论民事与行政交叉案件的审理与解决

【论文提要】：
随着市场经济的发展，国家干预经济的方面越来越广，行政管理不仅涉及国家、社会管理，而且涉及公民、法人及其他社会组织方方面面的权益，这就决定了行政诉讼的复杂性及与民事诉讼的交叉性。另外，一些民事诉讼往往又渗透着行政管理的内容 。行政诉讼解决的中心问题是行政行为合法性问题，它不是以消除或调和争议为终极目标。这样，行政相对人不服行政裁判提起行政诉讼时，人民法院在处理该纠纷时必然涉及行政机关对民事纠纷裁决的审理，必须涉及采用行政诉讼和民事诉讼问题，这样二者交叉问题就必然存在。由于我国现行的法律对此类问题的处理无任何明文规定，因而成为理论界的一个热点问题，同时成为司法实务界的一个难点问题。本文将对行政与民事纠纷相交叉的重合案件进行全面审查，从民事、行政交叉案件产生原因，案例分析，表现形式，处理民事与行政交叉案件的意义及处理方式等方面进行探讨，以待商榷。

【关键词】民事诉讼 行政诉讼 交叉案件 审理与解决

一、行政与民事交叉案件的概念及产生的原因

所谓民事与行政交叉案件，是指对民事行为或民事权利据以成立的具体行政行为的合法性存在争议而引发的民事纠纷和行政纠纷相互交叉的多元化纠纷，当事人因此而提起诉讼的案件，通常包括两种情况：一是行政诉讼中的民事交叉问题；二是民事诉讼中的行政交叉问题。那么，民事与行政交叉案件是如何产生的呢？总的说来，大概有以下几个方面的原因：

（一）立法原因

由于我国的行政诉讼制度不发达，行政诉讼法也不受重视，因而行政诉讼长期处于一种附属地位，还没有完全形成独立的体系。如行政诉讼没有规定的问题适用民事诉讼法的规定就是一例。立法机关通过立法方式将一部分民事裁决权授予行政机关行使，如《中华人民共和国民事诉讼法》第111条规定：“依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，应告知原告向有关机关申请解决”。

（二）行政权的广泛涉足与公民法制意识不断提高之间的矛盾是产生交叉问题的又一大原因。

就我国情况而言，自20世纪80年代以来，我国政府不断分权于社会，以提高社会自治度，与此相应，我国公共行政的主体呈多元化的趋势。随着市场经济的发展，国家干预经济的方面越来越广，行政管理不仅涉及国家、社会管理，而且涉及公民、法人及其他社会组织方方面面的权益，这就决定了行政争议的复杂性及与民事争议的交叉性。许多行政行为在效果上都足以引起民事法律关系的变动，例如行政确权行为，它的作出将导致所有权归属的变动。

（三）行政、民事诉讼终极目标不同

行政诉讼解决的中心问题是行政行为合法性问题，它不是以消除或调和争议为终极目标。由于行政案件本身具有特殊性、技术性等特点，因此，在诉讼程序上应与民事诉讼、刑事诉讼区别开来。而民事诉讼则以解决私权利冲突为目的的机制。有学者认为，民事程序包括人民调解、仲裁、公证和诉讼，这些民事程序或者可以解决纠纷，或者可以预防纠纷，并且明确在这些纠纷解决机制中，民事诉讼程序是最基本、最重要的纠纷解决程序。因行政诉讼在解决纠纷上的“不彻底性”与民事诉讼解决纠纷所追究的“根本性”和“终结性”存在较大的差距，行政相对人不服行政行为提起行政诉讼时，必然存在要求解决行政行为涉及的民事争议的诉请，法院必须审查有着密切联系的行政争议和民事争议，在诉讼上必然产生行政诉讼与民事诉讼交叉问题。

二、民事与行政交叉案件类型与处理方法

审判实践中，民事诉讼和行政诉讼的交叉主要有两种表现：一是民事诉讼涉及对具体行政行为的合法性审查，二是行政诉讼涉及对民事行为的效力认定，而具体行政行为与民事行为的载体均是作为证据出现在另外的诉讼之中。如何审理这类民、行交叉问题，一个重要的原则是：基础关系先审原则。

民事诉讼中解决行政争议的问题。所谓民事诉讼中解决行政争议是指民事争议案件的审理和解决是以对相关的行政行为的合法性的审查确认为前提，但该行政行为并非民事争议案件的标的，却影响着民事案件的裁判结果。如：甲与乙协议离婚，房产归乙所有，但甲背着乙将该房卖于丙，并办理了房屋产权过户手续，丙领取了该房屋的房屋所有权证书，乙发现后，以丙为被告向法院提起民事诉讼，诉讼中丙出示了房产局颁发的产权证，但法院以该房屋系甲与乙的共有财产，出售该房时未征得乙的同意，甲与丙的买卖协议无效为由，否定了丙所持房产证的合法性，将该房屋判归乙所有。这一案件中，显然民事争议为主，因为涉及到房产部门颁发房产证的具体行政行为，而使民事争议复杂化。但是在审理乙与丙的民事诉讼中，法院不能直接审理房产部门颁证行为的合法性，当事人可以以此作为抗辩理由。对于该类案件，在民事诉讼中，法官应当行使释明权，告知当事人行政行为对案件裁判的影响，征求当事人是否另行提起行政诉讼，请求人民法院对行政行为的合法性进行审查。若当事人另行提起行政诉讼，则应当中止民事诉讼。若当事人不另行提起行政诉讼，只是请求人民法院对具体行政行为的合法性进行审查的前提下，以民事诉讼为主，人民法院可以审查行政行为的合法性，但应当先中止民事诉讼，将当事人请求人民法院对行政行为合法性进行审查部分移送行政审判庭依照行政诉讼程序进行审理并作出裁判，裁判结果作为民事审判的依据，再由民事审判庭对当事人的民事争议作出裁判。 这类案件一般具有以下特点：第一，该类案件在本质上属于平等主体之间发生的民事争议，但是由于行政机关的介入而使民事争议复杂化。第二，当事人在民事诉讼中，不能直接要求对行政机关的具体行政行为作出处理，但可以以行政行为违法作为抗辩的理由。

（2）行政诉讼中解决民事争议的问题。行政诉讼中涉及民事争议，并且民事争议的解决影响到行政争议的解决，即民事争议的解决是行政争议解决的前提时，法官应该行使释明权，告知当事人就民事争议部分另行提起民事诉讼中止行政诉讼，待民事争议作出裁判后再行恢复行政诉讼，作出行政裁判。若当事人不另行提起民事诉讼，只是对民事争议部分提出审查的请求，则应当中止行政诉讼，将民事争议部分移送民事审判庭进行审查并作出裁判，再以民事争议的裁判结果为依据作出行政裁判。如甲持政府颁发的《宅基地使用证》和《准建证》建房，乙以自己对该宅基具有使用权为由强行占下甲的宅基，并且也拿出了政府颁发的证件。甲在对政府提起行政诉讼，要求法院撤销政府为乙颁发的证件的同时，提起了民事侵权诉讼，这一案件行政争议处于先决地位，对政府为二者颁证行为的审查，是下一步处理民事争议的前提。可以说对建房证照的审查一经确定，民事争议则迎刃而解。这类诉讼，往往是由于不服行政机关的具体行政行为引起的，在提起行政诉讼的同时或之后，要求法院审理平等主体之间的民事纠纷。此类案件是民事法律关系的当事人因民事权益产生冲突，该冲突需行政机关作出具体行政行为予以处理，从而在行政机关、民事关系当事人之间形成了行政争议、民事争议交叉情形。这类案件一般来说，具有以下特征：第一、此类案件同时存在着行政争议和民事争议，但行政争议处于主导地位；第二、行政争议和民事争议在事实上具有内在的联系性；第三、行政争议的解决是民事争议解决的前提。

（三）行政诉讼和民事诉讼分别独立解决的问题 民事诉讼和行政诉讼虽然是由同一纠纷引起的，这类案件的特点是行政诉讼和民事诉讼的关联性不是很强，可以分离，行政审判不以民事问题的解决为前提，民事问题的解决不以行政问题的解决为先决条件。两个诉讼的结果不互为前提条件，谁先谁后并不影响两个诉讼的顺利审结时，分别独立进行审判不会影响法院司法权的统一。如公民甲认为乙公司排污造成自己池塘里的鱼死亡，起诉要求法院判令环保部门对乙公司的排污行为作出行政处罚，同时要求法院判决乙公司赔偿经济损失。此类案件争议是因民事权益受到侵害，受害人认为行政机关不作为或具体行政行为不合法而引起，在行政争议处理过程中受害人同时提请要求解决民事争议。从上述争议看，民事诉讼和行政诉讼可以独立承担，两者没有互为前提的关系，民事诉讼与行政诉讼争议处理的结果可能是交叉的，值得注意的是，民事判决与行政机关处理决定要相互避免对违法行为重复处理，此种情况下如何协调司法权与行政权的关系是一个新的课题，有待通过立法程序来解决。

上述的处理方式我们可以概括为“基础优先审理”原则，即当民事和行政案件出现交叉的情况时，民事和行政谁是基础谁优先审理。当民事是行政的基础时，优先审理民事案件；当行政是民事的基础时，优先审理行政案件。

三、行政诉讼与民事诉讼交叉案件的审理模式

（一）“先行后民”模式。 在行、民交叉案件中，关于行政诉讼与民事诉讼的先后问题，一部分学者倾向性的观点是行政诉讼优先于民事诉讼，具体行政行为的合法与否直接影响民事争议的性质认定和以何种方式解决，因而需对行政争议先行作出处理，待行政争议涉及的法律关系相对稳定后，再对民事争议予以处理。《民事诉讼法》第136条为这种观点提供了现行法律的支撑。其理由是：⑴从主体资格来看，行政许可行为或行政确认行为均赋予民事主体一定的民事主体资格，而有相当数量的民事主体资格都是通过一定行政行为赋予的，因此，如果对民事主体一定的民事主体资格产生争议，就必须先行对行政许可行为或者行政确认合法性通过行政诉讼的方式来解决。⑵从保护的社会利益价值大小看，行政诉讼保护的权益既有行政利益，又有公民、法人或其他组织的合法权益；民事诉讼保护的主要是公民和组织的人身权益和财产权益。⑶从法定程序来看，行政行为往往是民事法律行为的法定程序要件。如在房屋买卖交易中，我国物权法和房地产法规定，房屋买卖只有进行了过户的行政登记行为才生效；在婚姻法律关系中，男女双方只有经过了婚姻登记的行政程序，婚姻关系才为合法建立。在上述情况下，当出现行、民交叉时，由于民事诉讼因受到行政诉讼的影响，民事诉讼不宜继续进行，而行政诉讼可以继续进行，通过行政诉讼方式先行解决行政争议，待行政裁判作出后，再恢复对民事争议的审理。

（二）先民事后行政诉讼模式。民事争议解决的结果是行政争议解决的依据，不论哪个诉讼程序启动在先，应当中止行政诉讼程序，先运行民事诉讼程序，待民事争议处理并于稳定状态后再恢复行政诉讼程序。此种诉讼模式适用的情形较少，而且在处理此类争议时，当事人往往着眼于民事争议的解决，只要民事权益得到维护，行政争议解决与否在所不问，或者民事争议的处理结果一旦作出，行政争议亦直接解决。当然，如果当事人在解决民事争议后，仍坚持要求解决行政争议，法院仍应对行政争议作出裁判。如案例，债务人李某以明显不合理的低价把已抵押给张某等人的房屋转卖与王某，并办理土地使用权证、房产证的过户手续。债权人张某等人要求土管、房管部门撤销土地使用权证和房产证，但相关部门拒绝撤销。张某等人依合同法规定起诉要求撤销李某与王某的买卖合同，要求确认土管、房管部门办理过户手续违法。显然，该案中应先启动民事诉讼程序，对是否应撤销买卖合同作出裁判。如果买卖合同被撤销，对张某等人而言，以该民事裁判为依据要求土管、房管部门撤销过户登记即可，土管、房产部门则可以根据该民事判决撤销原过户手续，即行政争议随民事争议的解决而解决。但如果张某等人仍要求确认土管、房管部门办理过户手续违法，法院仍应对该行政争议作出裁判。

（三）行政与民事独立诉讼模式。行政争议与民事争议虽然交叉，并且二者的诉讼结果相互存在联系，但争议各自有独立性，分开单独诉讼不影响另一争议的处理，也就是说行政争议处理结果不管如何，均对民事争议处理不产生影响，民事争议解决结果也不影响行政争议的处理。[8]如案例中，陈某可以起诉房管部门给孙某被补发房产证违法，给周某颁发房产证违法，也可以起诉孙某赔偿损失。前者是行政争议，后者是民事争议。房产管理部门颁发房产证的行为不论违法与否，孙某的违约或侵权行为造成陈某损失是客观存在，不以房产部门是否违法为基础，同理，孙某有无违约或侵权行为对房产部门颁发房产证行为是否违法不产生影响，因而二者可以单独诉讼。

四、民事与行政交叉案件诉讼遵循的原则

行政争议和民事争议交叉的情况在现实生活中呈现出多样性，就法院而言，采取一种方式一劳永逸的解决是不科学的，有的先行政后民事，有的先民事后行政，有的还假定行政行为合法对民事径行处理等等，采取了不同的审理方式。在审判实践中应如何进行审查立案，适用何种程序和方式进行审理，怎样作出裁决，也是值思考的问题。因此，在审理此类案件时，遵循符合法律和此类诉讼原理的原则。

（一）法制统一原则。法院的行政裁判与民事裁判对同一事实应作出一致的认定，避免同一法院或不同法院对同一问题作出相互矛盾的裁决，对法院已经生效的民事或行政裁判一般应遵循先判，根据生效裁判内容处理民事或行政案件。

（二）职权法定原则。行政诉讼和民事诉讼应各司其职在法律规定的管辖范围内行使不同性质的审判权，对某些行政行为，民事诉讼中不宜对其合法性进行审查而应告知当事人提起行政诉讼。

（三）程序公正原则。我们必需坚持：程序必须是公正的，公正必须是可感知的。行政、民事诉讼交叉的案件审理，需要运用两种程序解决两个相互有千丝万缕联系的争议，可能涉及中止等延长审理期限的程序性问题，需要法院在审理此类案件时根据实际情况正确启动适用程序，及时恢复审理，减少当事人讼累，节约诉讼成本，提高办案效率。借用培根的一句名言：犯罪污染的是水流，而枉法裁判污染的是水源。程序公正是司法的生命，用公正的程序捍卫当事人的合法权益。

五、处理民事与行政交叉案件方法的意义

在审判实践中，行政诉讼与民事诉讼交叉问题经常存在，设法处理好二者的交叉问题，有以下重要意义:

（一）有利于更好地树立司法权威，提高法律和法院在人民心目中的地位。（二）有利于行政机关依法行政，提高行政机关的工作效率。（三）有利于保护公民，法人和其他组织的合法权益。（四）有利于更好地化解社会矛盾、构筑平安和谐，维护社会稳定，坚定和巩固公众对法律的认同感和信仰度，并从根本上推动依法治国这一基本方略的实施。

随着我国社会主义市场经济体制的建立和进一步完善，为了更有效调整纷繁复杂的社会关系和合理配置资源，行政权的进一步扩大，已是不争的事实，行政权时刻影响着大量的民事法律关系，行政法律关系与民事法律关系相互渗透、交叉；同时，公民、法人和其他组织的法律意识尤其是行政诉讼意识的增强，唯权、唯上思想的摈弃，一旦行政行为侵犯其民事权益时，已不再听之任之，而是充分行使提起行政诉讼的权利，关联的行政争议与民事争议的案件将有增无减。因此，从理论上对关联的行政争议与民事争议的审理顺序进行探讨对司法操作方式具有积极的意义。

作者：黄一为