浅析行政听证的适用范围

【内容摘要】：
听证程序在国外有些国家如美国已经相当完善，而在我国尚处于初级阶段，正在不断的探索与发展，无论在制度上还是在实际操作中都存在许多不完善的地方，适用范围狭窄且没有明确的适用标准。本文将结合行政听证制度在我国实施的现状及其存在的缺陷,提出完善行政听证制度适用范围的意见和提出笔者认为的适用标准和立法体系。


【关键词】：听证制度；适用范围；适用标准；完善措施


听证，渊源于英美普通法上自然公正听取两方面意见的法理，最初适用于司法领域，作为私法审判活动的必经程序，谓之“司法听证”； 后来，听证逐步为立法所吸收，适用于立法领域；听证在行政领域的正式适用是从二十世纪开始的，是行政权不断扩张的结果。

有些学者认为行政听证制度是舶来品，有些学者认为在中国古代就具有行政听证的雏形，现行的听证程序是根据具体的国情而建立起来的。笔者认为我国的听证制度借鉴于西方国家,但同时也是根据马克思主义思想，用发展和辨证的眼光，有所借鉴，但又不是完全照搬，根据国情和发展阶段所建立起来的。其原则符合我国宪法精神,为我国行政法和行政程序法的发展注入了新的活力。但由于听证程序在我国刚建立时间不长，许多地方仍不完善，还需要在实践中不断改进。

一、行政听证制度的概述

（一）行政听证的含义

1．听证的定义

张树义教授认为听证是指在作出影响行政相对人权益的决定前，行政主体应当告知作出决定的理由，行政相对人有权表达意见、提供证据，行政主体必须听取意见、接纳证据的一种法律制度。①听证最核心的内容是听取当事人的意见，在提交证据、弄清事实后，作出听证决定，以避免当事人的合法权益受到损害。

曾祥华教授认为听证是指有关国家机关在作出决定前，为使决定公正、合理，广泛听取意见的程序，其包括司法听证、立法听证和行政听证。②

目前，学者一般将听证做以下定义：听证制度是指行政机关在作出影响行政相对人合法权益的决定前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人有表达意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据的程序所构成的一种法律制度。③尽管各学者的表达在意思表示方面大同小异，但笔者也比较赞同后一学者的论述，比较完整的表达听证的内容。

2、行政听证程序的定义

行政听证程序是指在直接或间接影响当事人权益的抽象行政行为或具体行政行为做出前或做出后，行政机关遵循正式的或非正式的程序听取当事人就有关事实问题和法律问题发表意见的法定程序。④

（二）目前我国行政听证制度适用范围的现状

1996年的《行政处罚法》中听证制度的出现,是我国首次以法律的形式确立了听证制度,此后的《价格法》将听证的范围扩展到政府定价行为及行政决策领域,初步从具体行政行为有意识的拓展到抽象行政行为，但还不是很明显的涉及。2000年《立法法》使听证制度推进至行政立法领域,真正实现了由具体行政行为向抽象行政行为的过度。2003年通过的《行政许可法》对行政听证制度的规定更趋合理和全面,更具有可操作性。此外,许多部委和地方都也都制定了许多相应的行政听证制度实施细则。具体的规定和相关不足如下：

1.行政处罚法中适用。1996 年通过的《行政处罚法》中初次规定了听证制度，这在我国行政程序法发展史上具有里程碑意义。但这次规定是非常不成熟的，也就是说在实际操作中存在许多争议的地方。其适用范围仅仅限制于行政机关做出责令停产停业、吊销许可证或者执照及较大数额罚款的行政处罚决定。对于为何仅仅规定这三个方面适用听证没有作出明确的解释，导致在其他行政处罚领域对相对人损害更大的限制人身自由等领域没有规定听证程序，这不能不说是法律的空白，没有全面的维护行政相对人的合法权益。

2.价格法中适用。1998 年实施的《中华人民共和国价格法》又使听证制度的适用从具体行政行为向抽象行政行为方面迈进了一步。《中华人民共和国价格法》第23条规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格，公益性服务价格，自然垄断经营的商品价格等政府指导价和政府定价，应当建立听证程序会制度，听证程序会由政府价格主管部门支持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”这种听证会制度类似于日本、韩国等国公证会的非正式听证程序。⑤

3.立法法中适用。2000 年实施的《中华人民共和国立法法》中规定了行政立法听证，该法第58条规定“行政法规在起草过程应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见，听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”事前的听证程序在一定程度上弥补了抽象行政行缺乏行政救济和司法救济的不足。这一规定扩大了听证的形式种类，类似于美国的正式听证程序与非正式听证程序相结合。

4.行政许可中适用。2004 年实施的《行政许可法》顺应时代需要亦引入了听证制度，这可谓在行政法治化、民主化上又迈进了一步。

以上四部法律中对行政听证程序的规定都表明行政听证适用范围正逐渐扩大，这既是理论推演的结果，更是现实的迫切需要。但是仍不能满足实际中的需要，仍需要在实践中不断加以完善。

二、国外对听证制度适用范围的相关规定

（一）国外行政听证制度适用范围的一般规定

国外大多数国家都规定有听证制度，但每个国家的规定都是不同的，都是有所限制的适用听证制度。美国是最早以成文的形式规定听证制度，开创了听证程序的先河，由于其是非常民主的国家，在法律规定中也会有相应的体现，因此美国的听证适用范围最广，既适用于法规制定，又适用于具体案件的裁决，即适用与具体行政行为，也适用于抽象行政行为。而德国适用于具体行政行为，即相当于对具体案件进行裁决的行为。日本则规定听证程序限于对当事人不利的行政行为中，如日本《行政程序法》规定正式听证程序仅限于撤消许认可、直接剥夺相对人资格或地位、对董监事等做出解职这三种不利益处分。以上三个国家规定的适用范围是比较典型的。

（二）国外对行政听证的适用范围的排除适用

所谓排除事项是指在某种法律规定的情形下，可以不适用听证程序，它是作为听证程序适用的例外存在。国外除了对行政听证的适用范围进行概括列举外,一般还规定了种种排除适用的例外情况。我国在今后的立法中可以有条件的借鉴，概括起来,排除适用的情况大致有以下这些:

1.涉及公共利益,国家利益的行政行为

听证根本目的是保护个人利益。但当个人利益与公共利益、国家利益相冲突时,则公共利益、国家利益优先,这是当代行政法的发展趋势。在这种情况下,一般排除适用听证。如德国《行政程序法》第28条第3款规定:“听证之举行如有碍必要之公益时,不得为之。”

2.紧急行为

在情势比较紧急的情况下,行政机关必须迅速、及时地作出决定,如果在这种情况下还适用听证程序,势必会影响行政机关的迅速反应能力,降低行政效率,所以各国行政法一般将其归于排除适用。

3.行政执行行为

行政执行行为是根据行政决定或判决书、裁定书作出的。而行政机关在作出影响行政相对人权益的决定或判决、裁定之前,按行政程序法的规定,通常已经过了听证程序。其后又有行政复议和行政诉讼的保障,因而没必要再作重复设置,这是由其本身的特点决定的。如果再适用听证程序，就会浪费司法资源，造成不必要的重复。

4.依客观标准而为羁束行政行为

有些行政行为必须按一定的客观技术标准,通过观察、检测、实验等技术手段作出,有些行政行为则必须经过考试、选举等民主程序后,按客观评判标准作出。如产品质量认证要通过检测技术方法作出;应纳税额要通过纳税申报的数量和法定税率确定。⑥

5．批量行政行为。行政机关作出大量的类似的行政行为，或者借助自动化设备公布行政行为时，也无须履行听证义务。

三、我国行政听证制度适用范围的缺陷

（一）适用范围狭窄

1．目前法律规定中，仅在行政处罚、价格听证、立法、行政许可中适用，而在这些已经规定的领域中，适用的范围也是很狭窄的，比如《行政处罚法》在听证范围中仅列举了责令停产停业、吊销证照和较大数额罚款这三类处罚。根据《行政处罚法》的规定，行政处罚种类包括：警告，罚款，没收违法所得，责令停产停业，暂扣或者吊销证照，行政拘留以及法律、行政法规规定的其他行政处罚等七类。然而，如果对尚未列举的处罚种类进行分析，便可发现在某种情形下它们对当事人的权益也具有很大影响。因此，在将来把可能对当事人产生较大影响的那些处罚也应该纳入听证范围。值得一提的是行政处罚中最严厉的处罚方式行政拘留，依照《行政处罚法》的规定，当事人对行政拘留没有请求听证的权利。关于这一问题，全国人大法工委的解释是：“组织听证在实际工作中很难处理，，同时给予行政拘留处罚的一般是违反治安管理处罚条例的行为，就应当按照治安管理处罚条例的规定办理。”⑦笔者认为限制人身自由的行政处罚是最严厉的，对当事人的影响也比责令停产停业、吊销许可证照、较大数额的罚款更为直接和更为重大，对此，应该适用听证程序。

2．行政听证在其他行政管理领域中的适用范围狭窄。

在行政管理领域内，对行政相对人合法权益可能造成影响和侵犯的，并不仅仅限于行政处罚；行政奖励、行政给付等授益性行政行为和行政强制措施、行政征收、行政收费行为等侵益性行政行为这些非处罚性具体行政行为，也可能违法，并产生侵害后果。在法律中仅对行政处罚的当事人给予实体性和程序性的保护，而忽视对同样具有影响力和侵犯可能性的其他行政行为的制约，显然不符合公平行政的客观要求。从全面保护当事人的合法权益出发，听证范围应向其他非处罚性具体行政行为的领域拓宽。⑧

3．没有明确规定排除适用的范围

排除适用某些情况，对于国家利益来说是有利的，如果法律中不明文规定，在具体适用时，会引起相对人的不信服，毕竟我国是一个“法不明文规定不为罪”的国家，一切均以法律为出发点，所以在法律在规定排除适用的情况是非常有必要的。

（二）缺乏统一的适用标准

行政听证程序适用范围没有明确统一的标准。我国对于行政听证程序仅仅在法律中规定几种情况可适用听证程序，而对于为什么可以适用，适用的价值、标准都没有在立法或立法中得以说明，所以导致在其他相关领域中某些相对人的合法权益得不到有效救济，虽然学者在研究过程中会有所提及，但学者的观点没有约束力，起不到该有的目的，所以在今后立法中应予以明确规定。

（三）立法不完善

我国对于行政听证的规定散见于相关法律法规中，比较零散，没有统一明确规定。这种状况影响了行政程序的权威性，而且不便于具体操作，可能使行政机关对行政听证的适用流于形式。而且我国行政听证程序往往是在实践的迫切要求下才得以适用的，谈不上对其适用范围有科学合理的规定。

四、完善措施

（一）拓宽适用范围

1．由国内外的相关规定均可以看出，我国在听证制度的适用范围上极其狭窄的，拓宽适用范围是很有必要性的，那么听证制度适用范围是否能扩大到所有的行政领域？

听证程序保护的公众利益，从而实现行政目的，那么是不是所有的行政领域都适用于听证制度呢？答案是否定的，原因是：

首先，目前行政听证程序实行的是公费听证原则，当事人不承担行政机关组织听证的费用，所以在所有的行政领域都适用听证程序是不现实的，这样会造成人力、财力、物力的浪费，影响行政效率，违背行政法的初衷。

其次，过量的听证程序有损法治进程。在当今的社会主义法治国家，在法制现代化的进程中，胡锦涛在十七大刚提出了关于公平与效率的新提法，由以前的“率优先，兼顾公平”向“初次分配和再分配都兼顾公平与效率”的原则转变。在新形势下，公平与效率的地位并重，在听证程序中，公平应该体现在实现机会公平、程序公平。效率应体现在听证程序的开展不会导致法制进程的缓慢，过多的听证程序会导致成本升高，那么效率则会有所降低，所以应合理控制听证程序的范围，避免滥用听证程序。

再次，法经济学原理。

根据法经济学中的波斯纳定理，他总结出有效率的法律安排的一般规律：如果市场存在交易成本，那么，权利应赋予那些权利净值评价最高并且最珍视它们的人；事故责任应归咎于能以最低成本避免事故而没有这样做的当事人。⑨

同样根据卡尔多---希克斯效率也可得知：尽管那么从社会资源再配置中获利的人足够补偿那些受损的人，那么资源配置的这种调整就是有效率的，尽管可能没有产生实际的补偿。⑩

因此，从行政收益和长远的角度出发，即使牺牲一定的利益也是有必要的，当个人的正当利益的牺牲能使法治进程继续向前发展的情况下，这种牺牲是值得的。

2．听证制度被誉为现代行政程序法的灵魂和核心,但在我国它还是个新事物,正式诞生于1996年3月17日通过的《行政处罚法》。《行政处罚法》对听证的适用范围作了严格的限制,第42条规定,只有“责令停产停业,吊销许可证或者执照,较大数额罚款”等行政处罚决定适用听证程序。随着我国行政听证制度的发展,其适用范围必然要逐步扩大。

①向其他行政处罚种类拓宽

行政处罚种类除了责令停产停业、吊销许可证或者执照、罚款外,还有警告、没收财产、暂扣许可证或执照、行政拘留等。在这些行政处罚领域,同样应该充分保护当事人的权益,体现行政公平。特别是限制人身自由的行政处罚,对公民权利的影响比较大,应该将其纳入听证范围。

②向其他具体行政行为拓展

具体行政行为除了行政处罚外,还有行政强制措施,行政许可证,行政征收,行政裁决等。这些具体行政行为同样可能对相对人的权利和义务产生不利影响。如果将它们排除在听证适用范围之外,显然有违公平行政的要求。世界上其他国家也都没有将听证仅仅局限在行政处罚领域。从执法实效着眼,从切实保护当事人合法权益出发,行政听证的适用范围应向其他具体行政行为拓展。

③逐步拓展到抽象行政行为

抽象行政行为通常是规定人们的行为规范,规定和分配人们之间权利和义务的活动。它针对的是广泛而不特定的对象,而且能反复适用。一旦其不公正、不合理,产生的危害将是普遍而长远的,与具体行政行为相比,危害性更大。听证作为一种事前防范机制,能够克服行政机关的单方面意志左右,体现利益各方的合意,体现民主公正。而且,依据我国目前法律的规定,抽象行政行为不能提起行政复议和行政诉讼等事后救济措施,这就更需要事前的听证保障。

当然,对行政听证适用范围的拓展,并不是没有限制。在立法上,我国可以借鉴国外的经验,同时结合我国国情,采取概括规定和列举排除相结合的立法例,也可以从形式上对听证进行分类,以减轻听证可能给行政机关带来的负累。另外,值得注意的是,在加强我国行政法制建设的过程中,应尽可能地限制行政自由裁量权向听证适用范围内的扩张。

（二）界定行政听证范围的标准

目前学者很多都认为具备了三个条件就可以适用听证程序，即某行政行为是否对当事人造成了不利益？该不利益是否是法律所赋予当事人的合法权益？对当事人合法权益的侵害是否达到严重的程度？我同意这三个条件的内在联系性，但不够严谨。因此，在此基础上笔者认为,在确定某一行为是否适用听证程序时,首先要看该行为是否对当事人权益产生不利影响，其次要看这种不利行为是否侵害了法律赋予当事人的合法权益,再看对当事人合法权益的侵害是否达到了严重程度，最后看当事人的个人利益是否与排除适用情况相冲突。只要满足了以上四个条件,就可以适用听证。因此,笔者认为除了涉及国家安全的决定、紧急情况、行政执行行为、批量行政行为和根据技术标准而为的行政行为等不受行政机关主观意向和自由裁量权影响的行政行为以外,行政机关作出的任何可能对行政相对人产生不利影响的行政行为都可以举行听证。

（三）立法完善

我国目前没有一部统一的规定听证程序的法律，尽管国务院、各部委、有关政府部门都曾经制定相关的实施办法，但都缺乏统一的标准，因此有必要完善关于行政听证制度的立法，使听证制度不仅散见于各单行法律，而在《行政程序法》中有统一的规定。另外，在《行政复议法》、《行政强制法》、《城市规划法》、《反不正当竞争法》等法律文件中也引进听证制度和明确适用听证制度的范围和标准，从而形成以《行政程序法》为核心，以各单行法律、法规为基础的行政听证法律体系。

笔者认为在法律中应坚持列举法与排除法并举，以排除适用为核心，法律明确列举的应当是必须听证的范畴，法律没有规定而又不在排除适用的范畴的属于可以适用范畴，能否适用，给予行政机关根据以上制定的四大标准享有自由裁量权。那么在我国的具体国情况，什么是排除适用的范畴？什么又是应当、必须听证的范畴？什么又属于可以听证的范畴？

对于排除适用的范围应该借鉴国外有益经验，规定相关的免除听证的事项，根据国情应大致包括1.涉及国家重大利益的；2.紧急情况；3.根据行政决定依法作出的行政执行行为；对行政听证适用范围的标准作出界定并对排除事项作出规定是我国今后立法过程不可忽视的一个重要环节。目前笔者仅对这三项事项界定为排除适用事项，主要是考虑到这三项事项是最根本最重要的，而国外规定的其他几项虽然在我国也有规定的必要，但也有其不利的地方，所以在今后的实际操作中再不断完善。

对于应当、必须听证的范围应该包括对当事人产生不利后果的行政行为，同时又是不与国家利益想冲突的行政行为就可认定为必须听证事项。

对于可以听证的范围应该包括对相对人造成的不利后果不明显、不严重，界于可听证可不听证之间，听证则可以更好的维护相对人的自身利益，比如对于处罚标的不大的行政行为，法律中规定只有处罚数额较大的才适用听证程序，但对于处罚数额不大的情况下，为了更好的维护当事人的合法权益，可以试情况适用听证程序。

五、结语

总之，行政听证制度适用范围的拓宽是有必要的，但不是无限制的，我们应该立足国情，借鉴国外有益的经验，采取以排除适用为核心，坚持列举法与排除法并用的方式在立法中得以完善。同时，坚持公平与效率的原则，做到保护相对人的合法权益，又使行政行为能有效率的进行。使听证制度发挥其应有的作用和效能。















【注释】

[1]张树义．行政程序法教程．中国政法大学出版社．北京．2005(6)：70．

[2]曾祥华．行政立法的正当性研究[M]．中国人民公安大学出版社．北京．2007(5)：154.

[3]章剑生.行政程序法比较研究[M].杭州：杭州大学出版社.1997：148.

[4]宋雅芳．行政程序法专题研究[M]．北京：法律出版社． 2006(9)：142．

[5]宋雅芳．行政程序法专题研究[M]．北京：法律出版社． 2006(9)：177．

[6]宋雅芳．行政程序法专题研究[M]．北京：法律出版社． 2006(9)：152．

[7]宋雅芳．行政程序法专题研究[M]．北京：法律出版社．2006(9)：179．

[8]朱丹．论行政听证适用范围及其立法完善．黑龙江省社会主义学院学报．2005（3）．

[9]波斯纳．法律的经济分析[M]．中国大百科全书出版社．1997：20，26．

[10]陈国富．法经济学[M]．经济科学出版社．2005（11）：6．

【参考文献】

[1]曾祥华．行政立法的正当性研究[M]．北京：中国人民公安大学出版社．2007(5).

[2]张树义．行政程序法教程[M]．北京：中国政法大学出版社． 2005(6)．

[3]宋雅芳．行政程序法专题研究[M]．北京：法律出版社．2006(9)．

[4]傅思明．中国依法行政的理论与实践[M]．北京：中国检察出版社．2002(10)．

[5]皮纯协．行政程序法比较研究[M]．北京：中国人民公安大学出版社．2000(6)．

[6]朱丹．论行政听证适用范围及其立法完善．黑龙江省社会主义学院学报．2005（3）．

[7]王传慧．我国行政听证制度探析［Ｊ］．政策咨询通讯．2007(2)．

[8]丁英．夏宏强．行政听证适用范围探析［Ｊ］．法制与社会．2007(2)．

[9]罗美玲．刘玉杰．韦超．论行政听证适用范围的完善［Ｊ］．法制与社会．2007(7)．

[10]周义．穆凯锋．论我国行政听证制度存在的缺陷与完善［Ｊ］．甘肃农业．2005(9)．

[11]李凤芳．完善我国行政立法听证制度的构想［Ｊ］．内蒙古农业大学学报．2006(4)．


Analysis of the Scope of Application of Administrative Hearings


【Abstract】Hearing procedures in some countries such as the United States abroad has been quite perfect, and in our country is still at the preliminary stage, is the exploration and development of constant, regardless of the system or in the actual operation of all the many imperfections, and not narrow the scope of a clear the application of the standards. This paper will combine administrative hearing system in our country and the status of implementation of the defect, to improve the scope of application of the system of public hearings and comments by the author that the application of the standards and legislative system．

【Key Words】Hearing System；Scope； Applicable Standards； Perfect Measures

作者：罗继新