中国适当生活水准权制度反思----以中国的廉租房制度为例

【出处】《法商研究》2010年第6期（总第140期）
【摘要】中国的廉租房制度在具体的实践中表现出保障标准单一化和权利主体特定化的倾向。导致这一结果的主要原因是：（1）中国的廉租房制度是建立在人的生存逻辑而非生活逻辑上；（2）这一制度的支撑观念是资源性贫困观而非结构性贫困观。从具体的法律效果看，中国的廉租房制度在事实上建构着弱势群体的底层社会身份，从而使弱势群体更具“他者”疏离感。
【关键词】适当生活水准权；弱势群体；廉租房；底层社会
【写作年份】2010年

【正文】

近年来，适当生活水准权的实现问题愈来愈成为法学界关注的一个热点问题。从既有的研究成果来看，学者们都将注意力集中于如何将此项权利法制化并通过一定的救济途径切实保障此项权利的实现上。这种研究思路体现了适当生活水准权从证成自身合法性到权利实现这一层面的转变。这无疑在制度与事实两个方面都推进了适当生活水准权的发展。然而，这种从法学内部，特别是从宪法、行政法以及人权的角度进行的思考，存在的最大问题是缺乏对适当生活水准权的实际运作所产生的社会效果给予必要的关注。其实，从社会效果的角度来看，中国适当生活水准权制度在保障弱势群体生活状况方面确实发挥了重要作用，但同时也在事实上建构着弱势群体的底层社会身份。这种底层社会身份的建构主要表现为适当生活水准权的“标签化”效应、弱势群体在具体生活中的自我认同以及社会对弱势群体所采取的“他者”态度。本文主要以中国的廉租房制度为例来说明这个问题，以期对中国适当生活水准权的实现提出一个必要的警示。

一、中国适当生活水准权制度中的实际标准与权利主体

适当生活水准权是《经济社会和文化权利国际公约》（以下简称《经社文公约》）中的一项重要权利。它是指免于匮乏和维持满意生活水准的权利。就适当生活水准权的具体内容而言，它包括住房权、食物权、健康权等权利形态。由于中国已加入并批准了《经社文公约》，因此，应当在该公约对其生效后2年内向联合国经济、社会和文化权利委员会（以下简称联合国经社文委员会）提交定期报告，随后每5年提交一次，阐述中国为确保公民享受《经社文公约》所载权利而采取的立法、司法、政策和其他措施。[1]易言之，既然中国在法律上承认适当生活水准权，那么就应当尽力保障人们充分享有适当生活水准权。中国的廉租房制度就是保障适当生活水准权得以实现的一项重要制度。2003年12月31日建设部、财政部、民政部、国土资源部、国家税务总局共同发布的自2004年3月1日起施行的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》（以下简称《廉租房办法》）是我国城镇廉租房建设的基本指导性规范。通过分析《廉租房办法》以及各地相关的具体实践，我们就能够从整体上了解中国实现适当生活水准权的现状。

（一）保障标准单一化

在现代社会，良好的住房和居家环境是人类生活必不可少的条件。[2]联合国经社文委员会确定的住房权的主要内容包括：（1）不管是租用、（公共和私人）居住、合伙居住、租借、所有人居住、紧急情况下居住还是非正式居住都享有保有权的法律安全（legal security of tenure）。这将确保所有的人都得到法律保护以对抗强制驱逐、骚扰和其他威胁。对于那些目前还缺乏这种保护的个人和家庭，国家应立即采取措施授予其法律上的保有权安全。（2）服务、物质、设备和基础设施的可使用性。一个良好的住房应包括对健康、安全、舒适及滋养等至关重要的某些设施，如对自然资源及一般资源的可持续性取得、安全的饮用水、做饭、取暖及照明用的能源、卫生及盥洗设施、食物储存、废物处理工具、排水及紧急服务设施。（3）可支付性。与住房相关的个人及家庭开支应在一个水平上，以使其他基本需要的获得和满足不受威胁、损害。（4）可居住性。居民应有充足的空间以及对抗寒冷、潮湿、炎热、雨、水的设施，居民有能力防止对健康的其他威胁、结构性危险及疾病等。（5）可获得性。弱势群体，包括老人、儿童、身体残疾者、患绝症者、艾滋病人、有持续医疗问题者、精神病人、自然灾难受害者、生活于灾难易发区者及其他群体，他们应完全、可持续地获得住房资源并在住房领域享有某种程度之优先考虑的保证。（6）房屋的文化因素。[3]

根据《维也纳条约法公约》第2条的规定，一国在签署、批准、接受、赞同或加入一个条约时可以单方声明摒除或更改条约中若干规定对该国适用时的法律效果，但一国在对公约进行保留时，公约的基本内容和国际上普遍承认的准则是不允许保留的。[4]在立法层面，适当生活水准权的适当标准受一国经济发展水平的制约，在国际标准与国内标准的衔接方面必须充分考虑一国的实际情况。由于一国在签署和批准《经社文公约》时对住房权的具体标准作适当保留为国际法所允许，因此，中国的廉租房保障标准可以不完全采纳联合国经社文委员会的上述标准。但是，中国在制定相应的廉租房标准时应当充分参考联合国经社文委员会的上述标准。

就中国廉租房的保障标准而言，《廉租房办法》和各地方制订的《城镇廉租住房管理办法》主要采用两种规定模式：第一种为具体规定保障面积的模式；第二种为授权性规定的模式，即将城镇最低收入家庭人均廉租住房面积保障标准的规定权下放到市人民政府，由市人民政府定期公布。无论是具体规定保障面积的模式还是授权性规定的模式都极为强调廉租住房的最低保障面积，而忽视住房权的其他内容，即这些具体的规定都没有涉及廉租房的其他配套设施、居住环境、房屋的文化因素等内容。

其实，不仅中国的立法者在立法的过程中忽视廉租房的适当标准问题，而且学术界与社会舆论界也没有充分认识到廉租房的适当标准问题。最近，中国著名的经济学家茅于轼提出的“廉租房不设厕所防富人购买”的观点在网上引起了轩然大波。针对这一观点，有网友建议研发“穷人茧”来取代廉租房，“可以依照穷人的体型量身定做，占用空间小，可随处放置，如虫卵一样悬挂在大树下，吸附在大楼外面，排列在街道两旁……”[5]其实，上述两种观点都是将廉租房的适当标准简单地等同于廉租房的最低保障面积。联合国经社文委员会在1991年曾指出：“我们不应当狭隘地解释住房权。例如，把住房权仅仅视为头上有一遮风挡雨、防寒避暑的住房……而应当将它看作为安全、和平和尊严地居住某处的权利……”[6]日本学者大须贺明在谈到《日本宪法》有关条款的意义时也明确指出：“宪法第25条第1款所保障的‘最低限度生活’之水准，一般说来并不是指维持人之生存必要物质的最低生活费，而是指一定的文化性的生活水准。这一点意味着，将基于生存权的生活保障，仅仅停留于保障最低生活费或者接近于此水准，都是不能允许的；也就是说，在生存权的保障中，最低生活费仅仅构成其必不可少的前提性条件的部分。所以，相当于最低生活的国民的生命维持，对于保障‘最低限度生活’来说，只能是绝对的前提条件而已”。[7]吃、喝、拉、撒、衣、食、住、行本身就是一体的，它们构成衡量一个人生活质量最基本的元素。因此，住房标准的制订不能仅看住房的面积，还必须考虑其他硬件设施与软件环境等多方面的因素。就中国的廉租房而言，现在的确存在富人购买的问题，但富人购买廉租房的原因并不在于经济上处于困难境地的穷人有错，而是我国的廉租房制度存在缺陷。因此，我们应当从制度本身来寻找解决问题的办法，而绝对不能通过采用降低廉租房本身标准的办法来解决问题。采用在廉租房内不修厕所的方法的确有可能阻止富人购买廉租房，但其结果是处于弱势地位的穷人“如厕”不便。学术界和社会舆论界对于廉租房标准的错误认识充分说明中国民众的人权意识还很淡薄。从人权战略的角度看，这将为某些别有用心的人指责中国的人权状况留下口实，从而不利于中国人权形象的提升。

（二）权利主体特定化

根据联合国前住房权特别报告员撒查尔法官在1995年关于促进适当住房权的工作报告中的阐述，国家作为住房权的义务主体必须承担以下义务：（1）缔约国一旦正式承诺负担住房权上的义务，即应利用一切可能的手段确保每个人有权获得住房资源，这些住房资源保证适当的健康、福利与安全并符合其他人权；（2）如果某人无家可归、住房不充足或总体上讲没有能力获得与住房权有内在联系的一揽子权利，则此人可对政府提出获得住房资源的权利主张或要求；（3）缔约国在直接承诺负担法律义务后，应采取一系列措施表明其在政策和法律上承认住房权的各个组成方面。[8]撒查尔的报告在实质上将适当住房权区分为有关住房方面的政策请求权与生活资料请求权。所谓政策请求权“意味着如果国家在保护某项经济和社会权利方面没有制定法律和政策，那么个人就可以在法庭上请求国家（主要包括立法机关和行政机关）‘在其可利用的资源范围内采取合理的立法和其他措施’；如果认为国家采取的措施不合理，那么个人也可以要求法院予以审查”。[9]所谓生活资料请求权，指个人在生存状况受到威胁时向政府直接请求生活资料的权利。[10]

通过对住房权内容的分析，笔者认为住房权的权利主体是个人。当个人的住房权受到威胁时，他们有要求政府提供获得充足住房机会的权利。但是，从中国的廉租房制度看，有资格获得廉租房的权利主体主要是孤、老、病、残等特殊困难家庭。从具体的实际操作看，实际获得廉租房的人群主要是伤残军人、军烈属以及劳动模范。此外，大多数城市在其制定的《城镇廉租住房管理办法》中都明确规定家庭成员须具有本市非农业常住户口且实际居住，并且至少有一人取得本市非农业常住户口已经达到规定的年限。因此，中国住房权的权利主体实质上并不是每一个住房状况受到威胁的个人。换言之，中国廉租房的权利主体大都是国家优抚的对象。例如，2005年公布的《南京市城镇最低收入家庭廉租住房保障实施细则》第9条明文规定：“年满60岁的孤老或者持有《中华人民共和国残疾人证》的一级残疾人，并符合第7条规定的，可以申请实物配租”。同时，该细则还规定，家庭住房困难的市级以上劳动模范申请实物配租的条件，由市房产管理部门会同市总工会另行制定，但对其余的主体能否申请廉租房却没有作明确的规定。

二、生存、贫困与中国的廉租房制度

中国的廉租房制度之所以存在保障标准单一化和权利主体特定化的问题，主要是因为中国对于适当生活水准权存在误识。中国适当生活水准权制度体现的是人的一种生存逻辑而非生活逻辑，并且这种生存逻辑是建立在资源匮乏性贫困观的基础之上的。

（一）中国廉租房制度的生存逻辑

通过上述分析，笔者认为，中国推行廉租房制度除加入并批准了《经社文公约》，不得不履行向国际社会作出的有关经济、社会和文化权利的承诺这方面的原因之外，还有一个更主要的原因就是要弥合经济增长与社会发展之间存在的断裂。因此，中国廉租房制度的出台带有极强的政治色彩，而不是或者说不主要是基于住房权是一项基本人权。笔者得出这一结论的理由是：

1.中国廉租房制度建立在将适当生活水准权定位于人的“生存”层面而非人的“生活”层面按照姚建宗教授的说法，人与动物的根本区别在于人不仅仅只是“生存”着，而是真实地“生活”着。这二者的不同在于，“生存”只需要遵循生物的物种所天生具有的自然规律而延续其生命，对于生命以及延续生命的“意义”是不加思考和过问的；而“生活”则不同，它是在“生存”的基础上对于“生存”本身的“意义”与“价值”及其“最终根据”和“理由”的“反思”性审视与创造。因此，“生活”只是属于人的。[11]换言之，“动物的生命活动就是它的存在，它的生存也就是它的生命活动。动物以自然所赋予的生命本能去适应自然，从而维持自身的生存。这种生存的生命活动是纯粹的自然存在。人则不仅以生命活动的方式存在，而且意识到自己的生命活动，并且根据自己的意志和意识进行生命活动。这样，人的生命活动就变成了实现人的目的性要求的活动，变成了把自己的目的性要求转化成人所希望的现实的活动和让世界满足自己的需要的活动。正因为如此，人的生命活动就不再是纯粹适应自然以维持自身存在的生存方式，而是改变自然以创造人的世界的生活方式”[12]进一步说，“人的‘生活’活动与动物的‘生存’活动，不仅是人与动物的两种不同的维持‘生命’的活动，而且是人与动物的两种不同的延续‘生命’的活动：动物的生命活动是以‘复制’的方式来延续其种类的生命活动，因而是一种‘非历史’的延续方式；人的生命活动则是以创造‘文化’和‘文化’遗传的方式来延续其种类的生活活动，因而是一种‘历史’的延续方式。人的‘生活’活动是区别于一切动物‘生存’活动的‘历史’活动”。[13]这种以“文化”和“文化”遗传方来延续其种类的“历史”活动本身也就构成人的“关系世界”，这就是真实的人的“社会”。[14]

从上文的分析我们不难发现，生存与生活最大的区别在于文化因素与尊严因素，而文化因素与尊严因素也在事实上构成包括住房权在内的适当生活水准权的实质性内涵。根据《经社文公约》的序言可知，《经社文公约》的权利源于“人身的固有尊严”，这种固有的尊严主要通过住房的适当标准来体现。《2000年全球住房战略》对“适当”作了明确的阐释，即“适当的住所意味着适当的独处居室、适当的空间、适当的安全、适当的照明和通风、适当的基础设施和适当的就业设备，而且获得这些的一切费用应合情合理”。[15]但是，中国既有法律对廉租房保障标准的规制，正如上文所述，主要是从保障面积上来进行的，而对于廉租房的其他配套设施、基础设施殊少规定，特别是廉租房的文化要素和尊严要素没有得到应有的体现。茅于轼先生一再强调对廉租房应当采取低标准，并且认为“廉租房的建筑标准低，虽说是对穷人的歧视，但也是对穷人的帮助和优惠”。[16]然而，根据《经社文公约》的精神，“每个人都要在人之作为人的尊严的前提下满足其基本的生活要求。换言之，任何人都不得被迫通过降低或被迫剥夺其基本自由，如通过乞讨、卖淫或苦役来满足其基本生活需要”。[17]中国对廉租房的标准定得如此之低，究其原因主要是将包括住房权在内的适当生活水准权定位于“生存”层面而不是“生活”层面。从这种意义上讲，某些学者是从人的生物意义而不是从人的文化意义来理解作为适当住房权实现途径的廉租房制度的。

2.中国廉租房制度主要承担着解决社会贫富差距过大、维系社会稳定与和谐的基本功能自20世纪90年代中期以来，中国社会出现了经济增长与社会发展的断裂，即中国经济的增长速度较快，但社会中的大部分人并没有获得与经济增长速度相对应的利益。从1995-2006年反映中国居民收入差距的数据——基尼系数——的变动看，中国的基尼系数在2000年达到0.4089，超过了联合国规定的0.4的警戒线。2000-2006年中国的基尼系数值还在不断上升，[18]这也就意味着中国的贫富差距还在逐步扩大。从经济增长与从业人数的增长看，1997年中国GDP增长8.8%，从业人数只增加了1.1%；1998年中国GDP增长7.8%，从业人数只增加了0.5%；1999年中国GDP增长7.1%，从业人数只增加了0.89%；2000年中国GDP增长8%，从业人数只增加了0.79%。这意味着在20世纪90年代末，虽然中国经济增长的速度一直保持在7%-8%，但这种高速增长并没有带来就业机会的增加。[19]从社会保障标准看，弱势群体并没有获得与经济增长速度相对应的利益。例如，北京市失业保险金由1999年的291-374元到2002年增加到305-419元；下岗职工基本生活费由1999年的286元到2002年增加到326元；低保标准由1999年的273元到2002年增加到290元。由此可见，社会保障标准的增长速度也远远低于经济增长的速度。[20]

在贫富差距逐步扩大的同时，中国在1998年开始了“住房商品化”的进程。国家开始将住房制度作为拉动内需和促进经济发展的重要手段。自2002年开始，商品住宅价格开始呈现快速上涨趋势，导致房地产价格与居民的实际收入水平差距远远大于国际上通常认可的6：1这一合理的房价收入比。[21]在基尼系数超过警戒线和房价收入比超过合理值的双重压力下，到2007年底，中国城镇无房户人口据推算已高达2.4亿，占整个城镇人口的40.4%。这意味着中国城镇现在大约有4成市民是“无房户”。[22]虽然中国在各城市大力推行经济适用房制度，但该制度却存在一个重大的问题：不能够保障生活最困难的人。因为经济适用房制度帮助的对象主要是中等收入的人，而最困难的人根本就买不起经济适用房。[23]

在经济增长与社会发展发生断裂的过程中，社会分层现象也日趋明显。社会强势群体与弱势群体之间的矛盾与代沟日益凸现，仇富心理与歧视心态在社会生活中表现得愈来愈突出。住房问题是突出反映社会矛盾的一个聚集点。这是因为：一方面房屋拆迁过程存在程序上和实体上的瑕疵，致使政府与公民个人之间的矛盾扩大，公民个人对抗政府的行为时有发生；另一方面，高房价背后的各种权力支撑以及社会上出现的各种“炒房团体”激化了个人特别是弱势群体与权力集团和富人阶层的矛盾。这些因素直接影响着中国社会的稳定与和谐，而让那些处于弱势的群体生存下去是落实稳定与和谐的首要目标。因此，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》明确规定，加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。

3.中国廉租房制度在本质上采取的是一种慈善性福利模式而不是权利性福利模式

慈善性福利模式是人道主义的一种表现形式。它一方面强调对穷人施以援手是社会和政府的责任；另一方面又强调个人应对自己的幸福承担责任，贫穷是个人的失败，反对把体智健全的穷人当作社会救助的对象。因此，社会福利只是作为人道主义的慈善救济措施有限地提供给“失能者”。[24]而权利性福利模式则强调人们对于福利的要求来自于人的权利。就权利的本源而言，它“存在于建立起来的规则中……权利应当被看成是由人们坚持主张的合法的或形式上的应当给予他们的公正的强烈要求，而不是一种存在于文明社会中的出于人道的和宽容的表示”。[25]在住房权领域，这两种模式分别对应瑞典人权学者本特森（Bengtsson）所说的“普遍性住房政策”（universal housing polices）和“选择性住房政策”（selective housingpolices）。这两种模式的最大区别在于国家的干预方式不同。在选择性住房政策模式中，住房权意味着国家提供必要的实物形式；在普遍性住房政策模式中，住房权并不意味着国家在所有时刻、所有个案中完全履行提供住房责任，而是意味着国家校正市场的一种政策。[26]

中国廉租房制度在本质上主要体现的是一种慈善性福利模式。其理由是：（1）中国廉租房制度并没有触及整个房地产市场，并且中国官方在短期内也没有调整房地产市场结构的意思。相反，中国推行廉租房制度的一个重要目的就是要稳定房地产市场的价格。[27]（2）中国廉租房供给属于给付行政的范围，中国公民既不能针对相关的廉租房制度本身提起诉讼，也不能针对廉租房的适当标准提起诉讼，而只能就政府是否应当审批廉租房提起有限的诉讼。（3）从中国的申请条件来看，中国廉租房的申请者并不是每个人，而是孤、老、病、残等特殊困难家庭及其他急需救助的家庭。另外，法律也没有以列举的方式说明什么叫急需，这就从实质上否定了体智健全的穷人申请廉租房的可能性。（4）从中国廉租房制度的具体实践来看，人权的发展受到经济效益观念的严重影响。人权与效率虽然在根本上是一致的，但在具体的社会生活中也可能存在矛盾。人权的发展主要建立在平等和公正的基础之上，而效率则更为强调各自的优势以及基于这种优势所进行的相互竞争。这种竞争有可能对平等和公正以及建立在两者之上的人权发展造成不利影响。慈善性福利模式主要是建立在相互竞争的基础上，而权利性福利模式则更为强调人的平等与公正。因此，慈善性福利模式是在充分实现效率的前提下对他人的生活给予一定的关照，而权利性福利模式则更为强调人作为人所应具有的自尊。在慈善性福利模式下，如果廉租房制度对当地政府而言无利可图，那么他们就会缺乏积极性。这也是中国各地廉租房制度建设进展迟缓，保障性住房建设不但没有逐年增加而且还呈下滑之势的主要原因。[28]

（二）中国廉租房制度对贫困的基本定位

中国在廉租房保障标准上采取单一化的保障面积标准，而忽视廉租房保障标准的尊严性因素和文化性因素，最深层的原因是中国对贫困存在误识。贫困可以分为物质资源匮乏意义上的贫困与结构性意义上的贫困两种。包括住房权在内的适当生活水准权制度所要解决的主要是结构性意义上的贫困。但是，中国廉租房制度是建立在将贫困主要定位于物质资源匮乏意义上的贫困基础之上的。

所谓物质资源匮乏意义上的贫困，主要是指生活资料“极度不足”，“缺乏钱财，生活拮据困乏”；[29]所谓结构性意义上的贫困，是指造成贫困的原因并不只是因为生活资料在自然意义上具有稀缺性，而在于社会既有的结构，在于政府在某些方面的不作为。结构性贫困产生的原因至少包括以下两个方面：一方面是自然资源的稀缺性；另一方面是我们把贫困只视作量化的自然资源的匮乏，政府只是消极地减少匮乏而不是积极地消除匮乏。因此，如果把贫困视为对人权的一种践踏，那么就会增加政府的责任，从而使政府在面对贫困这一问题时由消极变为积极[30]从这个意义上讲，结构性贫困观是从人权的角度来看待贫困的，因而使贫困具有人权的向度。

中国的廉租房制度是建立在将居民基本生活的贫困主要归因于物质资源匮乏基础之上的。笔者之所以得出这样的结论，是因为：（1）中国廉租房制度的重心在于从物质上帮助生活最困难的人获得廉租房，而当事人并不具有针对整个廉租房制度以及整个福利制度本身提出异议的权利。现行的中国廉租房制度以城乡二元结构以及城市社会的继续分化为前提。例如，中国在廉租房的申请条件中往往规定家庭成员须具有本市非农业常住户口且实际居住。这是在事实上承认中国的城乡二元结构。又如，中国虽然推行包括廉租房制度在内的一系列福利制度，但城市的基尼系数仍然继续上升，这也就意味着中国城市的贫困差距还在继续扩大，城市社会还在继续分化。（2）中国廉租房制度将个人的贫困主要归因于个人，而忽视当下中国的社会结构对每个人的影响。正如前文所述，中国的廉租房申请主体主要是孤、老、病、残等特殊困难家庭。从导致这些特殊家庭贫困的原因看，主要是因为他们年迈或体弱而丧失劳动能力。在具体的实际操作中，普通的生活困难家庭难以获得廉租房。这样规定和操作既是基于经济因素的考虑，也是基于防止社会出现不劳而获现象的考虑。这也就在事实上预示着一个人只要强健就不会或者不应当陷入贫困的境地，而这样的认识显然是物质匮乏意义上的贫困观的体现。

其实，中国现阶段的贫困从类型学上看愈来愈具有结构性贫困的特点。“改革开放以来，中国社会结[31]这种体制改革在城镇最典型的表现就是国有企业改制与转制、人员下岗分流。在这场以体制改革为核心的产业结构调整中，精密化、知识化、规范化、科层化等要素凸现出来。由于受时代因素的影响，这些下岗分流人员再也难以适应精密化、知识化、规范化以及科层化的基本要求。“对于他们中的绝大多数人来说，第一，回到社会的主导产业中去，根本不可能；第二，在目前的体制之下，回到原来那种稳定的就业体制中去，根本不可能；第三，朝阳产业不会向他们提供多少就业机会。”[32]这就在事实上造成这部分人群贫困[33]此外，由于中国在体制改革的过程中经验不足，以致过分信任市场，将一些不该推向市场的要素也推向了市场，如在搞下岗分流时很多单位都主张“一刀切”、“一次性买断”，因此，全国养老保险参保人数、失业保险参保人数分别从1998年的11 203万人、7 961万人增加到2007年底的20 107万人和11 645万人，这实际上意味着社会保障的覆盖面比原来缩小了，即其中一部分人失去了社会保障，而失去社会保障的人主要是失业下岗职工和“灵活就业者”。[34]

与此同时，中国房地产价格的上涨速度远远超过居民收入的增长幅度。房价收入比是衡量某一国家或地区住房权保障水平的基本指标之一。上海易居房地产研究院综合研究部提供的一份名为《中国房价收入比研究：房价有所回落，一线城市依然偏高》的研究报告显示，1997-2003年，全国房价收入比保持一种较平稳的运行态势，在6.15左右；2003-2007年，随着房价增长速度远远超过人均可支配收入增长速度，房价收入比明显上升，2007年达到7.44的历史最高水平，出现较为严重的失衡现象。一些大城市的房价收入比状况则更加严重：北京市由9.55上升到13.09；上海市由6.7上升到11.25；广州市由6.49上升到12.09；深圳市由5.85上升到13.15；厦门市由5.41上升到13.22；重庆市由3.07上升到5.15；天津市由4.41上升到9.34。[35]房价收入比居高不下意味着中国的房价水平远远高于中国居民的收入水平，并且房价与居民收入的涨幅不成比例。其结果是居民始终处于相对贫困的状态，绝大多数居民都无力支付购房价款。

三、中国适当生活水准权制度对弱势群体底层社会身份的建构

中国廉租房制度以人的生存为基本向度，以资源性贫困观为理论基础，并在具体的法律实践中体现出强烈的慈善性福利色彩。这种强烈的慈善性福利色彩在事实上不断地影响着底层民众的基本生活，并在一定程度上给这些弱势群体建构了一种底层身份，从而巩固了底层民众的“他者”地位。

（一）廉租房的“标签化”效应与弱势群体底层社会身份的建构

从中国廉租房的房源看，主要有两种形式：第一种是腾退的并符合当地人民政府规定的廉租住房标准的原公有住房以及收购的现有旧住房。《廉租房办法》第10条明文规定：“实物配租的廉租住房来源应当以收购现有旧住房为主”。第二种主要是由政府集中兴建的廉租住房。由于中国相关的廉租住房管理办法对集中兴建廉租房进行限制，因此政府兴建廉租住房的手续较为复杂，实际运作过程中限制较多。当然，政府集中兴建的廉租房仍然是中国廉租房的主要来源之一。

就中国现有的旧住房而言，无论是房屋自身的结构、标准还是外部环境、配套设施等都相对较差。而政府兴建的廉租房又主要集中在城市的郊区。以广州市西部大型居住区、容纳人口约16.5万人的金沙洲为例，它既有国内最大的廉租房、经济适用房小区，又有多个时下炙手可热的限价房项目。但是，截至2008年4月1日，金沙洲居住区入住的户数只有2 100多户。也就是说，在通过摇珠分得廉租房的3 148户双特困户中还有900多户没有搬入新社区。究其原因：一方面是金沙洲居住区规划滞后并且公共配套的投资主体也不明确。从历史发展看，广州市的新兴城区在建设和营运学校、医院、商业中心等公共配套上，至今仍没有成功的本地个案可供借鉴。另一方面，这个廉租房集中地距离城市中心较远，工作和生活成本都较高，给那些生活困难的人带来了一定的经济压力，他们负担不起物业管理费、租金、交通费、伙食费等费用。因此，一部分人放弃选择廉租房。[36]

无论是将现有的旧住房改造成廉租房还是政府集中兴建的廉租房，都具有极强的“标签化”效应。按照社会学的分析，每一种物品不但具有使用意义，而且还具有符号学意义或象征意义，而这种符号学意义或象征意义往往会对这种物品形成一种价值上的判断。具体而言，“每一种物品，根据其使用目的与使用范围，往往在进入社会使用之后，自动成为一种群体划分工具并化身社会标签，暗寓着使用者的收入、地位、血统、品味等等，是一种社会阶层的标记，例如开宝马车被视为青年富豪或权贵、住别墅意味着富裕阶层等等。这种物品的社会标签，被有意识或无意识地用于社会生活领域，成为人群自我认别或被认别的重要特征”。[37]将旧住房改造成廉租房一般发生在旧城区或老城区，这些地方具有浓厚的传统色彩，而新城区往往体现了浓烈的现代化气息。这样，新城区与旧城区之间、商品房与廉租房之间就会形成鲜明的对比。居住在旧城区廉租房的人往往被视为失败者、穷人、农民工、从事低级职业的人、家庭经济负担重的人等。这些标签是一个强力的经济标签，标明这是非强势、无权力、有问题的社会阶层。[38]另外，廉租房的居民大都是在经济上处于弱势的人，而经济上的弱势往往会使其心灵变得更为脆弱。旧城区改造的旧住房对这些处于弱势的人具有极强的心理暗示，即他们是市场竞争中的失败者，自身的天赋和后天的努力不够导致他们在市场竞争中处于不利的地位，并最终在市场竞争中被淘汰。

虽然政府在郊区集中兴建廉租房能够降低廉租房的建设成本，但由于这些廉租房远离市中心，从而会给人一种廉租房住宅区就是“低廉”、不属于城市一部分的印象。[39]另外，政府兴建廉租房的行为并没有从根本上改变贫困人群的社会地位，实质上是在转移贫民区。例如，美国布法罗市汤特广场低收入住宅区是美国联邦政府于1954年投资兴建的，但这个地区很快就成为一个“流着脓的疮”，对周边地区的发展造成很大的障碍。为了解决这个问题，美国联邦政府兴建了另一个与汤特广场相似的住宅区，但汤特广场的居住者迁移到那里之后，那个住宅区很快又变成另一个“流着脓的疮”。之所以会出现这种情况就是因为这种廉租房模式进行的是贫民区转移和贫民区重复。[40]

（二）弱势群体底层社会身份的自我认同

中国获得廉租房权利主体的同质性较高。由于廉租房小区的社区类型基本上都是旧城传统社区，人们逐渐养成了大致相似的生活方式和地位认同，再加上都为优抚家庭，因此社区成员同质性较高，社区成员对社区认同和社区生活有着很高的预期，并有着积极的行动。[41]从廉租房之间的邻里关系看，住户认识率和交往率都很高。权利主体较高的同质性非常容易形成一个如费孝通先生所说的“熟人社会”，并克服主体异质性所形成的“陌生人社会”带来的诸多问题，如有利于阻止人们犯罪。但是，这种高度的同质性也带来另一个重大的问题，即这些权利主体非常容易形成一个亚文化群体，而这个亚文化群体在事实上很有可能对抗主流文化。

虽然中国的廉租房制度规定了退出机制，并且在具体的操作中坚持只保“一代”的原则，但从被保障的这“一代”看，他们往往是伤残军人或军烈属。政府以实物配租的方式保障他们的住房权，一方面是出于解决他们生活困难的考虑，另一方面也是将廉租房作为一种物质奖励颁发给他们。因此，从这种意义上讲，他们居住廉租房有一种自豪感。可是，这种自豪感极有可能影响他们的进取精神。

还有一部分居住廉租房的弱势群体是国有企业的下岗职工。“多年来一直享受的包括‘铁饭碗’在内的‘优越性’都消失了，经济地位明显下降，他们很容易感受到作为‘领导阶级’地位的动摇、‘主人翁’内涵的虚幻。”[42]他们在内心容易产生一种“怀旧心理”。与此同时，“他们的生活期望和消费欲望很低，极易满足，安于现状”。[43]这种消极的社会心理实际上是弱势群体对自身弱势地位的一种认同。这种认同直接影响着他们对于未来的看法和采取的具体行动。其实，类似的情况在英国历史上也曾发生过。英国的《史宾翰连法案》规定：“只要一个人的工资低于补贴的标准时，即使他有工作，也可以得到救济”。[44]这项制度在一定的时期内起到了保障穷人的作用。可是，“就长远而言，其后果是可怕的。虽然要将一个人的自尊降低到宁愿接受贫民救济而不要工资是需要一段时间的，但由公款辅助的工资却必然变成一个无底洞，而迫使他依靠补贴标准的补助。乡间的人们逐渐变为贫民；谚语说‘一旦靠救济，就要永远靠救济’是真实的说法”。[45]中国的廉租房建设采取的是集中改造和集中兴建的方式，这就意味着经济上困难的人住在了一起。由于他们无法了解其他阶层的社会生活，因此，他们的生活缺乏一个必要的参照。

此外，从日常生活看，他们的同质性较高，认识率也较高，加上再就业的机会不多，闲聊、下象棋是年纪稍大的人的主要活动，而年轻人大多游手好闲、无所事事，睡觉、看电视成为他们的主要活动。虽然他们也流露出对当下社会的一些不满，但这些年轻人往往选取那些住不上廉租房的城里人、农民工等作为比较的对象。他们认为自己文化水平不高，又没有一技之长，能够获得这样的居住环境也就满足了。

（三）适当生活水准权制度与社会的“他者”态度

前已叙及，中国的廉租房制度采取的是一种慈善性福利模式而不是权利性福利模式。在慈善性福利模式下，“福利是作为失败者的救济和慈善施予穷人的，一旦人接受了福利救济，他就被标签化为‘无能者’，被主流社会鄙视为‘不正常的人’而加以排斥；而接受福利救济，对个人来说，也就意味着一种耻辱或烙印（stigma），一种以牺牲个人的尊严和人格为代价的生活保障”。[46]这种将廉租房制度视为慈善性福利的实质是将社会弱势群体当作生活中的一个“他者”来看待。它是从主—客二元对立的模式来看待社会弱者，而没有也不愿意从社会具有一种结构性的作用并直接影响到弱者地位的角度来看待社会弱者。

从中国确定廉租房制度权利主体的过程看，一方面它将“区别‘值得救助的穷人（deserving poor）’和‘不值得救助的穷人（undeserving poor）’，就成为社会福利的道德判断原则。在这种资格审查下，慈善救济给受助者打上了强烈的社会‘烙印’（stigma），这就是要得到救助，受助者必须证明自己品行端正，符合救济的道德标准。于是，穷人受救助的过程就变成了遭受人格羞辱和道德贬损的过程。这样，救助变成了道德歧视，福利与其慈善的宗旨发生了背离”。[47]另一方面，由于中国既有的法律、法规并没有明确规定行政机关在行使福利方面的调查权时行政相对人应当享有的一系列具体权利，因此，行政机关在进行福利行政时往往会侵犯当事人的隐私权。弱势群体在申请廉租房的过程中，行政机关的调查人员侵犯其隐私权的事情时有发生。例如，中国福利调查人员在入户调查的过程中，“往往会查询有关其收入的来源和状况，会查询单身人士会否隐瞒伴侣关系，有没有能力供养申请人家庭成员，以及失业者为何拒绝不合理工资的工作等。这都可能使有些家庭或个人置隐私于被侵扰的境况之中。于是，他们宁可忍受贫寒生活的煎熬，也不愿意向政府和社会求助，自动放弃受助的权利”。[48]
 
【作者简介】
郑智航，山东大学法学院，讲师。

【注释】
[1][6][15]参见杨宇冠主编：《联合国人权公约机构与经典要义》，中国人民公安大学出版社2005年版，第6页，第23页，第45页。
[2][26]See Bo Bengtsson， Housing as a Social Rights： Implications for Welfare State Theory， Scandinavian Political Studies， 2001（4）， p.260.
[3]See Symonides， Human Rights：Concept and Standards，Ashgate Publishing Company，2002，p.132.
[4]参见杨宇冠：《人权法——〈公民权利和政治权利国际公约〉研究》，中国人民公安大学出版社2003年版，第23-24页。
[5]《网友恶搞茅于轼廉租房不设厕所言论》，http：//news.sina.com.cn/s/2009-03-25/050517475298.shtml，2009-04-04。
[7][日]大须贺明：《生存权论》，林浩译，法律出版社2001年版，第192页。
[8]参见[挪威]艾德等：《经济、社会和文化的权利》，黄列译，中国社会科学出版社2003年版，第172页。
[9]黄金荣：《司法保障经济和社会权利的可能性与限度》，《环球法律评论》2006年第1期。
[10]See Government of the Republic of South Africa and Others v. Grootboom，2001 （1） SA 46 （CC）.
[11][12][14]参见姚建宗：《法律生活的哲学观照：法哲学的智慧》，《北方法学》2007年第2期。
[13]孙正聿：《超越意识》，吉林教育出版社2001年版，第4页。
[16]茅于轼：《廉租房为什么应低标准》，《新京报》2009年3月22日。
[17]刘海年：《适当生活水准权与社会发展》，《法学评论》1998年第2期。
[18]这些数据来源于http：//baike.baidu.com/view/186.htm#e， 2009-04-05。
[19][31][32]版社2004年版，第84页，第6页，第11页。
[21][41]参见王军强：《廉租房制度的演变与实践——以北京市廉租房小区为个案》，硕士学位论文，清华大学人文社会科学学院，2007年6月，第1页，第46页。
[22]参见沈晓杰：《救市中被掩盖的中国住房危局真相》，http：//qzone.qq.com/blog/622006071-1227537150，2009-04-05。
[23]参见茅于轼：《建经济适用房是错的》，http：//WWW.tianya.cn/publicforum/content/house/1/125739.shtml，2009-04-05。
[24][46]参见钱宁：《社会正义、公民权利和集体主义》，社会科学文献出版社2007年版，第221页。
[25][英]Michael Freeden：《权利》，孙嘉明、袁建华译，台湾桂冠图书公司1998年版，第8页。
[27]有人认为，筹资9 000亿元保障廉价房的措施是一个政府关注民生的工程，其不但不会对目前房地产市场尤其是商品房市场产生冲击，还可以在一定程度上起到稳定房价的作用。参见张一鸣：《廉租房建设现状分析报告》，http：//esf.gz.soufun.com/newsecond/news/2477345.htm，2009-04-07。
[28]参见阮煜琳：《中国住房保障“路线图”勾勒政策变化新曲线》，http：//news.xinhuanet.com/house/2007-11/28/content-7157892.htm，2009-04-05。
[29]参见张清：《通过法律见识贫穷》，《山东大学学报》（哲学社会科学版）2006年第5期。
[30]参见[法]皮埃尔?萨内：《贫困：人权斗争的新领域》，刘亚秋译，《国外社会科学》2005年第2期。
[33]参见孙立平：《博弈——断裂社会的利益冲突与和谐》，社会科学文献出版社2006年版，第74页。
[34]对此问题的论述，参见孙立平：《博弈——断裂社会的利益冲突与和谐》，社会科学文献出版社2006年版，第76页。其中，1998年的数据来源于孙立平：《博弈——断裂社会的利益冲突与和谐》，社会科学文献出版社2006年版，第76页；2007年的数据来源于http：// WWW.cn12333.com/article-view.asp？ id=4864，2009-04-10。
[35]参见刘秀浩：《报告显示全国房价收入比11年来首次下降》，《东方早报》2009年4月13日。
[36]参见何姗等：《广州廉租房远离市区生活不便遭特困户弃住》，http：//news.sina.com.cn/c/p/2008-04-03/062415281880.shtml，2009-04-12。
[37][38]参见曾平治：《廉租房的灰色社会标签》，http：//iamzpz.m.oeeee.com/blog/archive/2006/12/12/174667.html，2009-04-12。
[39][40]参见[加拿大]简?雅各布斯：《美国大城市的死与生》，金衡生译，译林出版社2005年版，第440页，第441-442页。
[42][43]文建龙：《论弱势群体的消极社会心理》，《安庆师范学院学报》（社会科学版）2005年第5期。
[44][45][匈]卡尔?博兰尼：《巨变——当代政治经济的起源》，黄树民等译，台湾远流出版事业股份有限公司1989年版，第160页，第161页。
[47]钱宁：《社会正义、公民权利和集体主义》，社会科学文献出版社2007年版，第44页。例如，2007年8月10日，在北京市政协城建环保委员会召开的有关保障性住房政策的座谈会上，有委员指出对于有劳动能力的人政府没有必要给予保障。在该委员看来，有劳动能力的人申请政府保障是一种不劳而获的行为，在道德上应当受到谴责。参见《推广廉租房政策让廉租房圆低收入者的住房梦》，http：//news.xinhuanet.com/house/2007-08/10/content-6506905.htm，2009-04-12。
[48]唐钧：《中国城市贫困与反贫困报告》，华夏出版社2003年版，第161页。