吸收非职业法官作为陪审员,与职业法官或职业审判员一起审判案件的一种司法制度。人民陪审员制度是我国司法民主的要求，是我国始终坚持走群众路线的重要体现，也是司法公正的重要保障。人民陪审员制度是司法民主化、人民当家作主的具体体现，是人民群众监督法院审判工作，确保司法公正的基本途径，也是对人民群众进行法制教育、宣传法律的重要形式。
我国现行人民陪审员制度的问题与不足

1、人民陪审员任职资格和条件过宽，陪审员参审时间和精力难以保障。按照《关于完善人民陪审员制度的决定》第四条规定，公民担任人民陪审员应当具备以下条件：（1）拥护中华人民共和国宪法；（2）年满二十三周岁；（3）品行良好、公道正派；（4）身体健康。且一般应当具有大学专科以上文化程度。就我国目前情况来看，符合这些资格和条件的人员一般集中在国家机关和企、事业单位里面，也就是说这些人员一般都具有固定的职业，而且这些人员往往又是单位的业务骨干，有的还具有一定的领导职务，是单位中所谓的大忙人，让这些人担任人民陪审员，很难保证他们有充裕的时间和精力参与案件的审理。有的人民陪审员在初次开庭时尚能按时到庭，但第二、第三次开庭和宣判却不能保证按时到庭，法院要么临时更换合议庭成员，要么拖下去，一定程度上影响了审判效率。【1】就拿我院去年选任的12名人民陪员来说，都是来自机关和企事业单位的，平时大多忙于各自工作，无瑕顾及兼职的审判工作。一年多来，我院12名人民陪审员中，真正参与审理案件的只有6人9件，而且是来去匆匆。专业法官审理案件尚需花费大量的时间和精力，陪审员参与审理案件没有足够的时间和精力，也就很难保证参与审理案件的质量。

2、由单位或组织推荐陪审员，其积极性和主动性大打折扣。《决定》第八条规定，符合担任人民陪审员条件的公民，可以由其所在单位或者户籍所在地的基层组织向基层人民法院推荐，或者本人提出申请，由基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关进行审查，并由基层人民法院院长提出人民陪审员人选，提请同级人民代表大会常务委员会任命。根据这一规定，人民陪审员的来源就有单位或组织推荐和个人报名两种方式。单位或组织推荐的人民陪审员类似于以前由组织安排人生伴侣的做法，有悖于人性需求。当然，单位或组织推荐的人民陪审员有的事先也征求过被推荐人的意见，但被推荐人有的碍单位或组织情面而答应的。这样一来，由单位或组织推荐的人民陪审员参与审理案件的积极性和主动性就大打折扣了。如我院有2名由单位推荐的陪审员，任职一年多来没有参加过审理案件。问其原因，回答是：我这个陪审员不是本人自愿参加，而是单位推荐的，参不参与审理案件由我自己决定。

3、对陪审员的法律保护规定太笼统，难以解决陪审员的后顾之忧。《决定》第十条规定，依法参加审判活动是人民陪审员的权利和义务。人民陪审员依法参加审判活动受法律保护。人民法院应当依法保障人民陪审员参加审判活动。人民陪审员所在单位或户籍所在地的基层组织应当保障人民陪员依法参加审判活动。从这一规定不难看出，对人民陪审员保护的法律规定缺乏系统性和可操作性。在我国现行体制下，人民法院对自身的保障都还缺乏有效机制，又从何谈起依法保障人民陪员参加审判活动。也就是说，连自身都难以保障，又凭什么去保障他人。再说，人民陪审员所在单位或户籍所在地的基层组织应当保障人民陪员依法参加审判活动。当陪审员的自身工作与陪审工作相冲突时，所在单位或组织真的能让陪审员暂停手中的工作而去从事业外工作吗？虽然法院与人民陪审员对陪审工作都极为重视，但社会公众对此却了解不够，大多数人民陪审员因为陪审向单位请假时，本单位领导往往要求人民陪审员以本职工作为重，在其潜意识中，陪审仅仅是业余活动，是不能与本职工作相提并论的。【2】陪审员能没有后顾之忧？

4、陪审员职权不明确, 不能与法官形成制衡。《决定》第一条规定，人民陪审员依照本决定产生，依法参加人民法院的审判活动，除不得担任审判长外，同法官有同等权利。然而,陪审员在审判中究竟应该具有哪些职权和责任,法律没有做出明确的规定。而且，从这一规定来看往往会带来理解上的分歧和操作中的问题。如审判员拥有对案件的调查取证权，庭审中的指挥权，单独对案件的调解权等陪审员是否拥有，这在过去一些最高法院的相关司法解释和批复中有的有所明确，更多的是未明确。【3】这就使陪审员的具体运作没有具体的法律依据,也使其地位没有了保障。在实际中,法官往往使陪审员“陪而不审”，最多让陪审员让宣读一些程序性文字材料,如有关案件当事人权利的规定等,就算陪审员参与审判活动了。在作出判决时,虽然陪审员有着与职业法官平等的表决权,但是普通公民往往信服于职业法官的专业知识,从而自然地产生一种权威屈从心理,在表决时总是遵从职业法官的意志。这样,陪审的作用无从发挥,产生了陪而不审的现象,陪审员在法庭没有了独立的表决权,就是失去了其应有的作用,也就不能与法官形成制约关系。【4】这就与建立陪审制度目的是体现司法民主、防止司法腐败的初衷格格不入。

5、人民陪审员的管理、培训机构不明确，不利于对人民陪审员管理和培训。《人民法院组织法》和《决定》没有明确人民陪审员的管理机构，到目前为止，各级法院人民陪审员的管理机构没有建立起来，人大也没有相应的管理部门，对人民陪审员的管理工作基本属于放任自流，缺乏规范化、制度化、经常化的管理。【5】至于人民陪审员的培训，《决定》第十五条规定，基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关对人民陪审员进行培训，提高人民陪审员的素质。最高人民法院、司法部关于《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》第十、十一条规定，人民陪审员经任命后、依法参加人民法院的审判活动前必须经过培训。基层人民法院根据本院审判工作的实际情况，制定人民陪审员的培训计划，征求同级人民政府司法行政机关意见后，由人民法院法官培训机构具体承办。但是，到目前为止，几乎所有的基层人民法院没有专门的法官培训机构。自身法官的培训尚且要到上级法院或者其他院校去，根本不具备对陪审员培训的师资和力量，无从谈起对人民陪审员的培训。就我院的人民陪审员来说，除了任命后参加市中院集中培训一次之外，至今为止，本院根本没有对陪审员进行过培训。这就不利于提高人民陪审员的业务素质。

6、实施人民陪审员制度所需经费标准没有具体规定，在司法实践中不好操作。《决定》第十九条规定，人民陪审员因参加审判活动应当享受的补助，人民法院和司法行政机关为实施陪审制度所必需的开支，列入人民法院和司法行政机关业务经费，由同级政府财政予以保障。这一规定虽然对人民陪审员的经费来源有了规定，但是每年每人多少没有具体规定，在实践中不好操作。如今年年初，我们向县财政申请实施人民陪审员制度所需经费，涉及具体数额时，就拿不定主义，最后只能来个估计加统计。

完善我国人民陪审员制度的几点建议

1、限定人民陪审员任职资格和条件。为保证人民陪审有足够的时间和精力参与案件的审理，增加当事人对人民陪审员资历的可信度，笔者认为，人民陪审员除了要具备拥护中华人民共和国宪法，年满二十三周岁，品行良好、公道正派，身体健康，且一般应当具有大学专科以上文化程度等条件外，还必须是无固定职业人员或退休人员。我们专业法官办理案件尚且花费大量的时间和精力，如果让那些兼职的人民陪审员来去匆匆地参与审理案件，办案效率和质量会大打折扣的。只有从无固定职业或退休的人员中选出的人民陪审员才不会有本职工作与陪审工作产生冲突现象，才能保证人民陪审员有足够的时间和精力了解案情、翻阅有关法律法规，按时参加开庭和合议，提高办案效率和质量。再者，让退休人员担任人民陪审员，不但能保证他们有充裕的时间和精力参与陪审工作，而且大部分退休人员都热心公益事业或有一定的法律事业经历，担任人民陪审员更为得心应手，也是老有所为的体现。此外，我们中国人历来具有尊老爱幼的传统美德，让部分身体健康公道正派的退休人员参加陪审，增加当事人对案件公正审理的信任程度，也有利于弥补司法资源的不足，架构沟通司法机关和群众联系的桥梁，培养民众的法律意识。【6】

2、人民陪审员的选任应以个人自愿报名为主以单位或组织推荐为补。根据《决定》规定，人民陪审员的来源有单位或组织推荐和个人报名两种方式。但在司法实践中，人民法院基于对单位或组织的信任，在选任人民陪审员过程中往往以单位或组织推荐为主以个人自愿报名为补。由单位或组织推荐的人民陪审员虽然有的也征求过其本人的意见，但仍有勉为其难的感觉。这些人民陪审员在参与陪审工作中，其积极性和主动性并不高，甚至拒绝参与陪审。而自愿报名参加人民陪审员选任的人员，一般都热衷于审判事业。从自愿报名人员中选任人民陪审员，遵循了自主自愿的原则，其工作的积极性和主动性就比从单位或组织推荐中选任的人民陪审员高得多，这就有利于提高办案效率和质量。因此，笔者认为，人民陪审员的选任应以个人自愿报名为主以单位或组织推荐为补。

3、建立健全人民陪审员的保障制度，解决人民陪审员的后顾之忧。首先，人身、财产、住所安全要有保障。人民陪审参加陪审，是“准法官”行使法官的职权，一但走出了法院就恢复了自己的身份，是普普通通的当地公民。因而较法官来说，人民陪审员的人身安全更容易受到当事人的威胁，只有人民陪审员的人身、财产、住所安全受到法律保护，才能使陪审员打消思想顾虑，在参加陪审时不心存忌惮。【7】其次，物质上要有保障。人民陪审员参与陪审活动和参加业务培训必然要支出交通、就餐、住宿等费用，这些费用应由法院予以补助。再次，人民陪审员独立参审要有保障。人民陪审员并非生活在真空中，而是生活在纷繁复杂的社会环境中，如果陪审员不具有不受行政机关、社会团体和个人干涉的权利，那么就很难保证审判的公正性，很难保证审判的质量，也势必会引起“人情案”、“关系案”、“冤假错案”的发生。【8】第四，人民陪审员要有提出的申诉、控告、意见和建议的权利。当陪审员被免除职务或受到其他处分时，陪审员应享有依照法律或行政法规的规定向有关机关申诉的权利；当陪审员的权利受到侵犯时，陪审员享有向有关机关和部门进行控告的权利；当陪审员遇到审判活动违反法定程序、认为案件的事实认定或处理有错误或显失公正而在合议庭未能解决的、审判人员未能依法履行职责的、审判人员有其他违法违纪行为的，有向院长或审判委员会提出意见和建议的权利。第五，陪审员有辞职和获得表彰、奖励的权利。陪审员产生时是本人自愿报名的或者由组织推荐经本人同意的，它体现了自愿的原则。同样在辞职问题上也应当尊重陪审员的选择，陪审员认为自己自己不适宜担任该职务或其他原因时，有权辞去陪审员的职务。陪审员辞职时，应当履行法律规定的程序，由本人提出申请，由基层人民法院会同同级人民政府司法行政部门审查后，提交同级人民代表大会常务委员会免除其陪审员职务。陪审员在审判工作中成绩显著或者有其他突出事迹的，有获得表彰和奖励的权利。【9】笔者认为，国家应尽快制定和出台人民陪审员权利保障法，把上述人民陪审员的权利以法的形式加以规定，解除人民陪审员的后顾之忧。

4、明确规定人民陪审员的权力范围。司法权作为一种公共权力，它的重要性意味着它不能由少数人垄断，垄断的权力极易走向滥用从而损害公民的基本权利，因此，从司法民主的基本原理出发，要对司法权进行分割，以权制权，陪审制度正是民众对司法权的分割。陪审制度意味着人民通过参与审判来监督司法权，人民陪审员参与审判不仅使陪审员分割部分法官权，而且在行使该部分法官权过程中，又意味着对法官权力的监督和制约。【10】但是，如果人民陪审员的权力范围不加以明确规定，在司法实践中，就会使人民陪审员无所适从，监督和制约也就无从谈起。因此，笔者认为，人民陪审员到人民法院执行职务期间，至少下列权力必须明确规定：表决权；审阅所陪审案件的材料权；参加案件调查权；参加合议庭开庭审理案件或案件的调解权；参加案件评议权；申请将案件提交审判委员会讨论权。在这方面，南京市秦淮法院的做法值得借鉴。他们结合实际，制定相关规定，明确了陪审员的责任、权力、义务，要求陪审员不仅要参与庭审的全过程，而且在合议庭评议时也要充分行使权力，陪审员必须首先独立发表意见，不同的意见在卷宗中详细记录，如果法官和陪审员意见分歧，主审法官必须在案件判决前向分管副院长请示或提交审委会讨论，使陪审员在履行职责期间与合议庭法官享有同等权力落到实处。【11】

5、完善人民陪审员管理和培训机制。当前人民陪审员几乎由所在法院政工部门管理，没有专门的培训机构。为使人民陪审员管理和培训规范化和制度化，笔者认为，人民陪审员管理和培训应该由人大和法院共同承担。出庭、人事管理以人大为主；培训、业务考核以法院为主。人大设立专门的人民陪审员管理办公室，负责办理人民陪审员任命聘任手续和人民陪审员工作规范与实施，按法院通知开庭的时间、地点、案由、人数，随机抽取或指定陪审员出庭。中级人民法院以上的法院应该设专门的人民陪审员管理机构，负责组织人民陪审员进行培训，指导基层人民法院对人民陪审员的业务进行考核，对人民陪审员的报酬予以核实支付。对于在审判工作中有显著成绩或者有其他突出事迹的人民陪审员，由基层人民法院会同同级人大进行表彰和奖励，人民陪审员有违反与审判工作有关的法律及相关规定，徇私舞弊，造成错误裁判或者其他严重后果等情形的，由基层人民法院查证。经查证属实的由基层人民法院院长提请同级人大常务委员会免除人民陪审员职务。构成犯罪的，依法追究其刑事责任。特别要强调的是，各级法院要把人民陪审员的教育培训工作列入管理的重要内容。把鼓励自学与集中培训相结合，提高陪审员法律专业知识和运用法律知识的能力。要根据人民陪审员知识现状，将任前培训、日常培训、个案培训相结合，同时要主动为人民陪审员学习创造条件，如为陪审员购买书籍、订阅报刊杂志等。要把学习情况与奖励挂钩，调动陪审员学习的积极性，不断提高其专业知识水平。【12】

6、明确规定对人民陪审员补助的标准和适当提高的依据。陪审员的补助作为一种物质保障，其标准在相关的规定中应予以明确规定，避免在实际操作中无所适从。同时，对人民陪审员补助的提高应该参照公务员工资晋升的依据和幅度加以明确规定，切实解决陪审员的生活待遇问题，解除其后顾之忧。“这不但有利于提高陪审员参审的积极性，而且还能调动法院在陪制使用上的主动性，保证陪审制全面贯彻落实。”【13】

人民陪审制度不论是在立法上，还是在现实适用当中，都还会存在许多缺陷和不足。我们应以发展的眼光和客观的态度对待陪审制度。人民陪审制度在中国几十年的历史，足以表明，任何制度的改革并非孤立的，它与整个社会的整体发展变化是密切相关的，如果我们把某一项制度的完美无缺作为采纳它的理由，也许，我们今天什么制度都没有。因为根本没有完美无缺的制度。【14】所以我们只有在全面贯彻现有的人民陪审制度的过程中加以逐步完善。

注释：


1、王鑫、谌辉著：《人民陪审制度运行尚需完善 前景广阔》，载人民法院报2006年5月16日C4版


2、怀效锋、孙本鹏著：《人民陪审员制度初探》，载光明日报出版社2005年版，第60—61页。


3、王鑫、谌辉著：《人民陪审制度运行尚需完善 前景广阔》，载人民法院报2006年5月16日C4版。


4、陈淑、筱萍著：《刍议人民陪审员制度》，载//www.law-lib.com/lw/lw_view.asp?no=6390


5、怀效锋、孙本鹏著：《人民陪审员制度初探》，载光明日报出版社2005年版，第286页。


6、怀效锋、孙本鹏著：《人民陪审员制度初探》，载光明日报出版社2005年版，第160页。


7、怀效锋、孙本鹏著：《人民陪审员制度初探》，载光明日报出版社2005年版，第178页。


8、怀效锋、孙本鹏著：《人民陪审员制度初探》，载光明日报出版社2005年版，第179页。


9、怀效锋、孙本鹏著：《人民陪审员制度初探》，载光明日报出版社2005年版，第180页。


10、怀效锋、孙本鹏著：《人民陪审员制度初探》，载光明日报出版社2005年版，第71页。


11、赵兴武、杜慧著：《他们和法官拥有同等权力》，载人民法院报2006年5月23日C4版。


12、赵兴武、杜慧著：《人民陪审制度运行尚需完善 前景广阔》，载人民法院报2006年5月23日C4版


13、怀效锋、孙本鹏著：《人民陪审员制度初探》，载光明日报出版社2005年版，第287页。


14、怀效锋、孙本鹏著：《人民陪审员制度初探》，载光明日报出版社2005年版，第64页。

作者：岑杰 李高程