乡镇政府环境保护职权的立法考察----兼论《环境保护法》与相关法律的完善
发布日期：2011-05-25 文章来源：互联网
【英文摘要】 Constitution, the Organic Law, the Environmental Protection Law and related rules and regulations for the legislation about environmental protection authority of local township government in conflict. It is not clear that township government as the main independent environmental status and environmental protection as an independent value of the township government. It is necessary to improve the current legislation for the environmental protection authority of township government.
【关键词】乡镇政府；环境保护；职权；立法
【英文关键词】township government;environmental protection;authority;legislation
【写作年份】2007年
【正文】
一、序言
经过数十年的粗放型经济增长和非环境友好型的社会发展，我国一系列的环境问题凸显，环境形势不容乐观。在城市污染、工业污染、生态退化等环境问题尚未得到很好解决的同时，目前农村环境也面临严峻局势，“点源污染与面源污染共存、生活污染和工业污染叠加、各种新旧污染与二次污染相互交织，工业及城市污染向农村转移，土壤污染日趋严重”。[1]解决环境问题迫在眉睫。
政府在解决环境问题中发挥着极其重要的作用，是我国环境保护的中坚力量。就目前来看，各级政府环境保护职权是否真正得到重视及行使，是我国环境保护工作能否顺利实施，环境保护目标能够圆满实现的重要因素。因此，甚至有人戏称中国的环境保护法是“环境保护行政法”，以此说明政府依法承担的环境保护职权之重。
依据《宪法》[2]及相关规定，乡、镇是我国最基本的一级行政区划，是国家在农村地区最基础的一级政权，而乡镇政府则是我国行政体系中最为基础的一级。作为一级政府，乡镇政府需要依法承担包括环境保护在内的许多职权。然而，乡镇政府的环境保护职权并未得到应有的重视。乡镇政府环境保护职权的弱化、消失，是农村环境问题日益严重的一个重要原因。
本文拟对我国现有立法对乡镇政府环境保护职权的规定作出梳理，明确乡镇政府所承担的环境保护各项职权，分析立法规定乡镇政府环境保护职权的原因，并在对乡镇政府环境保护职权实施现状进行考察后，提出完善乡镇政府环境保护职权的立法建议。
二、乡镇政府环境保护职权的相关立法
乡镇政府的环境保护职权并非一开始就明确规定于我国的各类法律之中，而是随着环境问题的日益凸显和国家对环境保护的逐步认识与不断重视才逐渐出现在有关立法之中。目前，我国的许多宪法类法律、环境保护类法律都以不同方式在不同程度上规定了乡镇政府的环境保护职权。
（一）宪法类法律、法规的相关规定
宪法类法律、法规包括宪法、国家的行政组织法以及地方的行政组织法等。乡镇政府作为行政组织体系中的一部分，且是最为基础的一部分，所承担的各项职权首先依附于国家对于行政权的赋予，以及行政权内部的划分。环境保护是否成为政府职权中的独立价值和乡镇政府是否成为承担环境保护职权的独立行政主体，是对宪法性法律、法规之中乡镇政府环境保护职权进行考察的两条主线。
1、宪法及组织法的规定
（1）1954年宪法颁布之前的规定
在中国人民政治协商会议通过的《中央人民政府组织法》中仅规定了中央人民政府委员会及政务院等中央部门的职权，并没有对地方各级人民政府的建置与职权作出规定。1950年12月，中央人民政府政务院颁布了《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》，其中规定乡、行政村人民政府委员会是本行政区域行使政府职权的机构，它由同级人民代表会议选举的正、副乡（村）长和若干名委员组成。其职权是“执行上级人民政府的决议和命令；实施乡人民代表会议通过并经上级政府批准的决议案；领导和检查乡人民政府各部门工作；向上级反映本乡人民的意见和要求。”[3]
（2）1954年《宪法》与《组织法》的规定
1954年《宪法》对地方各级人民委员会（即地方各级人民政府）规定的职权为“依照法律规定的权限管理本行政区域的行政工作；执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决议和命令；依照法律规定的权限发布决议和命令。”没有明确提到地方各级政府，包括乡镇政府具有环境保护的职权。但是值得注意的是，54年《宪法》第六条规定了“矿藏、水流，由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有”，并且规定了国务院及地方各级人民代表大会有“保护国家利益”，“保护公共财产”[4]的职权。因此，作为国务院下属行政体系的一级以及地方人民代表大会的执行机关，乡镇政府也应该保护这些属于国家利益和公共财产的自然资源。
相应的，54年《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》也没有明确规定乡镇政府的环境保护职权。该法第二十八条规定了乡镇人民委员会行使的十一项职权，包括执行法律、法规规定，领导经济生产，保护公共财产等。
（3）1978年《宪法》与1979年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定
基于我国环境的恶化和对环境问题的认识，1978年《宪法》在第十一条中首次明确规定了“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。”但是，在国务院及地方各级革命委员会（人民政府）的职权中并没有对此作出进一步规定。随后于1979年颁布的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中，也没有在地方各级人民代表大会与人民政府的职权中规定环境保护的内容。
（4）1982年《宪法》及《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定
1982年《宪法》对环境保护的规定则更为明确。第九条规定，“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”第二十六条则规定，“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木。”而在一百零七条中，乡镇人民政府的职权则简化为了“执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作。”
同年修订的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中，却仍然没有将环境保护纳入地方各级政府的职权之中。第三十六条规定的乡镇政府的九项职权中仍然限于执行决议，管理经济、文化建设等。[5]
（5）1995年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定
1995年第三次修订的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》终于对《宪法》的规定和现实的需求作出了回应，在第八条，县级以上的地方各级人民代表大会行使的职权；第四十四条，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使的职权；以及第五十九条，县级以上的地方各级人民政府行使的职权中，增加了“环境和资源保护”的内容。[6]
然而，值得注意的是，此次修订及以后对该法的修订都没有再更进一步，在乡镇政府的职权中增加“环境和资源保护”的内容。乡镇政府的职权缩减为七项，仍然为执行决议，管理经济等行政工作以及保护相关权益等。[7]对比县级以上地方各级人民政府职权的第五项和乡镇人民政府职权的第二项可以发现，在执行经济和社会发展预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等事项上，乡镇及县级以上地方政府的职权是相同的。差别在于环境和资源保护、城乡建设事业、民族事务、监察这四项职权，组织法仅赋予了县级以上人民政府。笔者未能发现相关立法资料来解释这种差别的出现。但是笔者认为，立法者认为乡镇政府没有足够的能力去履行这四项职权以及这四项职权没有必要经由乡镇政府而由县级以上政府履行就足以能够满足社会的要求应该是两个最为主要的原因。
2、地方组织法的规定
由于1986年的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》就已在其附则中规定了省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会可以根据该法和实际情况，对执行中的问题作具体规定，因此许多省、市、自治区随后分别出台了有关的地方性法规。笔者对这些地方性法规进行考察后却发现，虽然在《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中并未对乡镇政府的环境保护职权作出规定，但是各地方性法规中却对此作出了明确的规定。
1989年3月施行的《上海市乡人民政府工作暂行条例》在第八条，“乡人民政府的任务”中规定了“（十）制订和组织实施乡村和集镇建设计划，加强公用设施建设、水利建设、土地使用管理和环境综合整治，合理利用自然资源，保护和改善生活环境和生态环境”。而在第六条规定了乡政府可以根据工作需要设立环境保护助理，并于第二十三条规定了环境保护助理的三项职权。[8]
同年，陕西省通过了《陕西省乡镇人民政府工作条例（现已失效）》。该条例第十七条规定“乡、镇人民政府负责本行政区域内的土地、矿产、森林等自然资源的管理。做好环境保护、防汛和水土保持等工作”。1991年颁布的《内蒙古自治区苏木、乡、民族乡、镇人民政府工作条例》第七条第（十）项规定了苏木、乡、民族乡、镇人民政府“制定苏木、乡、民族乡、镇建设规划，加强公用设施的建设和土地、林地、草原的使用管理，合理利用自然资源，保护和改善生活环境和生态环境”的职权。1996年的《河北省乡镇人民政府工作暂行条例》第六条第（五）项则规定“加强水利建设、土地使用管理和环境综合整治，合理开发、利用自然资源，保护耕地，改善生态环境和生活环境”。
可见，这些或早或晚于1995年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的地方立法对于乡镇政府的环境保护职权的认识并不相同。地方立法并没有将环境保护职权仅限于由县级以上人民政府承担，乡镇政府的环境保护职权非但没有得到否认或回避，反而逐步得到承认和重视。这点从环境保护职权在所列举的政府职权的位置逐步靠前中可见一斑。
（二）环境保护类法律、法规的相关规定
环境保护类法律、法规对政府环境保护职权的规定与宪法、组织法类法律、法规的规定并不相同。环境保护并不是被作为集中列举的政府的抽象职权之一，而是规定了政府所应承担的关于环境保护的各项具体职权。并且，乡镇政府极少作为一个独立的主体出现在环境保护类的法律、法规之中，而是往往隐身于“国家”、“一切单位和个人”、“（地方）各级政府/人民政府”这一类语言符号之内。下文对于乡镇政府环境保护职权在环境保护类法律、法规中的体现也将依照这几类语言符号所代表的不同立法例而展开。但是，乡镇政府作为独立主体承担环境保护职权的价值并没有被发现，这也导致了环境保护类法律、法规之中乡镇政府环境保护职权与职权的严重不对称，并实际上导致了乡镇政府环境保护职权的难以履行。
1、乡镇政府承担环境保护职权的立法例
（1）国家
我国的环境保护类法律、法规充斥着对于“国家”的环境保护职权的规定。然而，究竟“国家”背后所代表的是什么，由什么主体来具体承担“国家”的环境保护职权往往并不是很清楚。在各种场景之下，出于不同目的，“国家”所代表的主体范围几乎可以被无限扩大，赋予极为丰富的内涵。正因为如此，笔者认为，至少基于乡镇政府作为行政体系一员所体现的公权力特性，其应该可以被归于“国家”这一话语符号之中，换言之，国家的环境保护职权也应该成为乡镇政府的环境保护职权。[9]
《环境保护法（试行）》第三十一条就曾规定，“国家对保护环境有显著成绩和贡献的单位、个人，给予表扬和奖励”。《环境保护法》第四条、第五条，[10]《水污染防治法》第二十二条，[11]《大气污染防治法》第三条、第八条、第九条[12]等都规定的是“国家”在实施环境保护工作中的职权。这些职权也应该被视为是乡镇政府的环境保护职权之一。
（2）一切单位和个人
《环境保护法》第六条规定，“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。由于该条采用了“一切单位和个人”的表述，那么也就意味着在该法所适用的范围内，任何单位和个人都概莫能外地负有保护环境的义务，乡镇政府也是如此。因此，这也应被认为是对乡镇政府环境保护职权的规定。
同样采用该立法例的法律还有《水污染防治法》第五条“一切单位和个人都有责任保护水环境，并有权对污染损害水环境的行为进行监督和检举”；《大气污染防治法》第五条“任何单位和个人都有保护大气环境的义务，并有权对污染大气环境的单位和个人进行检举和控告”；《固体废物污染环境防治法》第九条“任何单位和个人都有保护环境的义务，并有权对造成固体废物污染环境的单位和个人进行检举和控告”；《环境噪声污染防治法》第七条“任何单位和个人都有保护声环境的义务，并有权对造成环境噪声污染的单位和个人进行检举和控告”等。
（3）（地方）各级政府/人民政府
以“（地方）各级政府/人民政府”作为承担环境保护职权主体的立法例数量最多。由于乡镇政府属于政府体系中的一级，因此，凡是对“（地方）各级政府/人民政府”的环境保护职权的规定，也就是对乡镇政府环境保护职权的规定。
这方面的立法例可略举一二。如《环境保护法（试行）》第五条“国务院和所属各部门、地方各级人民政府必须切实做好环境保护工作”；《环境保护法》第八条“对保护环境有显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励”;第十六条“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”；《水污染防治法》第三条“国务院有关部门和地方各级人民政府，必须将水环境保护工作纳入计划，采取防治水污染的对策和措施”；《大气污染防治法》第十条“各级人民政府应当加强植树种草、城乡绿化工作，因地制宜地采取有效措施做好防沙治沙工作，改善大气环境质量”等。
（4）乡镇（人民）政府
直接以乡镇政府作为承担环境保护职权主体的环境保护类法律的立法例相对较少。如《土地管理法》第四十一条规定，“国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境”。
在地方性环境保护法规中，特别是在地方性农业、农村环境保护法规中，直接规定乡镇政府的环境保护职权的立法例则相对较多。如《河北省农业环境保护条例》第九条“乡级人民政府负责本行政区域内农业环境保护工作的监督管理”；《广西壮族自治区农村能源建设与管理条例》第五条“乡镇人民政府负责本行政区域内农村能源建设与管理工作”等。
2、乡镇政府承担环境保护职权的具体内容
综上，我国环境保护类法律、法规规定了乡镇政府应承担环境保护的职权。乡镇政府承担的环境保护职权又可以具体分为如下几类。
（1）保护环境及环境各要素
乡镇政府负有保护环境，包括水、大气、土壤、海洋等环境各要素、自然生态系统区域、自然遗迹、人文遗迹等的义务。乡镇政府应对本辖区的环境质量负责，并采取措施保护并改善环境质量。[13]
（2）制定并实施环境保护计划及政策
乡镇政府在制定当地经济、社会发展计划及政策时，也需要制定当地的环境保护计划，并按照计划开展环境保护工作。[14]
（3）防治污染，协调环境保护工作
乡镇政府应当采取有效措施预防和制止环境污染的产生及危害，在出现环境污染纠纷以及发生跨区域的环境保护工作争议时，应当协调解决。[15]
（4）处置环境保护紧急事件
乡镇政府在发生环境污染或资源保护的紧急事件之时，需要作出相应的处置。[16]
（5）表彰、奖励保护环境突出成绩的单位和个人
乡镇政府可对本辖区内保护环境有突出成绩和贡献的单位和个人进行表彰和奖励，以促进社会其它单位和个人为环境保护作出贡献。[17]
（6）开展环境保护的宣传和教育
乡镇政府应该在辖区内开展环境保护的宣传和教育，普及环境科学知识，推广有利于环境的科学技术。[18]
三、乡镇政府环境保护职权立法的反思
在梳理乡镇政府环境保护职权的立法规定之后，我们不难发现，既有的立法规定不但存在疏漏，而且存在相互冲突之处，宪法类法律、法规之中有冲突，如地方人民政府组织法与各地制定的乡镇人民政府组织法规之间的冲突；环境保护类法律与宪法类法律之间也有冲突，如对乡镇政府环境保护职权的不同规定。我们有必要对其作出进一步的反思。笔者认为，既有的关于乡镇政府环境保护职权立法的疏漏以及冲突之处可以归结为两大问题，即环境保护是否已经成为乡镇政府所应追求的独立价值，乡镇政府是否已经成为政府环境保护中的独立主体。容笔者下文详述。
（一）乡镇政府是否成为环境保护独立主体
严格地说，既然环境保护法律规定了“一切单位和个人都有保护环境的义务”,那么乡镇政府作为一个组织实体必然也是环境保护的独立主体。提出这个问题的意义在于，通过对乡镇政府环境保护独立主体地位的追问，来发现相较县级以上人民政府，现行法律、法规是否赋予乡镇政府足以履行环境保护职权的基本权限和条件。
依上文所述，乡镇政府环境保护职权的具体内容体现如下特点，即内容过于宽泛，缺乏明确的具体的职责；缺乏行使职责相应的处罚权、执行权等强制性权力；缺乏对其是否履行职责的有效监督等。反观县级以上人民政府，其独有的环境保护职权包括如下内容：设置环境保护行政主管部门，对辖区内的环境保护工作实施统一管理，各有关部门依法定职权对环境保护的其他方面实施监督管理；发现严重环境污染威胁时，有权采取有效措施解除或减轻危害；对严重污染的企业、单位作出限期治理决定，在法定权限内责令其停业、关闭；为促进环境保护工作制定、提供优惠经济政策；处理下辖地方行政区域之间的环境保护争议，地方单位之间的土地争议等；批准职权范围内的土地等资源的利用等。其中，省级人民政府还可以实施制定严于国家标准的地方环境质量标准和污染物排放标准；制定地方重点保护野生动植物名录；会同国家有关部门编制、修订重点区域（流域、地域、海域，自然保护区、水源保护区、酸雨或二氧化硫污染控制区等）的污染防治、环境保护计划，申请或批准建立自然保护区等职权。县级以上人民政府环境保护职权的特点与乡镇政府环境保护职权的特点恰好相反，具有许多明确而具体的职责；拥有相应的管理机构；拥有行使职责所需的处罚权、执行权的权力等。
因而，在与县级以上政府的对比中产生了对乡镇政府是否成为环境保护主体的质疑。在此存在着两个基本的前提，就是作为一个独立的主体，其应该具有自己有别于它主体的个性；另外，作为一个独立的主体，其所承担的权利和义务基本平衡。而在环境保护中，乡镇政府所承担的职权仅仅是政府、国家、一切单位和个人这些上位概念所承担的职权的反映，是与县级以上人民政府所承担职权的共性的体现。立法并没有赋予乡镇政府独立于整个政府体系之外的，体现自身个性的环境保护职权。其次，与县级以上政府相比，乡镇政府所承担的环境保护职权实际上更贴近于有职少权，甚或是有职无权。乡镇政府环境保护方面的职责与权力的不平衡，特别是将其放置在上世纪九十年代以来的分权改革，财权上收、事权下放的大背景之中来看待之时，这种不平衡感更为明显。因此，不难得出对乡镇政府环境保护独立主体地位的质疑。
（二）环境保护是否成为乡镇政府的独立价值
宪法以及地方政府组织法中对县级以上政府与乡镇政府在环境保护事项上的职权区分，使得环境保护是否能够成为乡镇政府的独立价值存在疑问。如果立法者不是刻意否认乡镇政府环境保护职权的话，那么更为可能的解释就是立法者认为环境保护并不应成为乡镇政府的独立价值。进而产生两种不同的解读。其一，作为上级政府的独立价值之一的环境保护通过下级政府（乡镇政府）执行上级政府（县以上政府）决议、命令的形式，而非乡镇政府应履行的基本职权的形式，列入乡镇政府的职权清单。环境保护消弭于“办理上级人民政府交办的其他事项”之内。其二，基于环境保护与社会发展的种属关系以及列举加概括的立法方式，环境保护的价值隐身于“执行本行政区域内的经济和社会发展计划”，“管理本行政区域内的经济、教育、……等行政工作”之中。乡镇政府也无需就环境保护事项专门向乡镇人民代表大会作出工作报告。[19]
（三）笔者的观点
如若否认乡镇政府的环境保护独立主体地位，则会带来更多的困惑。首先，诸多法律已明确规定各级政府是环境保护的主体，则乡镇政府非但是环境保护的主体，且具有独立性。其应对其职权范围内的环境保护事项独立向本级人民代表大会与上级政府独立负责。其次，否认乡镇政府环境保护独立主体地位的理由不足成立。乡镇政府的个性并非仅能在其承担职权上体现，更能体现在其更贴近基层生活，更了解基层现状，更能有效完成基层工作的政治特性上。而权责平衡是对法律理想状态的描述，并不是对主体的衡量标准。正是因为没有明确乡镇政府的独立主体地位，才会使其独立的个性在疲于应付各类上级政府交办事项，各类上级政府的评比检查中逐步迷失。
而对环境保护不成为乡镇政府独立价值的两种解释也都不应成立。
首先，如果第二种解读成立的话，那么在县级以上地方人民代表大会及其常委会和县级以上地方政府的职权中再规定“环境与资源保护”的职权也属多余。而各地颁布的乡镇政府工作条例中也在明确了乡镇政府的环境保护职权之后，同时重申了其应向同级人大负责汇报有关工作的基本政治制度。
其次，我国的基本政治制度是人民代表大会制度。在这种制度体制之下，一级地方政府除了要受上级政府的领导之外，还需要对本级人民代表大会负责。也就是说，一级地方政府的存在价值来源于上级政府和本级人民代表大会两个方面，并且后者的地位更为重要。故而，乡镇政府就必须要对本级人民代表大会，以及代表大会背后所体现的人民利益、社会需求服务。环境保护是典型的公共产品。由于市场机制的自发调节产生不了遏制市场主体滥用资源、污染环境的行为，也无法诱导市场主体采取改善环境的行动，而广大社会成员又难以形成制止负外部性行为和共创正外部性效益的集体行动，所以政府需要承担起环境保护的职权。[20]而1949年之后的政治变革，使中国乡镇政府与此同时也开始注重其对基层社会公共服务的提供，并将其作为自身改革与发展的方向与价值之一。[21]因此，乡镇政府必须要满足基层社会对环境保护这一公共物品的需要。虽然乡镇政府作为政府行政体系中的一个重要的基础环节，是政府体系实现自身职权的重要工具，具有与整个政府体系相同的政治品性与政治追求。但是其仍然具有独立于上级政府的自身价值，否则就只是上级政府的办事机构或具体执行部门，而非独立的一级政府。因此，将环境保护消弭于上级政府的价值追求之内，无疑会削弱乡镇政府独立存在的价值。环境保护作为乡镇政府所应追求的独立价值之一，纳入乡镇政府的职权范围是应无疑议的。
四、乡镇政府环境保护职权立法的完善
经过对我国《宪法》、各级组织法和有关环境保护类法律、法规的考察以及反思，笔者认为，乡镇政府环境保护职权立法的完善总的方向就在于明确乡镇政府的环境保护职责，增加乡镇政府保护环境的职权，使乡镇政府真正成为环境保护的独立主体，环境保护成为乡镇政府的独立价值追求。
（一）完善宪法类法律、法规的规定
1、在《宪法》中加入各级人民代表大会及政府承担环境保护职权的内容
在现行《宪法》第八十九条第（六）项“领导和管理经济工作和城乡建设”中，加入“环境与资源保护”作为国务院职权之一，变成“领导和管理经济工作、环境与资源保护和城乡建设”。第九十九条第一款加入“环境与资源保护”作为地方各级人民代表大会的职权之一，变成“地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行；依照法律规定的权限，通过和发布决议，审查和决定地方的经济建设、环境与资源保护、文化建设和公共事业建设的计划”。第一百零七条地方各级政府职权中增加“环境与资源保护”的内容，将县级以上政府的职权与乡镇政府职权合并，县级以上政府职权中不适宜由乡镇政府承担的进行除外规定，变成“地方各级人民政府依照法律规定的权限，执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境与资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员”。
2、协调国家与地方组织法中的相关规定
修改《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条（二）的规定，加入“环境与资源保护”的内容，变为“（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育、环境与资源保护事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作”。各省、自治区、直辖市可以根据当地实际情况决定，是否在乡镇政府中设立专职的环境与资源保护助理。[22]
（二）完善环境保护类法律、法规的规定
1、完善乡镇政府环境保护职权
在《环境保护法》修改中适当增加符合乡镇政府实际工作情况及特点的权力，确保乡镇政府环境保护职权的实施。如可以考虑允许乡镇政府自主设置环境保护助理；赋予乡镇政府对本辖区内实施污染行为的个体工商户、农户的监督检查权和限期治理权；规定编制环境与资源保护规划，环境影响评价等文件时必须征求当地乡镇政府的意见等。
加大乡镇政府财政收入运用的自主权，加大上级政府对乡镇政府环境保护工作的经费。规定乡镇政府必须向本级人大汇报其实施环境保护职权的情况。
2、合理分配各级政府的环境保护职权
合理分配各级政府的环境保护职权，是在承认各级政府均承担环境保护职权的前提下，强调根据各级政府面临的环境保护任务和行政能力水平，有针对性地差别分配环境保护的职责和权力。对于乡镇政府无暇管理、无力承担的环境职责，要收归上级政府或上级政府的环境保护部门承担。对于上级政府或上级政府的环境保护部门无法管理、承担，或管理、承担的成本过高的环境职责，要下放乡镇政府承担。
比如，乡镇政府所承担的环境宣传、教育职责，鉴于乡镇政府往往缺乏具有相关经费和具有环境科学知识的专业人员，且在县级区域内对于环境知识的需求差异不大，立法上可仅规定由县级人民政府及其环境保护部门承担环境宣传、教育的职责。而对于农村面源污染的防治和治理，由于乡镇政府与基层社会联系紧密，能够有效地预防、发现和制止农村面源污染的产生，应由乡镇政府主要承担农村面源污染的防治工作。
五、结语
本文从梳理我国现行宪法、组织法、环境保护法及有关地方性法规入手，详细分析了乡镇政府环境保护职权的立法现状，并对其进行分析与反思，认为我国现有宪法、组织法、环境保护法及有关地方性法规在乡镇政府环境保护职权立法上存在着缺漏与冲突，集中表现为乡镇政府没有被明确为环境保护的独立主体，环境保护没有被明确为乡镇政府的独立价值。而实际上，必须要承认乡镇政府作为独立的环境保护主体，环境保护成为乡镇政府独立的价值追求，才既符合既有立法例的合理规定，又满足我国环境保护，特别是农村环境保护工作的需要。因此，有必要对现有立法进行完善，从立法上肯定并加强乡镇政府的环境保护职权。
然而，完善现有立法并不能必然导致乡镇政府环境保护职权的良好实现。良治赖有良法，但“徒法不足以自行”。乡镇政府的环境保护职权能否得到有效地实施，使其在我国的环境保护，特别是农村环境保护工作中发挥应有的作用，还有赖于诸多政治、经济、社会、文化等因素的综合作用。本文强调考察并完善乡镇政府环境保护职权在立法上的规定，并不意味着作者忽视或否认其它因素于乡镇政府环境保护职权的重要作用。
有必要继续说明的是，本文的论述已经存有一个基本的立场或说前设，即乡镇政府的存在是有必要的，乡镇一级政府能够且应该成为基层社会的重要参与者。然而，乡镇自治并非不可能的选择。如果在乡镇自治的立场和语境中探讨该论题的话，结论将截然不同--将环境保护中能够由乡镇自治组织提供的部分留给乡镇自治组织自行解决，将乡镇自治组织无法提供或难以承担的环境保护职权交由县级以上政府予以提供。则本文对于乡镇政府环境保护事务中独立主体地位以及环境保护作为乡镇政府独立价值的强调就将失去其存在的基础。
【作者简介】
陈懿（1983—），男，广西南宁市人，中国政法大学环境与资源保护法学2005级研究生。
【参考文献】
[1] 摘自《2006年中国环境状况公报》“农村环境”，国家环境保护总局网站，//www.zhb.gov.cn/plan/zkgb/06hjzkgb/200706/P020070625534875536159.pdf,最后访问日期2007年6月。
[2] 下文为行文方便起见，凡涉及法律、法规名称时皆用简称，如《中华人民共和国宪法》简称为《宪法》。
[3] 引自武力：《中国乡村治理结构的演变》，“中国社会科学院网站”,//www.cass.net.cn/file/2007021587691.html,最后访问日期2007年7月。
[4] 1954年《宪法》第四十九条，“国务院行使下列职权：（十二）保护国家利益，维护社会秩序，保障公民权利”；第五十八条，“地方各级人民代表大会在本行政区域内，……规划地方的经济建设、文化建议和公共事业，……保护公共财产，维护公共秩序……”
[5] 《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法（1982年修订）》第三十六条，“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：（一）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决议和命令，发布决议和命令；（二）领导本级人民代表大会代表的选举；（三）召集本级人民代表大会会议；（四）管理本行政区域内经济、文化建设和民政、公安等工作；（五）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（六）保障农村集体经济组织应有的自主权；（七）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；（八）保障妇女同男子有平等的政治权利、劳动权利、同工同酬和其他权利；（九）办理上级人民政府交办的其他事项。”
[6] 《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法（1995年修订）》第八条，“县级以上的地方各级人民代表大会行使下列职权：……（三）讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”;第四十四条，“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使下列职权：……（四）讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”;第五十九条，“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：……（五）执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作”。
[7] 《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法（1995年修订）》第六十一条，“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：（一）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（四）保护各种经济组织的合法权益；（五）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；（七）办理上级人民政府交办的其他事项。”
[8] 《上海市乡人民政府工作暂行条例》第六条，“乡人民政府根据工作需要和精干的原则，可设办公室、人民武装部等工作部门和经济、司法、民政、教育文化、科技卫生、财政、村镇建设、环境保护、计划生育、计划统计等助理以及必要的干事。乡人民政府办公室设主任和文书等人员。乡人民武装部设部长和干事。经济助理设若干人，其他助理各设一人。”第二十三条，“环境保护助理的职责：（一）编制并监督实施环境保护计划；（二）协助上一级环境保护部门处理乡范围内发生的污染事故和企业与群众之间的环境污染纠纷，协助审核乡镇企业、私人企业和个体工商户项目中有关环境保护的内容；（三）依法监督本行政区域内各单位污染源的排放及综合整治，协助有关部门进行征收排污费等工作。”此外，与环境保护相关的还有科技卫生助理负有督促实施环境卫生方面法律法规的职责，城镇建设助理负有编辑乡镇建设计划，指导合理用电用水的职责。
[9] 实际上，笔者认为我国环境保护类法律、法规之中的“国家”，在很大意义上即是作为“政府”的另一种表述出现的。比如可以比较1979年《环境保护法（试行）》第三十一条“国家对保护环境有显著成绩和贡献的单位、个人，给予表扬和奖励”与1989年《环境保护法》第八条“对保护环境有显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励”，以及1995年《固体废物污染环境防治法》第八条“各级人民政府对在固体废物污染环境防治工作以及相关的综合利用活动中作出显著成绩的单位和个人给予奖励”就不难发现这点。
[10] 《环境保护法》第四条，“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”.第五条，“国家鼓励环境保护科学教育事业的发展，加强环境保护科学技术的研究和开发，提高环境保护科学技术水平，普及环境保护的科学知识”。
[11] 《水污染防治法》第二十二条，“国家对严重污染水环境的落后生产工艺和严重污染水环境的落后设备实行淘汰制度”。
[12] 《大气污染防治法》第三条，“国家采取措施，有计划地控制或者逐步削减各地方主要大气污染物的排放总量”；第八条，“国家采取有利于大气污染防治以及相关的综合利用活动的经济、技术政策和措施”；第九条，“国家鼓励和支持大气污染防治的科学技术研究，推广先进适用的大气污染防治技术；鼓励和支持开发、利用太阳能、风能、水能等清洁能源。国家鼓励和支持环境保护产业的发展”。
[13] 可参见《环境保护法》第六条、十六条、十七条、二十条、二十一条；《水污染防治法》第五条；《大气污染防治法》第三条、五条、十条；《海洋环境保护法》第四条、第二十条等条文，条文具体内容此不赘述。
[14] 可参见《环境保护法（试行）》第五条；《水污染防治法》第三条；《大气污染防治法》第二条；《环境噪声污染防治法》第四条、五条；《防沙治沙法》第二十三条；《农业法》第九条等，条文具体内容此不赘述。
[15] 可参见《环境保护法》第十五条；《土地管理法》第十六条；《海洋环境保护法》第八条；《水污染防治法》第二十六条等，条文具体内容此不赘述。
[16] 可参见《大气污染防治法》第二十条，《野生动物保护法》第十三条，条文具体内容此不赘述。但是，该项职权在更多的立法例中是被授予县级以上人民政府行使，参见《固体废物污染环境防治法》第五十七条，《海洋环境保护法》第十八条，《水污染防治法》第二十一条等。
[17] 可参见《环境保护法》第八条，《大气污染防治法》第八条，《环境噪声污染防治法》第九条，《固体废物污染环境防治法》第八条，《野生动物保护法》第四条等条文，具体内容此不赘述。
[18] 可参见《环境保护法》第五条，《防沙治沙法》第九条，《农业法》第三十八条等，具体内容此不赘述。
[19] 关于这点，可参见《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第九条关于乡、民族乡、镇的人民代表大会职权的规定。又可比较《防沙治沙法》第四条“沙化土地所在地区的县级以上地方人民政府，应当向同级人民代表大会及其常务委员会报告防沙治沙工作情况”之规定，县级以上地方政府需要向同级人大及其常委会汇报防沙治沙工作，而乡镇政府则不需要。
[20] 参见高有福：《环境保护中政府行为的经济学分析与对策研究》，吉林大学2006年博士学位论文，第43-45页。
[21]参见武力：《中国乡村治理结构的演变》，“中国社会科学院网站”,//www.cass.net.cn/file/2007021587691.html,最后访问日期2007年7月。并参见张新光：《中国建构现代乡镇行政管理体制的理论探讨》，“光明网”,//guancha.gmw.cn/show.aspx?id=1332,最后访问日期2007年7月。
[22] 最近，许多地方已经在乡镇政府设立专职环境与资源保护助理上做出了尝试。参见有关新闻报道，如《甘肃华亭县设立乡镇环保工作站》，“国家环境保护总局网站”,//sjc.sepa.gov.cn/info/gxdt/200607/t20060718_78548.htm,最后访问日期2007年7月；《东港区设立乡镇环保机构》，“日照环保网”,//www.rzhb.gov.cn/news2/list.asp?id=2545,最后访问日期2007年7月；《江山市设立乡镇、街道生态环境监管站》，“江山政务网”,//www.czjs.gov.cn/Article/jrjs/zwxx/2007-06-26/20070626144838_4610.html,最后访问日期2007年7月。
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