北洋政府的新闻立法活动（1916—1928）

【出处】《新闻爱好者》2011年第3期
【写作年份】2011年

【正文】

　　袁世凯病逝后，中国自1916年6月起进入了军阀交替执政的时期。至1928年张学良东北易帜，袁世凯的继承者皖系、直系、奉系相继在北京主政，在继受袁世凯政府时期新闻法制的基础上，创制新的新闻法律法规，继续加强对新闻事业的控制。本文拟对此期间的新闻立法活动作出梳理并对其社会影响作出评价，仅供商榷。

　　废止《报纸条例》等法律法规

　　摄于国内民主共和的潮流，新闻界呼吁新闻自由的强烈声势，刚刚继任大总统职务的黎元洪为了稳固统治，在袁世凯去世当月就宣布废止“袁记约法”，废止袁世凯政府时期的一些新闻法律法令，解除新闻禁令，恢复《中华民国临时约法》，恢复民众享有的言论、著作、刊行及集会、结社的权利，重新强调只有在“有认为增进公益，维持治安，或非常紧急必要时，得以法律限制之。”[1]

　　在袁世凯政府出台的所有新闻法制当中，民愤最为强烈的是《报纸条例》。该条例是袁世凯政府于1914年4月制定的适用于报业的专门法令。它从政治和经济两个方面来扼杀新闻事业。在政治上，它规定不得登载的内容有：淆乱政体者；妨害治安者；败坏风俗者；外交、军事之秘密及其他政务，经该管官署禁止登载者；预审未经公判之案件及诉讼之禁止旁听者；国会及其他官署会议，按照法令禁止旁听者；煽动、曲庇、赞赏、救护犯罪人、刑事被告人，或陷害刑事被告人者；攻讦他人阴私损害其名誉者。[2]并且该条例还规定，在外国发行的报纸，如果登载前三项的限制内容，不得在国内发卖或散布。违反者要处以很重的处罚，该条例第22、23、24条分情况规定了处罚措施。而《陆军部解释“报纸条例”第十条第四款军事秘密之范围》、《报纸侮辱公署依刑律处断电》等补充规定的出台，进一步加强了袁世凯政府任意解释报纸条例的内容。在经济上，该条例规定报纸在发行前应根据日刊、不定期刊、周刊、旬刊、月刊、年刊等不同刊期分别缴纳数额不等的保押费。如果在京师及其他都会商埠地方发行的报纸，需要加倍缴纳保押费。袁世凯政府根据其《报纸条例》，任意查封报社，禁止报纸发行，以致逮捕编辑、记者，判处徒刑，扼杀了刚刚蓬勃发展的全国新闻事业。因此，深谙时事的袁世凯继任者为安抚新闻界和广大民众，在其继任之初必然考虑到《报纸条例》的存废。

　　1916年6月17日，黎元洪政府命令各省取消报纸保证金。时隔4日，又通饬全国停止函件检查。次月16日，黎元洪以大总统的名义废止《报纸条例》（由国务总理、内务总长联署），称《报纸条例》应即废止。为标榜新闻自由，黎元洪政府还恢复了国务院新闻记者招待处，宣布“凡中外文电有关国计者许录登”。[3]与此同时，北洋政府还解除了对多家报纸的禁令，允许它们复办和发行。

　　沿用《出版法》等法律法规

　　在宣布废止民愤较大的《报纸条例》的同时，黎元洪政府宣布继续沿用袁世凯政府时期的《出版法》。该出版法不仅沿袭了《大清报律》的基本内容，是《报纸条例》内容的扩展，而且对新闻自由的限制更加苛刻。因此，自《出版法》出台以后，就一直遭到新闻界的强烈反对。它不仅是袁世凯政府迫害进步报刊报人的法律依据，而且也成为帝国主义摧残中国人民言论出版自由的工具。北洋政府对《出版法》的沿用，使其继续成为当局疯狂镇压进步舆论的法律依据。“综计1916年底到1919年五四运动前的两年半时间里，全国至少有29家报纸被封，17个报人遭到监禁和枪决等处分。在北、南军阀的限禁和迫害下，1918年底，全国报纸总数由1916年底的289种，降为221种，减少了23%。”[4]第一次国共合作实现以后，新闻界废止《出版法》的运动进入新的阶段。在强大的社会舆论之下，1926年1月，冯玉祥所控制的北京政府召开国务会议，通过了废止《出版法》的决议。

　　与此同时，北洋政府还继续沿用袁世凯政府时期含有管理新闻事业条款的法律《戒严法》、《治安警察条例》、《预戒条例》、《著作权法》等。它们同样遭到新闻界的反对。比如，针对《戒严法》广为各地军阀滥加援引的现象，1919年5月，众议员王文璞就曾这样质问：“日来报载北京《益世报》、《五七杂志》、《救国周刊》均被封禁。并阅警厅布告，准京畿警备总司令部函，以《益世报》登载鲁军人通电一则，认为妨害时机，依律应行封禁。谨按《临时约法》，大总统得依法律宣告戒严。现在大总统并无宣告戒严明令，何以施行戒严法？又立宪国通例，即已宣告戒严，若国会认为无戒严之必要，必须为解严之宣告。是其慎重宣告戒严，即所以慎重人闵之自由也。今该司令竟于未曾宣告戒严之时，而滥用戒严法，谓非破坏约法侵害人民自由，谁其信之！”[5]1922年10月，北京七十余个团体公推代表向北洋政府请愿，要求废除《治安警察条例》。

　　此外，北洋政府还结合时局需要，对袁世凯政府时期的有关法律法规进行修正后继续沿用。如1915年3月颁布的《陆军刑事条例》就曾于1918年4月、1921年8月两次修正。其中有关新闻自由的内容规定有：“意图使军队暴动而煽惑之者”，“控报军情或伪造关于军事上之命令者”处死刑；预备或阴谋犯前述罪行者，“处以三等至五等有期徒刑”。[6]

　　为加强对新闻出版事业的管理，1917年5月26日，北京京师警察厅宣布实行邮电检查，重点是对新闻电讯的检查。次年8月，北洋政府设立“新闻检查局”。1919年5月，北京京师警察厅宣布自即日起，每天派员到国民公报馆和晨报馆检查新闻稿件，未经检查，一律不准登载。1920年2月，北洋政府通令全国实行邮电检查。各地在执行北洋政府的邮电检查命令外，还以加强法制为名制定了有关邮电检查法规，如《广东省检查邮政暂行条例》、《广东省检查电报暂行条例》等。

　　创制新的新闻法律法规

　　袁世凯的继承者与袁世凯政府并未有本质上的区别。他们废止袁世凯政府时期的《报纸条例》等法律法规，仅是权宜之计，是在政治斗争处于劣势情况下的无奈之举，他们伺机而动。据1916年7月22日《申报》记载，在讨论废止《报纸条例》时，有人担心放开报禁会乱套，反对放开言论自由，提出以《大清报律》取代《报纸条例》的建议。国务院总理段祺瑞这样回应：“《报律》系定自前清，尤不宜共和国体，应暂持放任，俟将来看情形再想办法”。他们期待的“情形”很快到来。

　　1916年9月，内务部警政司制订了《检阅报纸现行办法》，规定政府有关部门每天必须购买各种报纸检阅，如发现有不实之处则要求该报更正。1918年10月，北洋政府召开内阁会议，通过了法制局草拟的《报纸条例》。该条例共33条，大量保留了《大清报律》、袁世凯政府时期《报纸条例》的内容，有些方面甚至更为残酷。由于新闻界及社会舆论的强烈反对，要求“将此案咨回政府，不予通过”，[7]众议院只得将其退回法制局了事。“五四运动”爆发后，北洋政府发布了旨在防范共产主义在中国传播的《查禁俄过激派印刷物函》。1919年10月，北洋政府颁布了《管理印刷营业规则》。1925年4月，北洋政府京师警察厅发布了《管理新闻事业条例》，使报刊受到新的限制。因遭到新闻界的反对，1926年2月，北洋政府京师警察厅对《管理新闻事业条例》进行了修改。在北洋政府创制新闻法律法规的同时，各自为政的地方军阀不仅纷纷出台《广东暂行报纸条例》、《上海取缔印刷所办法》等管理新闻事业的地方性法规，而且还在各地出台的戒严令中都涉及到新闻事业。

　　北洋政府不但根据既有的大众传媒创制新闻法律法规，而且还结合新闻事业的发展创设新的法律法规。创制有关无线电广播事业的法律法规就是其中的典型内容。上世纪20年代，在世界传媒发达国家出现无线电广播事业的时候，我国上海等地也相继出现了无线电广播电台。起初，北洋政府对这种现代科技几乎一无所知，甚至把广播电台与用于通信联络的无线电台等同看对，因此援引《电信条例》实施管理，取缔了美英等国外商开设的广播电台。随着对广播电台认识的加深，北洋政府开始改变态度，讨论有关无线电广播的管理规则，酝酿制定有关法律法规问题。据有关资料，当时在制定有关无线电广播的法令讨论中，主要集中在广播电台是官办还是商办、收音机是自由出售还是委托专卖、是征收广播费还是征收各种执照费等几个问题上。1924年8月，北洋政府交通部颁布了中国历史上第一个关于无线电广播事业的法规《装用广播无线电接收机暂行规则》。该规则共23条，内容涉及申请领取执照、装置地点、收听内容、收费问题、违反规定的处罚方法等。奉系军阀入关以后，大力发展用于军事通信的无线电事业，并颁发了《无线电广播条例》、《装设广播无线电收听器规则》、《运销广播无线电收听器规则》等规定。可以说，北洋政府的有关无线电广播事业的法律法规，对于促进我国早期广播事业的发展起到了一定的积极作用。

　　为了给新闻立法提供宪法依据，北洋政府还进行了立宪活动，在宪法中规定了新闻自由的基本内容。1923年10月，直系军阀曹锟公布实行了中国历史上第一部宪法《中华民国宪法》。该宪法第11条规定：“中华民国人民有言论、著作及刊行之自由，非依法律，不受限制。”与袁世凯政府的《中华民国约法》相比，二者如出一辙，只要北洋政府需要，民众的言论出版自由权利在任何情况下均可随时予以法律限制。

　　北洋政府新闻立法的影响

　　历史表明，北洋政府新闻立法一方面加强了对全国新闻事业的统治，彰显了各派军阀的专制与独裁；另一方面也营造了较为宽松的表象环境，客观上促进了各种思想文化的发展，创造了专制独裁统治下新闻蓬勃发展的矛盾局面，为其后统治中国的南京国民政府提供了重要借鉴。

　　第一，北洋政府的新闻立法完成了为封建军阀统治服务的新闻法律体系。袁世凯过世后，相继主政的皖系、直系、奉系军阀都承继了袁世凯政府新闻立法的出发点，即运用新闻法制钳制新闻事业，镇压进步的新闻宣传活动。他们大量继受袁世凯政府时期的新闻法制，高举“中华民国”的旗帜，运用共和政体的形式，行使封建军阀独裁专制统治之实，继续完善袁世凯政府确立的为封建军阀统治服务的新闻法律体系。通过黎元洪、冯国璋、段祺瑞、曹锟、张作霖等继任者的相继努力，充分运用国家政权的力量，通过法律手段大肆限制民众的新闻自由，逐步建立了为封建军阀统治服务的新闻法律体系。

　　第二，北洋政府的新闻立法客观上促进了各种思想文化的发展。继袁世凯政府之后，统治中国的历届北洋政府都标榜民主与自由，使民众在形式上有了新闻自由的法律保障，营造了表面宽松的新闻环境，客观上促进了各类思想文化的发展。除各派军阀出版各类报刊宣扬尊孔复古之外，在有条件宽松的新闻环境下，袁世凯政府末期兴起的新文化运动得到了蓬勃发展，为马克思主义在中国的传播提供了交流平台。而当时被北洋政府视为心腹大患的国民党也可以在政治中心北京出版《国民新报》等刊物，宣传三民主义。

　　第三，北洋政府的新闻立法对南京国民政府产生了重要影响。继北洋政府统治中国的南京国民政府，是新旧军阀更替的结果。它的统治基础依然是大地主大资产阶级，中国半殖民地半封建的社会性质并未发生变化。政治基础的一致性，为南京国民政府继受北洋政府新闻法制提供了先决条件。尽管南京国民政府废除了北洋政府统治时期诸多的新闻法制，但其随后出台的众多新闻法制，如《宣传品审查条例》、《查禁反动刊物令》、《出版法》、《检查电报办法》、《重要都市新闻检查办法》、《图书杂志审查办法》、《危害民国紧急治罪法》、《新闻记者法》等，都与北洋政府的统治有着诸多的相似性，迫害报人和查禁报刊的方法也与北洋政府的方法如出一辙，只是专制性和独裁性更加突出。
 
【作者简介】
穆中杰（1974－），男，河南滑县人，河南工业大学副教授（校聘）、华东政法大学法学博士，河南工业大学粮食政策与法律研究所所长，主要研究方向：法理学、法律史学和立法学。

【注释】
[1] 《中华民国临时约法》，第15条。
[2] 《报纸条例》（民国三年四月二日教令第四十三号），第10条。
[3] 《申报》1916年7月18日。
[4] 方汉奇主编：《中国新闻事业通史》（第1卷），中国人民大学出版社，1992年版，第1061—1062页。
[5] 戈公振著：《中国报学史》，三联书店，1955年版，第320页。
[6] 《中国近代法制史资料选辑》第二辑，西北政治学院法制史教研室1985年，第253页。转引自马光仁著：《中国近代新闻法制史》，上海社会科学院出版社，2007年版，第121页。
[7] 《申报》1918年11月15日。

【参考文献】
1.黄瑚著：《中国近代新闻法制史论》，复旦大学出版社1999年版。
2.谢振民编著：《中华民国立法史》，中国政法大学出版社2000年版。