论征地补偿制度中的公共利益与私人利益的平衡

我国现行的土地征收补偿制度以公共利益和征收权为核心，漠视了个人利益的保障，造成公共利益与私人利益的过分失衡。因此被征地农民与政府的矛盾冲突频发，阻碍了和谐社会的发展。征地补偿制度严重影响政府与农民的关系，影响人数庞多的被征地农民的生存，影响大局的稳定。因此，如何合理的制约征收权，实现公共利益与私人利益的和谐发展，成为现实的重要课题。
一、利益平衡的法学理论分析

平衡论认为，行政法的全部发展过程就是行政机关与行政相对人的权利义务从不平衡到平衡的过程。在行政机关与行政相对人权利义务的关系中，权利义务在总体上是平衡的。它既表现为行政机关与行政相对人权利的平衡，也表现为行政机关与行政相对人义务的平衡；既表现为行政机关自身的权利义务平衡，也表现为行政相对人自身权利义务的平衡。即现代行政法的目的、功能以及整个制度设置应该是平衡行政权与公民权以及相应的公共利益与个人利益等社会多元利益。[1] 在其后的发展过程中，该理论进一步认为，公共利益与私人利益之间的差别和冲突是现代社会的普遍现象，正确处理利益关系应该统筹兼顾，不可只顾一方。其利益主体的权利义务整体上应该是平衡的。一方面，为了维护公共利益，必须赋予行政机关必要的权力维护行政管理的有效实施，达到行政目的；另一方面，又必须维护公民的合法权益，重视行政权利补救以及行政权的监督。[2] 当各种利益发生冲突时，法律要利用“利益平衡法”，对各种冲突着的利益进行比较、做出评价，并进行选择，使各种利益尽可能最大化。

征地补偿制度集中体现了现代行政法的“平衡论”观念。。084一方面，征地补偿的逻辑前提在于行政机关征收权的行使，即无需土地权权属人的同意而强制取得土地；另一方面，基于公共负担平等原则的要求，国家必须公平补偿相对人由此而遭受的损害。在征地补偿制度中，公权力与私权利、公共利益与私人利益、公平与效率等现代行政法的核心问题的对立统一得到了最全面、最深刻的展示。平衡论契合了征地补偿制度所蕴含的精神内核和价值追求。首先，征地补偿制度集中体现了征收权与公民财产权的对立统一。谋求征收权与财产权的平衡发展和良性互动是征地补偿制度的永恒的价值追求。面对强势的征收权，公平补偿不仅使行政相对方由被动变为主动，并由此获得了一定的支配行政权力的力量，来对抗行政机关的干预活动，以此达到征收权与财产权的平衡；其次，征地补偿制度是平衡公共利益与个人利益的结果。征地补偿制度表明，位居利益层次顶端的公共利益并不能任意吞噬低层次的个体利益，相反要以尊重和保护个人利益为基础和前提。可见，在公共利益和个人利益发生冲突时，征地补偿制度既保证公共利益，又维护公民个人利益，[3]防止土地权属人利用无可替代的垄断地位漫天要价，以保障行政机关的征收权，进而达到维护或增进公共利益的目的，又要防止行政机关滥用行政权力，蔑视公民基本权利而侵犯公民个人利益，以保护公民的财产权。

二、我国征地补偿法律制度的现状及流弊评价

我国的征地补偿制度初建于1953年的《政务院关于国家建设征用土地办法》，经过1958年的《国家建设征用土地办法》和1982年的《国家建设征用土地条例》之后，至1986年颁布《中华人民共和国土地管理法》后得以确立。现行的征地补偿制度以公共利益和征收权为核心，强调征收权和公共利益的实现，而忽视了私人利益的保障，造成公共利益与私人利益的过分失衡。主要表现为以下几方面：

(一)被征地方获得的征地补偿费偏低

虽然宪法规定国家为了公共利益的需要征收公民的私有财产时应当给予补偿，但是法律规定是按照被征收土地的原用途给予补偿；征收耕地的土地补偿费为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍；每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准为该耕地被征收前3年平均年产值的4至6倍，最高不得超过被征收前3年平均年值的15倍；土地补偿费和安置补助费的总和最高不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。被征地方只能依据土地的原用途获得补偿，且受到最高限的限制，而土地的出让价值却是通过市场体现的。我们都知道，农业生产的价值是无法与市场价值比拟的。被征地方不能分享任何的土地增值，是对私人利益的漠视。据笔者于2006年对某市右江区的2004-2007年江南新区征地调查结果显示，行政机关出让征收的土地的起始价最低为50万元/亩，最高约为70万元/亩，则平均每亩土地的出让价格约为60万元。而行政机关给农民的补偿最高每亩12万元，最低为4万元，平均每亩补偿8万元。被征地方只获得了14%左右的土地出让金，其中的86%被行政机关代表公众收取了。

（二）行政机关权利大，责任小；被征地方权利小，义务大

根据我国现行的征地制度，行政机关可获得大部分的征地收益，享有完全自主的征地权，在征地补偿安置上处于绝对主导位置，而作为土地权属人的农村集体组织和农民，无权质疑行政机关的征收权，无有效途径监督征地行政行为。行政机关与被征地方的权利义务显失公平，具体表现为：不少农村集体组织的土地已经被征收了，所有权人却还不知情；在关系农民基本生存的征地补偿安置方案上，他们无权充分表达自己的意愿和要求，只能在行政机关单方面制定好征地补偿安置方案后具有形式上的监督言论权；为了公共利益的需要，农民牺牲了其赖以生存的基本生活资料，却只能获得土地14%左右的出让金。

再看行政机关的征地补偿责任义务方面。行政机关的征地补偿责任义务主要是通过征地安置和法律责任体现的。《土地管理法》和《土地管理实施条例》作为我国征地补偿的主要法律依据，均未对行政机关的征地安置职责作出任何规定。法律效力相对较低的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》和《关于做好农民就业培训和社会保障工作的指导意见》开创了我国征地安置制度的新局面，但这两部规范性文件对征地安置途径的规定也只是原则性的规定。[4]《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》要求设立国家土地总督察，向地方派驻地方国土督察局，监督检查地方行政机关的征地行为；《刑法》设立了非法转让、倒卖土地使用权罪、非法占用耕地罪、非法批准征用、占用土地罪、非法低价出让国有土地使用权罪四条土地犯罪条款；《土地管理法》第7章“法律责任”用了12个条文规定了行政机关违法违规批地用地可能承担的行政责任和刑事责任，但没有任何法律文件规定如果行政机关不依法补偿农民，合理安置农民，应该承担何种责任，如何承担等问题。没有法定的行政责任，即使补偿安置法律规范详细具体，行政机关也会缺乏安置农民的主动性和积极性。总之，第一，现行的征地补偿制度规定了征地申报单位、审批单位以及征地事项的日常管理部门，却没有确定安置农民的负责部门；第二，没有具有操作性的征地安置制度，例如行政机关可以通过什么途径安置农民，具体如何操作等内容均没有规定；第三，征地补偿安置责任空白。

综上，行政机关的征地权利大，义务小；行政机关的权利大，相对方的权利小；行政机关的义务小，相对方的义务大。现有的制度过于保护公共利益和行政征收权，而忽视了农民的个人利益，没有很好的平衡公共利益与个人利益、行政权与公民权的关系。

（三）征地补偿救济途径有限，被征地方告状无门

我国现行的征地补偿救济途径极其有限，行政救济制度不健全，司法救济途径缺失，被征地方申冤无处，告状无门。

《土地管理实施条例》第25条规定的“征地补偿裁决机制”是主要的征地补偿救济途径，可该制度的内容只包括三点：1、裁决的对象为补偿标准；2、先协调后裁决；3、裁决主体为批准征地的行政机关。裁决程序、裁决效力、裁决申请人等均没有规定。过于原则性的规定，使得人们对该制度的性质产生争议，有人认为该制度本质为行政裁决，有人认为其是征地制度中特有的制度，还有小部分人认为其属于行政复议制度。进而影响该救济制度的贯彻落实，农民不能通过该途径很好的救济自身权利，监督政府的征地行为。

司法救济是最强有力的救济方式，是民主国家的最终救济途径。我国的征地补偿制度却剥夺了农民提请司法救济的权利。《土地管理法》第16条规定，征地纠纷中出现的土地所有权和使用权争议，当事人协商不成的，由行政机关处理；征地纠纷双方当事人如对行政机关的土地权属裁决不服，可以自接到处理决定之日起30日内向人民法院提起行政诉讼。《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》规定承包方和发包方因征地而引发的地上附着物和青苗的补偿费、安置补助费、土地补偿费分配争议属于民事诉讼的范围。可见，仅有土地权属纠纷和土地权属人间的征地补偿纠纷属于法院的受案范围，行政机关与土地权属人间的征地补偿纠纷被排斥在司法审查的范围外。而这部分纠纷是征地中的主要矛盾，是影响被征地方权益最大的纠纷。把行政机关与被征地方的征地补偿纠纷拒绝在司法审查的大门外，容易造成公共利益与个人利益的失衡。

三、利益平衡：构建我国征地补偿制度的建议

(一)建立“市价”征地补偿标准

平衡的征地补偿制度要求公平的补偿标准。何为公平的补偿呢？德国联邦普通法院认为“公平补偿可低于交易价格仅能在例外情形（如立法机关有特别立法）才能承认，若立法机关已依交易价格规定补偿基准的，法院则不能违反这种规定，必须以交易价格为补偿标准。”[5] 美国财产法规定，公平补偿是指补偿所有者财产的公平市场价格，包括财产现有价值和财产未来盈利的折扣价格。[6] 美国最高法院认为，公平的市场价格是通常可接受的公平补偿的衡量标准。[7] 国际社会普遍认为“公平补偿”即为“市价补偿”。美、英、德、日和加拿大等很多国家的土地补偿费均以公开的市场价格为标准。

笔者赞同这种观点，因为“市价补偿”制度是市场经济法律制度，市场经济的平等性特征决定“市价补偿”制度也具有公平性。在市场经济中，市场活动主体在市场中的机会和地位是平等的。所有的市场参与者在进入市场和从事交易中，不存在任何特权即超经济的政治特权及社会地位的差别；市场活动的客体在市场中的交换价值具有等一性。市场不承认商品或劳务的个别劳动耗费，它所通行的是等价交换的原则。所以，平等性是市场经济的基础。[8] 根据逻辑学三段论推理，平等性是市场经济固有的属性，“市价补偿”制度是市场经济法律制度，因此，“市价补偿”是公平的补偿。

（二）采取多样化的的征地补偿方式，明确行政机关的安置职责

正确的使用补偿方式对于弥补受害人的损失具有重要意义，采取何种补偿方式，直接关系到能否对受害人合法权益提供公平的补救。公平的补偿标准与公平的补偿方式结合而成的征地补偿制度，才是公平的补偿制度。我国的征地补偿方式有货币补偿、农业生产安置、移民安置、就业安置、社会保障安置和入股分红安置等，以货币补偿为主。单纯的货币补偿不能很好的保障农民的生活。相反的，一些有创新意识的地方行政机关实行的综合补偿方式，效果良好，如广东南海将农民土地承包权转变为股份，参与非农业生产建设，实行农村土地股份合作制；厦门实行留地安置，把留用地安排在工业园区周围，实现工业建设和农民互动发展；苏州不断完善农民社会保障体系，以“土地换保障”解决农民的后顾之忧。多样化的补偿方式在实践中充分显示了它们的优点。因此，笔者认为我国应采取货币补偿和其他安置方式相结合的补偿方式，全方位保障农民生活。对有稳定收益的项目，农民可以经依法批准的建设用地土地使用权入股。在城市规划区内，当地人民行政机关应当将因征地而导致无地的农民，纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度；在城市规划区外，征收农民集体所有土地时，当地人民行政机关要在本行政区域内为农民留有必要的耕作土地或安排相应的工作岗位；对不具备基本生产生活条件的无地农民，应当异地移民安置。劳动和社会保障部门要会同有关部门尽快提出建立农民的就业培训和社会保障制度的指导性意见，县级以上地方人民行政机关应当制定具体办法，为农民提供有效的安置途径，使农民因征地失去的和得到的基本持平。

（三）建立“网络状”的征地补偿救济制度

1、完善征地补偿裁决制度

全面推行征地补偿争议裁决制度，是建立和完善有效的群众利益诉求机制和权益保障机制的重要手段，对于引导被征地的农村集体经济组织和农民通过法定渠道化解征地矛盾，解决征地纠纷，切实维护社会稳定具有重要意义。因此，我们应该完善征地补偿裁决机制。要完善该机制首先必须先明确其本质。笔者认为，把征地补偿裁决制度归入行政复议更合理。行政裁决是指行政机关依法律、法规授权，对平等主体之间发生的，与行政管理活动有关的民事纠纷进行审查，并做出裁决的行为。行政复议是指公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出申请，行政复议机关据此对原具体行政行为进行审理，做出复议决定的行政救济活动。行政裁决和行政复议的明显区别是，前者裁决民事纠纷，后者裁决行政纠纷。《土地管理实施条例》第25条规定的补偿标准争议只能是行政机关和征地相对方的纠纷，属行政纠纷，因此，该法条规定的征地补偿裁决制度本质应该为行政复议制度。

明确了该制度的本质，该制度过于简单，执法效果不佳的问题就可迎刃而解。笔者认为，可以不必另行制定详细的征地补偿裁决法律制度，依据《行政复议法》和《行政复议条例》足够解决眼前的问题。

2、扩大征地纠纷司法审查的范围

司法救济是平衡公共利益和个人利益的重要手段。为此，很多国家都建立了征地补偿司法审查制度，例如《德意志联邦共和国基本法（1949）》第14条规定：“为公众利益起见，财产可予征收。征收应依法实行，并依法确定征收方式和赔偿金额。偿付时应考虑公众和各有关方面的利益。在赔偿金额上有争执时，可上诉于普通法庭，通过诉讼解决之。”再如《丹麦王国宪法（1953）》第73条规定：“（一）财产所有权不可侵犯，除因公共福利的需要，不得强迫任何人割让其财产。此种征用须依法律之规定，并应给予充分赔偿。（二）任何关于征用财产是否合法的问题以及赔偿费问题，均可提交法院审理。涉及赔偿费数额的争执，可以按法律规定提交为此目的而建立的法院审理。”[9]

我国法院仅有权审查土地权属纠纷、土地权属人间的征地补偿费分配纠纷等少数几种征地纠纷。这无形中放纵了行政机关违法征地。为实现权力与责任的统一，实现公共利益与私人利益的衡平发展，应当把征地补偿标准争议、补偿安置方案争议、征地程序争议等等争议都纳入法院的审查范围，充分监督行政机关的征收权，保障农民的合法权益。

3、建立征地补偿行政规范行为司法审查制度

行政规范行为是指“行政主体为了执行法律、法规和规章及实现行政目的所作的，除行政法规和规章以外的，规范行政主体和不特定相对人双方权利义务的抽象行政行为”。[10] 本文所指的征地补偿行政规范行为是指，地方行政机关为了执行征地补偿法律、法规和规章，结合本地区情况，制订有关征地补偿制度的活动及其规范性文件。既包括静态的地方征地规范性文件，也包括动态的制订规范性文件的活动。依据我国《行政诉讼法》第11条和第12条的规定，行政诉讼的受案范围只限于具体行政行为，不包括抽象行政行为。笔者认为，把抽象行政行为完全排斥于司法审查的大门外是值得探讨的。行政立法行为的立法属性决定了其不具有可诉性，不受法院的司法审查监督。与行政立法行为不同，行政规范行为本质为行政行为。[11] 既然行政规范行为属于行政行为范畴，依照法治行政原则以及可以审查的假定原则，行政规范行为应当受人民法院司法审查的监督。我国《立法法》只规定了对法律、法规和规章的立法监督方式。如果行政规范行为不受法院司法审查监督，其将游离于立法监督和司法监督之外，成为不受任何监督与制约的行政“特权”。因为我国没有统一的征地法典，相关的法律依据分散于不同的法律法规中，且现有的法律制度主要是计划经济时代的产物，在现行的社会环境下缺乏操作性，所有现行政府征地的主要依据不是法律法规，而是各地方政府制定的规范性文件。只有把征地补偿行政规范行为纳入司法审查的范围，才能从源头上保障被征地方的利益，更好的平衡公共利益与私人利益。
 
[1] 罗豪才、袁曙宏、李文栋：《现代行政法的理论基础——论行政机关与相对一方的权利义务平衡》，载《中国法学》1993年第1期。


[2] 罗豪才主编：《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1997年版，第37页。


[3] 王太高著：《行政补偿制度研究》，北京大学出版社2004年版，第98——108页。


[4] 如《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》规定：“入股分红安置。对有长期稳定收益的项目用地，在农户自愿的前提下，被征地农村集体经济组织经与用地单位协商，可以以征地补偿安置费入股，或以经批准的建设用地土地使用权作价入股。农村集体经济组织和农户通过合同约定以优先股的方式获取收益。”


[5] 【德】毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第696页。


[6] 马新彦：《美国财产法与判例研究》，法律出版社2001年版，第336页，转载王太高：《土地征收制度比较研究》，载《比较法研究》2004（6）。


[7] 苗连营：《私有财产的保护与公用征收制度的构建》，载刘茂村主编：《公法评论》第2卷，北京大学出版社2004年版，第136页。


[8] 王伟利、刘东升编著：《市场经济概论》，中国商务出版社2003年版，第9页。


[9] 董云虎、刘武萍主编：《世界人权约法总览》、《世界各国人权约法》，四川人民出版社1991、1993年版。转引自喻权域：《不能把“私有财产神圣不可侵犯”塞进我国宪法》，《全国政协十一届一次会议大会发言材料》，第19册。


[10] 马怀德主编：《行政法与行政诉讼法》，中国法制出版社2000年2月版，第194页，第208页。


[11] 郝明金著：《行政行为的可诉性研究》，中国人民公安大学出版社2005年9月版，第447页。

作者：卢玉梅