澳门推行节能基金浅析----以酒店业视角出发

【摘要】 本文从酒店业的视角出发，结合澳门现行的环境状况和相关的法律法规，认为澳门政府以环境保护作为施政基本方针同时，节约能源方面却存在立法缺失，提出采用经济激励手段的必要性，并从公司绿色社会责任、“看不见的手”理论两方面证明经济激励手段的可行性。在多种经济激励手段的选择上，认为可利用现存的科学技术发展基金来解决酒店业面对节能的问题。并扼要建议科学技术发展基金在节能领域内可以采取的融资方式、管理和监督、筹资规模与征收期限。
【英文摘要】　　This text sets out from the visual angle of lottery hotel industry, then combining with the current environmental laws and regulations in Macao. The government of Macao is regarding the environmental protection as the basic policy of government affairs. However, at the same time, there exists certain lack of legislation, to point out the necessity of the means that adopted to stimulate the economy. According to the feasibility of the means from The Green Social Responsibility of the Company, and two respects of theory about 'invisible hand' prove that the feasibility means of economic stimulation in many ways. Therefore, it can solve the energy-saving with the Scientific and Technical Expansion Funds which the problem is in face of hotel industry. Briefly introduces the authors' suggestion of the financing funds, management and supervision, the scale of raising funds and the deadline of collection.
【关键词】　　经济激励手段；节能基金；公司绿色社会责任
【英文关键词】　　Simulative Mechanism of Economy;The Fund of Energy-conserving;The Green Social Responsibility of the Company
【写作年份】2007年


【正文】

　　一、澳门推行节约能源的原因

　　根据中国社会科学院2007年3月底公布的《二○○七年中国城市竞争力蓝皮书》中，澳门排在第十位，在竞争力的子项目中，澳门有三项名列前茅，包括城市效率竞争力和城市效益竞争力均排第二位，城市质量竞争力排在第四， 2006年人均GDP升至227,508澳门元 （28436美元）历史高位，首度超越香港的214,710港元（27641美元），差不多是2001年的114,726元的一倍[1],社会呈现一片欣欣向荣的繁华气象。但与人们衣、食、住、行有切身关系的环境质量，又是如何的状况？

　　2006年澳门入境旅客总数创下约二千二百万人次的新高，其中需要入住酒店的旅客约四百五十万人次[2],随本地区都市化发展趋势将会持续下去，带来涉及各层面的一连串问题，如城市基建、能源的开发使用、噪音、大气污染和废物管理的难题丛生。微观层面上来考察，即使仅是一栋酒店的兴建，建设所需的材料、水、能源的消耗，对工地所身处的小循环系统亦可造成影响。

　　本地区经济发展同时，温室气体的排放、用水、用电和废弃物消耗的情况一直恶化，社会公众对如何节约能源的看法并不鲜明，有恃环境资源属于公共物品恣意滥用，殊不知环境中污染物越来越多，环境污染与退化越加严重，全体居民无法生活与生产迫使花费更多的费用来治理：说明了酒店业在终端能源消耗比率上，仅次于传统的能源大户交通运输业。澳门特别行政区行政长官何厚铧先生在澳门特别行政区政府2007年财政年度施政报告中，提及本年的施政方针一如既往，将旅游业的传统模式，将加快演变为由文化、会展、博彩、零售、体育、消闲度假、特色饮食、大型盛事等多种元素所组成的综合旅游模式。旅游业的垂直多元化与优质商贸服务的结合，将催生更多新的商机，推动新行业的出现和成熟。表明今后几年，澳门的产业持续向以博彩旅游业为龙头产业，带动其它行朝阳行业作为主轴。自2002年赌权开放后，大量的酒店如雨后春笋拔地而起，其对本地区的能源消耗量直线上升。从统计暨普查局所收集的信息得知，2006年耗电量达2423.7百万千瓦时，消耗水泥则有980255吨，与2004相比较之下分别增加了28%与335%[3],赌场以及酒店的耗电量占了全年发电量的27%.随着路凼填海区的威尼斯人度假村、银河娱乐度假村等的兴建，一系列配套设施如轻轨捷运系统的落实，迎来经济发展的新高度外，能源过量消耗的难题亦越加严峻，特区政府有计划于2008年把澳门半岛的发电厂正式停产，对从广东省输入电力的依懒性十分明显。

　　我们希望在可持续发展的道路上走得更远，尽量减少废弃物的产生和节约能源下，建设良好的居住环境，获得更多的效益与循环利用率。因此笔者通过从酒店业的情况，来探讨其中一项保护环境的大业──节约能源的可行性分析。

　　二、以经济激励手段解决节能问题

　　现今适用于澳门的环境保护的法律法规主要有1991年颁布的第2/91/M号法律（环境纲要法）及2005年的第11/2005号行政长官批示，但与节能降耗相关的，则只有散落于前者的第19、20条的“采用洁净科技”、第29条规定“在建立──健康和生态平衡的环境并以较快步伐改善生活质素方面，所有人都有合作的义务。”、“在改善环境和生活质素范畴内，个人、社团及集体的主动应受到适当的关注”、后者的第3条“根据澳门特别行政区社会经济发展前景和环境问题，制定该行业的发展计划和规划，并跟进其执行”和第5条“促进能源产品的合理使用及提高其消耗效能，以达到一个能源供应可靠和优质及把对环境的有害影响减至最低的经济目标”。

　　综合分析，第2/91/M号法律并没有从法律上对节能给出清晰的定义、没有就企业节能作出义务性规定，其规定具有纲领的意味，可操作性不强。另外，酒店业2005年度消耗轻柴油2628.5万公升、石油气12056吨。为保障能源安全，促进可持续发展，澳门特别行政区政府2007年财政年度施政报告中表明政府将在环保、交通、能源、水资源、城市规划等领域做出积极推进，但以下几点却与该报告形成强烈反差：

　　1、《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》只有第119条“澳门特别行政区政府依法实行环境保护”与节能沾边，没有“可持续发展”的概念；同年度的运输工务政策在能源领域上只集中工作于内地输电、提供燃油附加费折扣和燃料存放安全的问题。

　　2、几乎对建筑、行政机关、公用设施没有或只有倡导性的节能规定。随着大型度假村、轻轨捷运系统、凼仔北安新客运码头、澳门国际机场扩建工程落成，能耗问题进一步加剧，缺乏覆盖面广、结构完整的节能综合体系的弊病越加突出。

　　3、国外的节能立法的特点是可操作性极强，但澳门的规定过于笼统，只有燃气、燃油与电力方面制定了能源标准，与节能有关的却进展缓慢，跟不上当前能源形势与生态保护的要求。

　　《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》第75条规定：“澳门特别行政区立法会议员依照本法规定和法定程序提出议案。凡不涉及公共收支、政治体制或政府运作的议案，可由立法会议员个别或联名提出。凡涉及政府政策的议案，在提出前必须得到行政长官的书面同意。”体现了“行政主导”型的政治体制特色，表现在对于涉及公共开支、政治体制或政府运作的议案，特区政府拥有专属提案权。基于现行的法律体系并不存在节能基本法和其它具体的节能部门法，而为了推动节能减耗的活动，借助以政府起牵头作用的经济激励手段可以促进节耗的实现，其优点如下[4]:

　　1、经济激励手段的目标比较明确，不确定因素相对较少，解决问题的可操作性强。

　　2、其内容涉及节能领域的方方面面，只要出现问题，相关部门便需制定措施来解决。

　　3、由于它是针对实际存在的节能问题而出现，故此面临的问题很清楚，公众对其的要求也明确。

　　4、灵活多变，可随情况的变化而补充、修改或变更。表现出强大的协调和规范功能。

　　根据行政长官2002年6月5日的第33/2002号通知，《气候变化框架公约》已适用于澳门特别行政区，迟早要负起全球环境方面的国际责任。根据目前的发展情况，远期规划可以引用低碳量或无碳燃料，短期内的行动则可推行节能，利用存在于市场上大量的节能技术，可以减缓日益严重的温室气体排放问题，避免热岛效应造成的灾害。

　　三、经济激励手段的选择──基金制度

　　自澳门开放赌权，酒店业百花齐放，除带动其它行业蓬勃发展外，当中衍生出的各种社会负面问题亦随之增多，特区政府及酒店业经营者如何履行他们的社会责任等问题，已成为当今主要研究的课题，节能便是其中之一值得关注的问题。为防止出现能源危机以及为旅游业的发蓬勃发展创造一个优美环境，酒店业应对节能严阵以待。2004年特区政府通过了第14/2004 号行政法规，设立科学技术发展基金，而其章程内容亦阐明宗旨是为了配合澳门特别行政区的科技政策的目标，对相关的教育、研究及项目的发展提供资助，并注明“有助形成有利于科技创新和发展的文化及环境项目”于特别资助栏目中。因此，我们可以完全利用现有体制，为科学技术发展基金注入新的内容，即把节能降耗范畴纳入其中。这做法可以满足2002年9月4日通过的《约翰内斯堡可持续发展宣言》：各国在国际社会支持下，制定提高能源效率的国内行动计划，加快能源效率技术和节能技术的开发和推广，兼顾对公众利益的战略性考虑与节能活动推扩到各酒店业层面。

　　（一）基金存在的经济基础──“看不见的手”

　　经济活动中造成对生态系统的影响与破坏，要通过环境自身的消纳与再生使其恢复原状，为确保环境质量维持在适合人类存活的水平，可以对同环境相关的生产者、消费者、投资者及公权力运行者做出决策上的影响，改变当事人的效益便是我们常称作的经济刺激手段。[5]亚当·斯密1776年的《国富论》中表达了这样的观点：“由于每个个人都努力把他的资本尽可能用来支持国内产业，都努力去管理国内产业，使其生产物的价值都达到最高程度，他就必然竭力使社会的总收入尽量增大起来。确实，他通常既不打算促进公共的利益，也不知道他自己是在什么程度上促进那种利益。由于宁愿投资支持国内产业而不支持国外产业，他只是盘算他自己的安全；由于他管理产业的方式目的在于使其生产物的价值能达到最大程度，他所盘算的也只是他自己的利益。在这一场合，像在其它许多场合一样，他受着一只看不见的手的指导，去尽力达到一个并非他本意想要达到的目的。也并不因为是否出于本意，就对社会有害。他追求自己的利益，往往使他能比在真正出于本意的情况下更有效地促进社会的利益。” [6]正是由于人人都有的利己动机造成了利他的善果，人们对个人利益的追求带来了更大的社会利益。市场就在供给和需求之间，根据价格的自然变动，引导资源向着最有效率的方面配置。这时的市场就像一只“看不见的手”,在价格机制、供求机制和竞争机制的相互作用下，推动着生产者和消费者做出各自的决策。

　　“看不见的手”同样亦适用于节能领域，如果在酒店业同人认为采用更有利于节能的措施，既可带来不菲的收入，又可为自己赢得“环境卫士”的名声，它们的行为会不自觉地转向更有利于社会的方向，不论其经济刺激手段是多是少，是自愿性还是强制性。这样的话，我们无需强行改变企业的价值观而能把外部不经济性内部化。

　　节能基金能够有效运作是离不开政府与大众的理解，出于中央政府对澳门特区无私的关怀与支持，保证了电力与食用水源源不绝从广东输入，即使遇上用电高峰要拉闸限电、又或咸潮侵袭对原水的供应造成冲击，澳门局民亦不必恐慌对自身生活造成严重影响，久而久之出现“公地的悲剧”,通过节能基金则可使人们形成环境有价的心态。虽然澳门的节能法律存在这样或那样的不足，但在这关键时期政府已意识到需要重视尚通于起步阶段的节能法律体系，并随着环境部门的强化，节能降耗经济刺激机制会得到有力的法律支撑。

　　（二）基金存在的法律基础──公司绿色社会责任

　　参照上文内容，澳门关于节能的法律法规非常模糊，是否代表酒店业完全不用承担节能的责任呢？非也。
　　根据传统上的公司法理论，企业除了遵守所在国的法律法规要求外，不存在维护社会公共利益的法律义务，正如美国经济学家弗里德曼其中一句名言“公司的社会责任就是要为股东赚钱”,推行节能降耗的话可能意味着要采用价格更为高昂的新的产品、技术或者管理方式，为了保持盈利必需转移增加的成本开支，要不以更高的售价转嫁给消费者，要不就给予相同工作量和工作条件下的员工更少的工资，以免使公司与股东因推行节能而使获利减少。笔者认为，公司承担绿色社会责任短期内会堵加开支，但长远来说获得的利润却是很庞大，如1997年5月15日英国《自然》杂志介绍，生态系统每年为人类服务的价值，换成现实货币是二十万亿英镑[7]，“太着重自己而过分轻视别人，这样做会把自己变成同胞们蔑视和愤慨的对象。” [8]。承担绿色责任有利于改善营商和文化环境，树立公司热衷于保护大自然的良好形象，这些看不见的收益为公司带来消费者的垂青与社会公众的一致叫好，实践中一系列节能减耗制度对公司的经营形成合理的约束，确立在公司利益最大化的同时兼顾公众对环境公益的需要。故此，公司追求股东利益同时，要避免对整个生态系统造成实质损害。[9]

　　1987年《我们共同的未来》中表明，对美好生活的追求必需在现在与未来都能实现，当代人有义务把地球上的资源以不差于祖先传承下来的状态交予“我们的孩子”,避免浪费今天有限的资源，使之不恶化，“孩子们”对因为具有潜在性的环境危害没有承担的责任，亦无法推导出他们愿意承担这样的责任。社会大众对生活质素的诉求日益提升，提高居民的物质和精神方面的生活质素，如何优化和维持本地区的生态平衡成为施政的侧重方向，从源头着手为最有效的方法。

　　（三）基金为酒店业带来的利润

　　1、为昂贵的新技术提供资金来源

　　澳门政府曾向酒店业提倡了一些节能的可行途径[10],可是由于成本原因，为保持公司的盈利而暂时仍然没有采纳之，在此在这里标出一些方法：
　　（1）客房及其它设施 :采用动态感应器，当没有人使用储物室和接摩池等地方时，电源会自动关闭。
　　（2）客房管理：制定客房管理程序规定已入住及空置的客房各有不同的空调安排。
　　（3）餐厅及厨房：在洗碗机安装热能回收系统，以回收过水过程中的热能。
　　（4）工程及装修：安装使用太阳能的能源系统作供热水之用。

　　在重视酒店业经济效益同时，亦必须强调它所须肩负的社会责任。只有这样，才会真正符合澳门长远利益。而节能技术的推广与应用涉及的范围极大，需要各方面的通力合作，并且其投资大、周期长，即具有经济效益的不确定性和社会效益的长期性，会对酒店业采用上述办法的热情冷却，政府适时提供必要的扶持便显得重要。基于以上的节能措施在酒店业中能发挥巨大的效益，因此为了弥补酒店因引进这些设备而额外付出的费用，同时又可减少对石油与及天然气等化石燃料而产生的废气、污水等污染物。由于对于节能降耗设备的引进与使用管理的经验比较贫乏，吸引中小企业乐于采用的难度不小，故此基金的存在为节能事业提供了最坚强的后台。通过科学发展基金来补贴设备的费用，使得其产品能够比较真实地反映其经济与社会效益，促进节能产品在其它行业的普及和令其生产成本进一步的降低，当然一切都要贯彻权利义务相干衡的原则。

　　2、标签效应

　　“给用有益于环境的办法生产的产品加杯上生态标志，消费者就可以花钱来决定好恶了。家用电器标明省电，林产品标明是来自可持续经营的林场，水产品标明是来自可持续经营的渔场，‘绿色’电来自有利于环保的可再生能源” [11]。政府当局可以参照能效标签制度，为参与节能的酒店按其引进节能设备与实际节能效率制作一套节评分等级，具有以下的好处：

　　该指标用于表示酒店本身的能源消耗与节能设备效率等指标，以引导消费者的决心提供信息。通常消费者选择酒店时，除了考虑价格，地理位置，娱乐设施等因素外，随着节能教育的推广环境意识越来越强，他们对该酒店的认可度的考虑范围亦会扩张，酒店若拥有高等级的评分等级，可为消费者带来一个良好的促销机会，对酒店的满意程度越高，消费水平越大，为酒店做出宣传的劝诱功能越大，其获利亦越可观[12]。同时，面向酒店的消费者的数量和质量呈动态变化，需要不断充实经营内容，其它酒店看到拥有高等级节能标签的同行能因愿意花销节能降耗的部分支出而换来新的客源，必定相互效法，推进酒店业的横向联合，加大节能降耗的实施速度，除了提高行业的整体竞争能力外，还可改善整个城市的生态、生活环境。

　　四、基金的运作

　　（一）基金的融资方式

　　纵观世界大多数发达国家的做法，各国基金的资金融资渠道可以归纳为以下三种。一是电力附加费，即在零售电量上再征收少量附加费用于支持可再生能源发展；二是排污费或污染税，即向发电厂或电力公司征收污染税或污染费，并将其中一部分资金作为基金；三是一般性税收收入，即利用一般性税收收入中的一部分作为基金，这一资金筹集方式的实质是财政拨款，基金纳入政府财政预算中实行专款专用。[13]

　　国际上流行的做法是征收电力附加费和环境税，具有资金来源稳定和持久性等优点，但澳门特别行政区政府2007年财政年度施政报告指出，“投资者在守法和承担社会责任的同时，尽力实现其自由经营的最大回报”、“促使贫困者得以改善生活、弱者得到有效扶持”、“ 对于中等收入阶层，政府将充分听取其独立见解，降低其税务压力”;虽然澳门近几年经济高速增长，但受惠者主要集中在旅游及其周边产业，其它行业没有显着的改善，2006年第4季澳门每月收入中位数只有7318澳门元[14]，较之香港的10000港元差距较大（港元与澳门元的联系汇率为1:1.03），公众可能对征收新税项存在抵触情绪，同时亦破坏澳门税基简洁的自身优点，似乎与《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》第110条“澳门特别行政区保持自由港地位。”相违背。以现今澳门特区的财政收支表观察，博彩税收入高达198亿元，并且在短期内经济状况持续向好下，绝对有能力以财政拨款的形式作为基金节能方面的开支，既不增加公众缴税压力，又可保持外来资金与本地资金投放经营的积极性。并与第14/2004号行政法规第6条4款的规定相乎。

　　（二）基金的管理和监督

　　目前国际上对基金管理的通行做法主要分为电力公司管理、政府职能机构与非政府职能机构三种，参考《科学技术发展基金章程》第11条规定：行政委员会依职权作出管理“科学技术发展基金”财产所需或适当一切管理行为和许可基金运作所需的开支。而该基金是行政长官直属机关，故此其管理归属于第二种。当然现今学界对那种管理方式的优劣性没有定论，只要避免因方针的僵硬性造成基金使用效率低下的话，由政府根据各项申请的轻重缓急而分配资金，其做法是具有相当的公平性与可信度，为保障各方申请者，应注意基金的使用要高效地用于支持节能降耗，并配合本地区政策的重点扶持目标。

　　那么管理者应该如何把基金分配到具体项目？参考现行欧美国家的做法，认为澳门有两种方式是比较可行。一是双方协商，即基金管理者与项目的申请者进行协商谈判，接其结果来分配资金的使用；二是竞争性招标，由有意引进节能设备和改进现有方法的酒店管理者向基金提交申请，在成本、效能比较下占优的企业将在竞争中胜出，获得资金的援助。[15]澳门政府对双方协商此方法的施行较有经验，但经历前运输工务司司长欧文龙涉嫌严重贪污案件后，社会公众对此方法可能造成行政当局插手干预，“黑箱作业”深感不满，而竞争性招标的方式公开化，基金当局除了可以选择节能降耗较好的项目以外，同时又可利用竞争使酒店间相互采用，达到基金设立的目的。

　　科学技术发展基金章程第14条规定了监事会的职权，它负责对资金的使用进行评估与定期审计，同时要着眼于从宏观经济、产业调整等大的方面去研究战略问题，要有大思想、大预见、大决策；应从经济运行的周期和趋势方面，从政策优势方面，从整体上去把握营运的方向。作为社会大众，是希望它具有既能利用政府的强势、又能发挥机构特长，管理上形成多层次的合作与监督。

　　（三）资金筹集规模与征收期限

　　根据第14/2007号行政长官批示，科学技术发展基金2007年的财政预算中政府预算转移大概三千万，加上历年来的财政盈余，大约有二亿二千六百万的滚存，国外对于资金的征收规模大约占据了零售电量收收入的1%─4%.但既然本文的设想主要是以澳门的一般性税收作为基金来源，以现今的资本量是难以满足酒店业全体同时更新换代。故此我提议可以参考外国的做法，以本澳的零售电量的1%─4%所得利润，从该年度的政府财政预算中划拨，同时鼓励酒店业为了自身的发展，可以津贴、拨款、捐赠、遗产、遗赠或赠与等形式提供资金来源，相应地政府可以给予一定的精神性或物质性奖励。如果公众对此这种资金筹集形式感到完全满意、电价的走向使资金向基金倾斜做出了不可缺少的动力，并且政府的财政收入能够承担更多的公共开支的话，基金筹资规模可适当放宽。

　　节能降耗是一项为子孙后代造福的大工程，亦为改善本地居民安局乐业、引进外来资金一个重要途径，为了保持可持续发展，虽然科学技术发展基金章程中并没有明确规定基金的征收期限，但笔者建议期限应当适当放宽，如美国加州的征收期限便为10年[16];如果觉得这样做法会引起基金的存续带来不稳因素的话，则可以先估算初期基金的规模与使用年限，期限屇满时再做研究看有没有必要延长征收期限。

　　五、结语
　　酒店业是社会的一份子，与全体社会成员唇齿相依，除了享受经济向好的果实外，亦应唤醒其环保意识，在其活动未引起生态与生活系统崩溃前，跨进负责任地进行节能减耗活动的门坎中。完善及跟进环境保护法制框架同时，善用节能经济刺激手段可以以市场自身的机制来促进节能的推广与实践，借此推动环保建筑、环保采购和开展环境认证的工作。
 
【作者简介】
作者简介：周子锋（1984- ），男，澳门特别行政区人。武汉大学法学院环境法研究所2006级硕士研究生。

【参考文献】
[1] 澳门统计暨普查局：《统计年刊──VIII-1本地生产总值及人均本地生产总值》2006年版，2007年3月30日访问

[2] 澳门统计暨普查局：《统计年刊──IV-1按原居地统计之来澳旅客人次》2006年版，2007年3月21日访

[3]澳门统计暨普查局：《统计年刊──VII-3 能源及建材消耗統計》2006年版，2007年4月3日访问

[4] 蔡荣生编：《经济政策学》，经济日报出版社2005年版，第9页

[5] 经济合作与发展组织编：《环境管理中的经济手段》，张世秋、李彬译，中国环境科学出版社1996年版，第9页

[6]【英】亚当？斯密着：《国富论》，唐日松等译，华夏出版社2005年版，第323页

[7]周珂着：《生态环境法论》，法律出版社2001年版，第6页

[8]【英】亚当？斯密着：《道德情操论》，蒋自强等译，商务印书馆1997年版，第166页

[9] 高桂林着：《公司的环境责任研究──以可持续发展原则为导向的法律制度建构》，中国法制出版社2005年版，第40页

[10]澳门环境委员会：《环保酒店》2006年版，第57─59页

[11]【美】莱斯特？R?布朗着：《生态经济》，林自新、戢守志等译，东方出版社2002年版，第278頁

[12]言靖：《如何给消费者留下深刻印象--论广告宣传的策略》，载《新闻爱好者》2005年第11期

[13] 柯建飞：《可再生能源经济激励机制研究》，福州大学2006年环境与资源保护法学专业硕士学位论文

[14] 澳门统计暨普查局：《统计年刊──II-7按行业统计之每月工作收入中位数》2006年版，2007年4月11日访问

[15]柯建飞：《可再生能源经济激励机制研究》，福州大学2006年环境与资源保护法学专业硕士学位论文

[16]柯建飞：《可再生能源经济激励机制研究》，福州大学2006年环境与资源保护法学专业硕士学位论文