当事人起诉国土资源局不履行补办土地权利证书职责的裁判

【摘要】当事人以土地权利证书遗失为由，申请国土资源局补办土地权利证书，第三人提出异议后，国土资源局书面答复申请人不符合补办条件，当事人向法院提起行政诉讼，请求法院判令国土资源局给当事人补办土地权利证书，法院应审查国土资源局的书面答复是否符合法律法规的规定作出判决。申请补办土地权利证书必须符合《土地登记办法》第七十七条的规定，前提是土地权利证书“灭失或遗失”。
【关键词】土地权利证书 补办
【写作年份】2011年


【正文】

【裁判要旨】当事人以土地权利证书遗失为由，申请国土资源局补办土地权利证书，第三人提出异议后，国土资源局书面答复申请人不符合补办条件，当事人向法院提起行政诉讼，请求法院判令国土资源局给当事人补办土地权利证书，法院应审查国土资源局的书面答复是否符合法律法规的规定作出判决。申请补办土地权利证书必须符合《土地登记办法》第七十七条的规定，前提是土地权利证书“灭失或遗失”。

【案号】一审：广东省惠来县人民法院（2010）惠法行初字第2号行政判决

二审：广东省揭阳市中级人民法院（2011）揭中法行终字第1号行政判决

一、基本案情

上诉人（原审原告）：苏镇业。

被上诉人（原审被告）：惠来县国土资源局。

原审第三人：卢锡鹏。

原审第三人：郑树雄。

原告苏镇业系惠来县葵潭镇葵玄社区居民，于2009年3月20日向被告惠来县国土资源局口头报称：原告位于葵潭镇南岭市场A区十六栋5、6、7号三幢居住铺面用地的《国有土地使用证》“被盗遗失”，并要求补办上述三处土地使用证。举报后，被告惠来县国土资源局经查对土地登记簿存档资料，确认原告苏镇业报称的土地与登记在档的土地证号分别为：惠国用[1996]字第特124号、125号、126号情况相符，并口头告知原告苏镇业：“按补办证书的先后程序，先由报失人在揭阳日报上刊登遗失声明，期满后经登记机关审核，属补办之列的按补办土地证书的后续程序作出公告，公告期限内申请人或其他土地权益相关人对公告有无异议，若有异议，可向土地登记部门提出，经核实后将结果告知当事人。若在公告规定期限内（即三十天内）无异议，土地登记机关须予以补发土地证书。”因此，原告苏镇业于2009年3月28日在揭阳日报上刊登了上述国有土地使用证“被盗遗失声明”，公告期满无异议，原告苏镇业于同年6月30日向被告惠来县国土资源局提交了要求补办土地使用证登记申请书及揭阳日报刊登“被盗遗失声明”报纸等材料，经被告惠来县国土资源局进行审核，确认属补发之列。同年7月23日被告惠来县国土资源局依法作出《惠来县国土资源局注销土地登记公告》，该公告已注销了上述原土地登记，同时在该公告上废止了惠国用[1996]字第特124、125和126号三本国有土地使用证书的效力。同月24日至25日被告惠来县国土资源局将注销土地登记公告在原告原土地辖区所在地张贴及葵潭镇有线电视广告播出。同月26日第三人卢锡鹏、郑树雄经电视公告悉知后，而带着原告苏镇业已声明“被盗遗失”的三本《国有土地使用证》原件及相关证件材料向被告惠来县国土资源局口头提出异议、主张权利，并要求变更登记。被告惠来县国土资源局就第三人及相关人员作进一步调查取证，发现该三处土地存在权属争议。2009年7月28日第三人卢锡鹏、郑树雄向被告惠来县国土资源局递交了异议书，并于同年8月5日提交土地变更登记申请书。2010年6月28日原告苏镇业以邮递方式向被告惠来县国土资源局再次提出书面申请，要求补办土地使用证书，同年7月8日被告惠来县国土资源局经审查，依法向原告苏镇业作出书面答复：“你2010年6月28日向我局申请补办国有土地使用证，经核查，证号分别列为：惠国用[1996]字第特124号、125号、126号，证件并没有遗失，不符合申请补办证件有关规定”的内容。原告苏镇业以被告惠来县国土资源局不履行补办土地使用权登记法定职责为由向本院提起行政诉讼，请求判令被告惠来县国土资源局向原告补发位于惠来县葵潭镇南岭市场A区十六栋5、6、7号三幢居住铺面用地的《国有土地使用证》。（证号为：惠国用[1996]字第特124、125、126号），并承担本案诉讼费。

另查明：1995年12月25日原告苏镇业向惠来县工商行政管理局购买位于葵潭镇南岭市场A区十六栋5、6、7号三块居住铺面用地，1996年5月15日向惠来县国土资源局申请办理土地使用权登记，经惠来县国土资源局审查确认，由惠来县人民政府颁发《国有土地使用证》，（其证号分别为：国用[1996]字第特124号、125号、126号）。2009年1月份原告苏镇业女儿苏佩珊以13万元的价钱，将上述三处土地及土地证书等相关资料一同有偿转让给本镇葵春社区居民黄惜盛，同年1月19日黄惜盛将其中一处7号铺面用地转卖给房爱华，同年4月6日由房爱华转卖给黄文海，同年4月28日再由黄文海以5.7万元转卖给第三人卢锡鹏。同年7月4日黄惜盛又将5号和6号二处铺面用地以11.3万元转卖给第三人郑树雄。

惠来县国土资源局2009年8月3日作出惠来县国土资源局撤销“公告”的公告，内容是：我局2009年7月23日关于“注销土地登记公告”，在申请人苏镇业所在地的葵潭镇有线电视播出和张贴后，葵潭镇居民郑树雄、卢锡鹏持原“公告”中涉及的三本国有土地使用证，来我局举证，该证书不是被盗遗失。经核查三本证书与原土地登记的内册的记载事项相一致。现对原《惠来县国土资源局注销土地登记公告》予以撤销。特此公告。

二、审理情况

惠来县人民法院一审认为：国家实行土地使用权登记发证制度。被告惠来县国土资源局是本级县人民政府土地行政主管部门、主管本行政区域内的土地管理、登记工作。被告惠来县国土资源局依原告苏镇业补办国有土地使用权登记申请，对原告苏镇业原持有的国有土地使用证经登报遗失声明期限内无异议进行注销土地使用权登记，从原记载于土地登记簿中已注销该国有土地使用权登记时的行为，是注销土地登记公示的行为。此后，被告惠来县国土资源局才公告注销土地登记并废止无法收回原国有土地使用证效力，被告已注销土地登记及废止的三本国有土地使用证。本院依法予以确认。被告惠来县国土资源局在未给原告苏镇业补办土地登记确认之前，已有第三人卢锡鹏、郑树雄就原告苏镇业申办原国有土地使用权归属问题提出了权利争议，故被告惠来县国土资源局认为原告苏镇业申办土地使用权登记受法律限制性规定而审慎作出书面不予补办登记答复的行政行为，其行政行为符合《土地登记办法》第十八条第一款：“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；……”规定和该办法第十八条第二款：“不予登记的，应当书面告知申请人不予办理的理由”的规定。因此，被告惠来县国土资源局对上述存在民事权利争议的土地使用权问题不予原告苏镇业补办国有土地使用权登记，是依法履行职责，依程序要求积极行政作为的行为。原告苏镇业委托代理人提出其国有土地使用权已登记确权，不存在第三人土地使用权争议确权的问题。原告苏镇业原国有土地使用权与惠来县工商行政管理局有偿交易合意取得，在该土地使用权无异议的前提下，曾经被告依法办理土地使用权登记的确认行为，但上述国有土地使用证遗失已经依法注销该土地使用权登记，显然要再予补办土地使用权登记存在第三人对该土地使用权的争议，有争议的土地使用权须经民事权利争议的处理确权。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”和该法律第十六条第二款“……；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定。据原告苏镇业委托代理人提出上述问题是民事法律关系调整范畴，不属本案审处。原告苏镇业请求判令被告补办国有土地使用权登记，理由不成立，本院依法应予以驳回诉讼请求。第三人卢锡鹏、郑树雄各自主张的国有土地使用权是其善意有偿取得的问题。两第三人对本案国有土地使用权几经易主取得，其交易合同是民事行为，属民事法律关系调整范畴，也不属本案审处。依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条，中华人民共和国国土资源部第40号令《土地登记办法》第十八条第一款第（一）项、第二款，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条，最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决：一、驳回原告苏镇业要求被告惠来县国土资源局补办惠来县葵潭镇南岭市场A区十六栋第5号、6号、7号国有土地使用证的诉讼请求。二、本案受理费人民币50元由原告负担。

苏镇业不服，向广东省揭阳市中级人民法院提起上诉。

广东省揭阳市中级人民法院二审认为：依据《中华人民共和国土地管理法》第五条、《广东省实施（中华人民共和国土地管理法）办法》第四条、国土资源部《土地登记办法》第三条规定，惠来县国土资源局是县级以上人民政府土地行政主管部门，负责该行政区域内的土地管理和监督工作，有接受“土地登记申请”的行政职能和作出相关书面答复的行政职责，是本案适格的被告。苏镇业以土地权利证书遗失为由，向惠来县国土资源局申请补办国有土地使用证，但苏镇业女儿苏佩姗的书面证人证言与第三人提交的证据相互印证，否定了苏镇业土地权利证书遗失的主张，同时，苏镇业未能进一步提交证据推翻苏佩姗的书面证人证言和第三人的证据。故苏镇业主张土地权利证书遗失理由不能成立。惠来县国土资源局作出的书面答复符合《土地登记办法》第七十七条 “土地权利证书灭失、遗失的，土地权利人应当在指定媒体上刊登灭失、遗失声明后，方可申请补发。补发的土地权利证书应当注明“补发”字样。”的规定。上诉人苏镇业的上诉请求理由不成立，本院不予支持。原审法院认定事实清楚，但原审法院适用中华人民共和国国土资源部第40号令《土地登记办法》第十八条第一款第（一）项、第二款不当，应适用《土地登记办法》第七十七条的规定作出判决，本院予以纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人苏镇业负担。

三、评析

（一）本案中行政机关是否不作为？本案审查什么？

上诉人苏镇业向被上诉人惠来县国土资源局申请补办国有土地使用证，在申办的过程中，第三人提出异议，被上诉人书面答复上诉人苏镇业：“你2010年6月28日向我局申请补办国有土地使用证，经核查，证号分别列为：惠国用[1996]字第特124号、125号、126号，证件并没有遗失，不符合申请补办证件有关规定”。显然，行政机关就申请人补办土地权利证书的申请作出了具体行政行为，即书面答复。苏镇业向法院起诉请求判令行政机关给其补办土地权利证书，实质是不服行政机关的具体行政行为书面答复，故本案应重点针对该书面答复进行审查，若该书面答复不合法，则应撤销该书面答复，责令惠来县国土资源局重新作出具体行政行为；若该书面答复合法，则应驳回苏镇业的诉讼请求。

（二）本案被告主体资格的问题。

根据《中华人民共和国土地管理法》第五条及《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四条规定，市、县人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定，单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；国土资源部《土地登记办法》第三条规定，土地登记实行属地登记原则。申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。惠来县国土资源局是县级以上人民政府土地行政主管部门，具有接受当事人提出“土地登记申请”的行政职能和作出相关书面答复的行政职责，是本案适格的被告。

（三）苏镇业土地权利证书是否遗失的事实认定问题。

苏镇业女儿苏佩姗的书面证人证言证实三块国有土地使用权证系其父作为经济补偿交其所有，苏佩姗的书面证人证言与第三人提交的国有土地使用权证等证据相互印证，否定了苏镇业土地权利证书遗失的主张，同时，苏镇业未能进一步提交证据推翻苏佩姗的书面证人证言和第三人的证据。按照证据规则，苏镇业土地权利证书遗失的主张不能成立。

（四）被上诉人惠来县国土资源局的书面答复是否符合法律法规的规定的问题。

按照《土地登记办法》第七十七条规定，“土地权利证书灭失、遗失的，土地权利人应当在指定媒体上刊登灭失、遗失声明后，方可申请补发。补发的土地权利证书应当注明“补发”字样。”因苏镇业土地权利证书遗失的主张不能成立，故苏镇业申请不符合上述规定。显然，惠来县国土资源局的书面答复符合《土地登记办法》的规定。

（五）一审法院适用法律的问题

本案当事人向国土资源局申请补办土地权利证书，国土资源局书面答复当事人，当事人不服向法院提起行政诉讼，请求法院判令国土资源局补办土地权利证书。法院应重点审查国土资源局的书面答复是否符合法律法规的规定、当事人主张土地权利证书遗失是否属实。就补办土地权利证书的条件，《土地登记办法》第七十七条有明确的规定，“土地权利证书灭失、遗失的，土地权利人应当在指定媒体上刊登灭失、遗失声明后，方可申请补发。补发的土地权利证书应当注明“补发”字样。”显然，在苏镇业的土地权利证书遗失的主张不能成立的情况下，惠来县国土资源局的书面答复符合《土地登记办法》第七十七条的规定。原审法院适用《土地登记办法》第十八条第一款：“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；……”规定和该办法第十八条第二款：“不予登记的，应当书面告知申请人不予办理的理由”的规定作出判决显属不当。
 
【作者简介】
张朝泓，广东省揭阳市中级人民法院行政审判庭副庭长。