论人民陪审员制度存在的问题及完善

　　　　论文提要：人民陪审制度是我国司法制度的重要组成部分之一，是国家审判机关吸收普通公民作为非职业法官参加民事、刑事、行政案件审理的一项重要司法制度，是司法民主化、人民当家作主的具体体现，是人民群众监督法院审判工作，确保司法公正的基本途径，是扩大审判活动，实现法律效果和社会效果的有机统一，是发挥自身优势，提高诉讼效率的有力措施，同时，也是对人民群众进行法制教育、宣传法律的重要形式。2005年5月1日正式实施的《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》）作为我国历史上第一部关于人民陪审员制度的单行法律，是我国社会主义民主与法制建设的一项重要举措，对于构建具有中国特色的人民陪审员制度具有重大的理论和现实意义。《决定》实施五年来，我国的人民陪审制度得到了全方位的发展，制度总体上运转良好，对案件全面、客观、公正审理，防止审判权的滥用，提高人民法院的办案质量和效率起到了积极的推进作用，有力地促进了人民法院审判工作的科学、健康发展。但司法实践中，由于我国有关陪审制度的规定过于笼统，缺乏可操作性，加上人们对其认识存在偏差，使得陪审制度没有得到足够的重视，制度运行中仍存在诸多问题，亟需完善。全文共6211字。
　　　　以下正文：2005年5月1日正式实施的《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》）作为我国历史上第一部关于人民陪审员制度的单行法律，是我国社会主义民主与法制建设的一项重要举措，对于构建具有中国特色的人民陪审员制度具有重大的理论和现实意义。《决定》实施五年来，各级人民法院尤其是基层人民法院对人民陪审员的权利义务、庭审参与、管理考核等具体运行机制逐步予以规范，充分发挥了人民陪审员在司法审判实践中的矛盾纠纷“调解员”、法律服务“宣传员”、矫治少年犯罪“指导员”、司法为民“监督员”、沟通群众“联络员”等作用，有力地促进了人民法院审判工作的科学、健康发展。但司法实践中，由于我国有关陪审制度的规定过于笼统，缺乏可操作性，加上人们对其认识存在偏差，使得陪审制度没有得到足够的重视，制度运行中仍存在诸多问题，亟需完善。

　　　　一、陪审员制度运行以来的基本评价

　　　　人民陪审制度是我国司法制度的重要组成部分之一，是国家审判机关吸收普通公民作为非职业法官参加民事、刑事、行政案件审理的一项重要司法制度，是司法民主化、人民当家作主的具体体现，是人民群众监督法院审判工作，确保司法公正的基本途径，是扩大审判活动，实现法律效果和社会效果的有机统一，是发挥自身优势，提高诉讼效率的有力措施，同时，也是对人民群众进行法制教育、宣传法律的重要形式。人民陪审员依法参加人民法院的审判活动并与法官享有同等的权利。人民陪审员是“不穿制服的法官”，与人民法官享有相同的权利，参与审判活动全过程，有利于人民群众对审判工作的了解，有利于促进司法公正。这一制度借鉴了外国的陪审团制度和参审制度，让人民群众以陪审员的身份对审判工作予以民主监督，目的就是要促进司法民主、保障司法公正、扼制司法腐败，并作为加大普法力度的一种手段。①《决定》实施五年来，陪审员制度总体上运转良好，对案件全面、客观、公正审理，防止审判权的滥用，提高人民法院的办案质量和效率起到了积极的推进作用。

　　　（一）陪审制度已初步建成并开始运行，取得了一定成效

　　　陪审制度的基本价值在一定程度上得到了实现。首先，陪审员参审，扩大了民众对司法的参与，增强了司法的民主性，也增强了合议制的制约功能，同时在一定程度上缓解了法院司法资源不足的矛盾。其次，陪审员通过参与案件审理，对审理程序、证据规则、法院内部管理制度以及法院、法官的具体工作有了更深的了解，增强了司法的透明度与公信力。第三，陪审员参与案件审理，某种程度上消除了当事人对司法的敬畏感，使司法更能贴近公众，特别是在处理涉及婚姻家庭和邻里纠纷时，陪审员的平民身份更容易使情绪对立的当事人平心静气地坐下来解决纠纷，避免纠纷的进一步升级。

　　　弥补职业法官局限性的功能在个案中得到了体现。一方面，通过陪审员参与案件审理促进了案件事实的正确认定，另一方面陪审员参与案件审理对法律的完善起到了一定的作用。他们根据自己在社会生活中积累的经验以及对人情事理的了解，对案件的是非曲直进行判断，常常能够表述出颇具说服力的裁判理由。

　　　（二）陪审制度在运行上仍存在许多问题

　　　1、对陪审制度的认识在价值取向上存在偏差

　　　当前无论法官、法院还是陪审员，对于人民陪审制度功能的认识都产生错位，主要反映在：一是绝大多数人将缓解司法资源不足作为陪审制度的惟一功能或主要功能。基于此种认识，陪审制度在法院内部的运行产生了异化。二是将陪审员简单地视同于“编外法官”。另外，大多数陪审员将陪审的制度价值仅定位于通过参与审理案件监督司法、制约法官权力行使的层面。这些具体制度的异化不仅使陪审制度在运行过程中困难重重，运行中出现的问题与存在的难点问题也应运而生，而且在某种程度上虚置了陪审制度。

　　　　2、推荐产生的选任方式制约了陪审功能的有效发挥

　　　　由于选任陪审员时部分陪审员是采用单位推荐的方式确定的，而推荐的人员中大从数都具有一定领导职务，或者是单位的业务骨干，使得本职工作与陪审的矛盾比较突出。有的陪审员在初次开庭时尚能按时到庭参与案件审理，但第二次、第三次开庭或合议时、定期宣判时却不能保证按时到庭，要么临时更换合议庭成员，要么延期开庭，极大地影响了审判效率。

　　　3、陪而不审的现象仍然在一定范围内存在

　　　司法实践中，陪审员仅仅作为“凑数”的角色，其各项审判权力不能得到合议庭的充分保障，极大地影响了陪审员的参陪积极性，陪而不审的现象由此产生。有些陪审员仅把参与审判案件的程度停留在“陪”的层面上。也就是说，在审判具体案件时，有些陪审员只是充当“陪”的角色，坐在审判台上，做一做样子，摆一摆架势，②有的甚至从头至尾一句话也不说，整个庭审过程完全由法官来操纵，所以这就使得陪审员参与审判仅仅流于形式，而这种形式意义上的陪审也毫无实际价值可言，陪审员在这种情况下也完全成了法官的陪衬。另外，有些陪审员不但陪而不审，而且还合而不议。这是指在合议庭具体评议案件时，也仅是由审判长一人综述案件事实，阐述相关法律规定，并拟定出案件的处理意见，而作为合议庭组成部分的人民陪审员在这时起的作用只是点点头，表示一下同意。在这种情形下，陪审员也是充当了一次摆设，根本没有实质的参与案件评议，当然这与案件审理

　　　② 蔡可登著：《关于陪审制度的沿革、现状及思考》，载《法学研究》2005年第6期。

　　　时没有实质参与审判也是密切联系的。陪而不审、合而不议的现象影响恶劣，它使得我们的人民陪审员制度成了摆设，人民陪审员制度的价值更因此无法得到体现，名义上的有人民陪审员参与的合议庭审判，实际上却成了法官的独任审判。

　　　4、陪审案件的范围不明确。

　　　在我国哪些案件陪审员参与审理,法律没有明确,完全由法官来自行决定,导致法官的随意性过大.实践中,有的法官有“怕麻烦、怕监督、怕干扰”的考虑,所以根本不让陪审员参加,而由清一色的审判员组成合议庭来进行审理；有的即使请了陪审员，对其意见也是采取“听而不理”的态度，甚至不允许陪审员参加合议，进行表决。正是由于这种对陪审制度的不正确看法，在实际中，真正吸收陪审员审理的案件非常少，从而导致陪审制度流于形式，成为摆设，最终名存实亡。这主要是陪审案件的范围不明确和法官决定的任意性所导致；这也影响了陪审员的工作积极性。

　　　5、对陪审员的管理与培训存在偏差

　　　一是管理上倾向于职业化、行政化。二是培训倾向于专业化。出于对陪审制度的功能主要是为了缓解司法资源不足的认识，从法官、陪审员，乃至法院，都有一种要将陪审员培训成职业法官的倾向。在培训内容上，主要偏重于对法律知识的传授。缺乏对法律意识的养成以及陪审员职责的培训；在培训方式上，主要采取集中授课的形式进行知识点的灌输，忽略了通过观摩、点评的方式进行有针对性的培训，完全损害了陪审员的自然判断能力，并将最终损及制度设立的初衷。

　　　综上所述，人民陪审员制度运行初见成效，前景广阔，但问题存在，亟需完善。

　　　二、当前陪审制度运行中突出的难点问题。

　　　（一）对陪审工作管理难。主要表现在：一是管理事务繁杂与管理资源匮乏的矛盾难以解决。陪审工作的管理涉及陪审员选任、与相关单位的联系协调、对陪审员工作绩效的考评、陪审员参与案件审理的监督、培训、奖励、陪审工作保障等许多方面，要对这些方面进行有效管理需要投入大量的人力与物力。尽管《决定》与《实施意见》规定陪审员的管理由人民法院会同司法行政机关进行，但实际操作中几乎全部由人民法院承担。二是陪审员管理混乱。各地法院的做法五花八门，各行其道，对人民陪审员的管理呈现出一片混乱的景象。例如就陪审员的管理机构来说，各地都有不同，有的法院将管理职责交给办公室，有的则交给政工部门，有的专门成立一个机构来负责，还有的甚至将陪审员固定到审判庭，由业务庭来管理。③三是陪审制度与人民法院现有案件管理机制难以有效契合。近年来，为确保案件质量，提高审判效率，人民法院建立起了一整套包括案件流程管理、案件质量评查、违法审判责任追究、人员分类考核、奖励等在内的管理机制，这些管理机制本身是一个有机的系统。陪审制度的引入打破了这些管理机制内部的和谐，从而降低了现有的法院内部管理机制的有效性。四是法院内部对陪审员的管理机制与法院之外对陪审员的管理机制之间难以有效地衔接。根据陪审员制度的特点，法院内部对陪审员的管理主要通过一系列考核来体现，但由于考核结果的确认、对不称职陪审员的罢免以及违纪人员的处理则由法院之外的机构负责。这就需要两种机制之间建立起有效的衔接机制，以构建科学的陪审员管理制度。

　　　③程少卿著：《论我国陪审制度及其立法完善》，载《巢湖学院学报》2005年第6期。

　　　（二）陪审员随机选用机制运行难。尽管《决定》规定，人民法院审判案件依法应当由人民陪审员参加合议庭的，应当在人民陪审员名单中随机抽取确定，但调查中发现完全采用随机抽取方式选用人民陪审员的却较少。究其原因，一是因为许多兼职陪审员不能保证按规定的时间参加庭审，合议庭不得不经常变更陪审员或者根据陪审员的时间安排具体的开庭时间，不仅无形中增加了合议庭的工作量，更影响了案件的审判效率，所以对于采用随机选用陪审员大多持不赞成的态度，从而就有了各种变通的做法。二是由于随机抽取陪审员具有不确定性，陪审员很有可能不具有审理某类案件的实践经验与专业知识，法官在案件审理中可能需要花很多时间对其加以指导或与其进行沟通，客观上会影响案件的审理周期。三是由于采取随机方式确定陪审员需要一定的人力、物力，故在法院内部各职能部门之间对于将陪审员的选用工作究竟放在哪个部门也有很大的分歧，有的在政治处、有的在立案庭。

　　　（三）考核评价机制建立难。一是对陪审员的工作实绩难以确定有效的考评指标。根据《实施意见》，对陪审员的考评包括工作实绩、思想品德、工作态度、审判纪律和审判作风等几个方面的内容，其中最重要的就是工作实绩。但由于陪审员不担任审判长和案件承办人，很难对其工作实绩进行量化考核。

　　　四、完善人民陪审制度的若干建议。

　　　（一）合理配置陪审工作管理机构及职责

　　　为克服现有制度的局限性，建议采取相对集中型的管理模式，建立由政治处、立案庭、业务庭组成的陪审工作管理机构体系。总体上由政治处归口管理，主要负责总体工作安排的制定、陪审员的选任、培训、考评、奖励以及与外部单位的联系协调等工作。立案庭负责陪审员选用的随机抽取工作。业务庭的管理只集中在案件的审理环节，主要对陪审员参与案件审理进行管理并为政治处考评陪审员的工作提供基本资料，另外，业务庭还应承担部分对陪审员的日常培训工作以及与陪审员所在单位的沟通衔接工作。其次，应当构建科学的陪审工作长效管理机制。具体而言，应当结合实际，制定符合陪审制度设立宗旨、有利于陪审功能充分发挥的选任、培训、考评、奖励、案件管理规则、对外协调等制度，确保陪审制度有序、有效运行。

　　　　（二）切实落实随机选用陪审员制度。

　　　陪审员随机选用机制是排除陪审员偏见的有效手段，同时也是陪审制度有效运行、功能充分发挥的基本制度设计，因此应在司法实践中坚决落实。立案庭可以通过摇号选用系统，避免陪审员选用的暗箱操作，实现选用的公开与公平。也可以通过立案庭采取大轮转的方式安排陪审员参与案件审理。但不管采用哪种方式，都不能再回到由合议庭承办法官或业务庭庭长指定陪审员的旧路上去。

　　　（三）建立符合陪审制度特点的培训机构。

　　　改变以职业化为培训原则、以培养准职业法官为目标的基本思路，在培训中注重技能化、实用性内容的传授，以培养陪审员的基本法律意识为目标。在培训方式上，改变以往单一的集中授课方式，以观摩、点评为主要模式，增强培训的针对性与实用性。在培训内容方面，应以明确陪审员职责为重点，增强陪审员审判案件的使命感、责任感，同时加强对证据的采信规则、法官的职责和权利、廉政制度规定等方面的培训。培训应以培养陪审员的基本法律意识为目标，以明确陪审员职责为重点，增强陪审员审判案件的使命感、责任感。培训的内容应包括证据的采信规则、陪审员的职责和权力、廉政制度规定等基本法律规定。审理案件中遇到的具体的法律、事实问题，应由法官通过指引予以解决。要以制度的形式对陪审员的职责予以明确，防止出现陪而不审的局面

　　　（四）建立陪审工作经费保障机制。

　　　陪审员的培训费用、审判业务资料、参加审判活动的工资（指无工作单位的陪审员）、交通费、误餐费等经费的保障，是落实人民陪审员制度的基本保证。《决定》在第十八条规定了人民陪审员在履行职责期间有获得补助的权利。人民陪审员除了可获取补助外，还可得到适当的陪审津贴。陪审津贴可通过设立专项基金，由国家财政拨款。

　　　（五）完善陪审员参与案件审理的制度。

　　　一是扩大陪审员参与审理案件的范围。二是充分发挥陪审员在案件调解中的积极作用，让陪审员在承办法官的指导下独立地开展庭前调解与庭中调解工作。三是完善案情了解制度。明确规定法院送达《陪审员参与案件审理通知书》的时间，原则上应当在开庭前5日，以便于陪审员安排时间到法院阅卷；其次建立陪审员审前阅卷制度，规定陪审员在案件开庭审理之前必须到法院阅卷，了解案情。四是建立职业法官在案件审理中的信息交流制度。可以规定案件承办人或审判长应当在开庭前将阅卷笔录、庭审提纲提供给陪审员，供陪审员掌握审理焦点。五是完善现有合议庭评议制度。规定人民陪审员必须到场参加合议，合议时由陪审员率先发表意见，同时合议笔录应当由陪审员当场签字。六是建立裁判结果的告知制度，规定应当在向双方当事人送达裁判文书的同时向陪审员送达裁判文书，同时将参与审理案件的上诉、抗诉、申请再审以及执行情况及时向陪审员反馈。

　　　（六）强化对人民陪审员的考核管理

　　　在选任工作阶段，对拟任人民陪审员的一些同志进行模拟考核测评，强化实地考核的工作强度，深入人民陪审员候选人的社区单位进行实地考察，确保考核工作的成效和人民陪审员队伍的整体素质；在人民陪审员参加审判的工作环节，采取双重考核的方式，首先是不定期地组织对主审法官进行抽查考核，将人民陪审员在庭审过程中的参与度作为对法官庭审驾驭能力考核的范围，检查合议笔录中是否记录人民陪审员的独立意见，以及在审理过程中对人民陪审员的各项告知内容是否以书面形式装订入卷宗；在管理考核阶段，分别对各人民陪审员的工作实绩、工作态度、审判纪律等情况有了初步的了解，为评先表彰提供依据，并发现归纳不同类型案件对于人民陪审员知识层次、社会阅历的不同要求，及时为人员调整和具体案件的人员配备抽取方案提供参照和依据。同时设立对人民陪审员的专项奖励基金，定期对优秀的人民陪审员进行奖励，确保陪审作用得到充分发挥。

　　　此外，从权利义务上还要规定人民陪审员的依法参与合议审判等职责范围，细化人民陪审员履行审判职责的具体规定，明确人民陪审员参与审判的义务，以及在审判过程中所拥有的独立表决权、庭前阅卷、建议以及法官对其庭前所提专业问题的释明义务等。还要建立健全人民陪审员参与审判活动的监督管理机制和违法违纪的惩处机制。同级人大常委会负责对陪审员的监督，由人大机构（如法工委）负责监督管理或者设立对人民代表大会负责的人民陪审员监督管理机构。对人民陪审员在审判活动中未尽职责或违法行为，由受到其行为损害的诉讼当事人提出举报，然后由人民陪审员监督管理机构负责进行调查和处分。人民陪审员因滥用职权、徇私枉法、玩忽职守或有其他违法行为造成严重后果的，应与职业法官一样处理。