我国惩治恐怖活动犯罪的刑法立法经验考察

[内容摘要]我国在惩治恐怖活动犯罪的刑法立法方面积累了宝贵的经验,包括立足本国国情和反恐局势、借鉴外国先进立法、贯彻国际反恐公约和强调对恐怖活动组织的打击。这些经验有利于保持刑法立法的科学性和合理性。
[关键词]恐怖活动犯罪　刑法立法　恐怖主义

20世纪中期以来,恐怖主义的肆虐给传统刑法提出了新的命题。如何预防和惩治恐怖主义犯罪并将反恐纳入法治轨道,已经成为各国家和地区普遍关注的一项重要问题。新中国成立之后,随着恐怖主义现实危害的上升,惩治恐怖活动犯罪的刑法立法也随着我国刑事法治的发展而逐步完备。倘若我们进一步放宽视野,不限于在刑法规范层面的解读,而是将立法活动连同社会形势一并置于一个更宏大、更深远的时代背景下,就能够更加深入地把握我国惩治恐怖活动犯罪之刑法立法的发展脉络及其基本经验。
我国惩治恐怖活动犯罪的刑法立法经历了一个从无到有、从少到多直到逐步完善的过程。从建国初期在刑法草案中的酝酿,到1979年刑法典和单行刑法中发挥反恐职能的规定,到1997年新刑法典第120条规定的“组织、领导、参加恐怖组织罪”,直至2001年《刑法修正案(三) 》中更多专门内容的确立,经历了将近半个世纪的演变过程。尽管这种演变是缓慢而曲折的,但刑法立法毕竟在逐步发展和完善,同时积累了宝贵的立法经验。
　　一、立足本国国情和反恐局势
刑法是国家的基本法律之一,它植根于一定社会的物质生活并在此基础上实现其存在的价值。〔1 〕尽管刑法立法是有意识、有目的的创制刑法的主观创造性活动,体现了立法活动的自觉性和主观性。但是,正如人们不能脱离、超越历史与现实提出的要求、提供的条件而人为地创造历史过程一样,刑法立法也不能脱离、超越我国国情而凭立法者主观设计拟造,而必须以社会现实为基础,并直接受制于物质生活条件。我国惩治恐怖活动犯罪之刑法立法的直接目的在于通过立法的实施,惩治和打击各种恐怖活动犯罪,促进反恐怖斗争的开展,维护稳定的、良好的社会关系和社会秩序。而要达到此目的的首要条件,即是反恐刑法立法应该从我国国情和反恐局势出发,其立法内容要与客观现实相符合,以确保反恐刑法立法能够被司法机关实施,而不能任凭主观随意性和主观臆想进行立法。
我国惩治恐怖活动犯罪的刑法立法一向注意从实际出发。在1950年《中华人民共和国刑法大纲草案》和1988年《中华人民共和国刑法(修改稿) 》中,都曾考虑增设“恐怖行为罪”、“恐怖活动罪”的专门条款,但是,当时恐怖主义尚未上升为国际社会的共同威胁,理论界对恐怖主义的研究也不够系统、深入,因此,我国立法机关选择了更为稳妥的立法模式,通过一些普通条款发挥反恐职能。
随着犯罪现象的发展变化,一个国家的刑法立法也应随之作出及时的应对。20世纪90年代以来,由于多种复杂的原因,我国的反恐形势变得日益严峻,以“东突”恐怖组织为代表的暴力恐怖犯罪呈直线上升的发展态势,这极大地威胁了广大人民群众的生命财产安全。同时,由于恐怖主义逐渐发展为全球性问题,立法者的反恐思维、价值观念发生了剧烈变化,对恐怖主义有了更加清醒的认识。面对这种状况,我国适时调整了刑法立法的方略,在1997年《刑法》和2001年《刑法修正案(三) 》中相继引入了专门反恐条款。目前,我国刑法中涉及恐怖活动犯罪的条款尚不够丰富,这是因为恐怖主义还处在剧烈的发展变化中,只能把较为成熟的认识,以及迫切需要规定的先规定下来,而不强求完备和应有尽有,以免刑法规定不能符合实际情况,影响社会的和谐稳定。
实践是检验真理的唯一标准,也是检验我国惩治恐怖活动犯罪刑法立法的唯一有效的标准。恐怖活动犯罪涉及到政治、经济、社会、文化各个方面的因素,刑法立法很难做到十全十美。特别是由于我们国家反恐法治的历史还不长,立法经验还不足,刑法中也还存在着某些疏漏和缺憾。笔者认为,立足本国国情和反恐局势,是我国惩治恐怖活动犯罪刑法立法中最为宝贵的经验。我国反恐刑法立法必须紧紧围绕目前经济社会发展的大局,遵循刑事立法的发展规律。我们既要态度积极,又要切忌急躁,要认识到刑法立法不可能在一朝一夕之间完备,而应当扎实稳步地推进。要按照条件成熟、突出重点、统筹兼顾的原则,遵循客观规律,把握立法时机,制定科学合理的立法规划,在推动反恐怖斗争的同时,更加注重保持社会的和谐稳定和维护人民群众的权利。
二、借鉴国外先进立法
在我国惩治恐怖活动犯罪刑法立法中,借鉴国外先进立法也是重要经验之一。在1997年《刑法》和2001年《刑法修正案(三) 》的制定中,国家立法机关都曾充分参考、借鉴先进立法,研究了一大批当时国外新近制订的刑法规范,对这些法律措施进行全面评估和分析,以便起草最后建议和法案定稿。全国人大常委会法工委专门查阅了有关立法资料,并得出了相应的结论:世界上一些国家和地区的刑事立法中关于惩治恐怖活动犯罪的法律规定大致有三种形式:一是刑法没有专门针对恐怖活动的规定,对于实施恐怖活动的,根据其行为的性质分别适用刑法中关于杀人、伤害、爆炸等犯罪的规定进行惩处,如日本、瑞士等;二是刑法对具有恐怖活动性质的犯罪规定得比较具体,既有关于建立、参加、援助恐怖组织的规定,还有对实施恐怖活动性质的犯罪行为的规定,如法国和我国的澳门特别行政区;三是在刑法中仅规定建立恐怖组织的犯罪,对于其具体的恐怖行为则分别按照刑法相关规定处理,如德国。在对国外相关规定进行比较、分析的基础上,我国刑法对惩治恐怖活动犯罪的法律规定采取了第三种方式,即对组织、领导、参加恐怖活动组织专门规定了犯罪,对具体的恐怖行为则分别按照刑法相关规定定罪处罚;如果既参加恐怖组织又实施具体恐怖行为,分别按照刑法相关规定数罪并罚。〔2 〕
就惩治恐怖活动犯罪的刑法立法而言,首先遇到的是哪些问题可以通过刑法来解决,在刑法中规定何种内容才能解决这些问题等。这种情况对正处于改革和发展时期,反恐法制基础又比较薄弱的我国来说更是如此。借鉴、吸收先进的立法,主要是法治发达国家的刑法立法,从一定意义上讲这是完全需要的。因为先进的国家之所以先进乃是其各方面发展都比较成熟的结果。基于法治发达程度和国情特点的差异,一些国家和地区对恐怖主义犯罪问题的探讨时间较早,迅速开展了反恐刑法立法工作,已经储备了相当的理论基础和立法经验。相对于我国而言,这些国家和地区的立法之路更长,经验也更丰富,其法制也同步发展得比较完备,因而参考、借鉴其先进的立法经验较之于苦苦求索、摸着石头过河的自主立法,显然更能节省成本,缩短周期,也更能适应预期的不确定性需要。尽管国际上对“恐怖主义行为”等概念尚未取得共识,但这些不同的观点和立法例,为我国加强刑法立法提供了宝贵的资料和素材,我们可予以必要的借鉴,吸收其合理和科学的因素,并应克服其欠缺和不足,从而求得对刑法立法的科学认识。因此,就惩治恐怖活动犯罪的刑法立法而言,借鉴吸收的着眼点应是法律制度中解决具体问题的法律手段和方法,而不是法律制度本身。如果把自己封闭起来,对其他国家数十年积累的立法经验置之不理,继续摸着石头过河,那只会拉大与法治发达国家的差距,延缓我国刑法现代化的进程,妨害反恐怖斗争的开展。
三、贯彻国际反恐公约的要求
为了预防和惩治恐怖主义这一困扰当今国际社会的问题,联合国和其他国际组织制定了13项专门的反恐公约。我国作为恐怖主义的受害国之一,已经参加或签署了绝大多数的国际反恐公约。〔3 〕“条约必须信守”( Pacta Sunt Servanda)是国际法的一项基本的原则。随着恐怖活动犯罪的危害越来越大,特别是为了加强与国际社会在共同打击国际恐怖主义活动方面的合作,承担相应的国际义务,我国刑法尤其注重对国际反恐公约的贯彻落实, 1997年《刑法》和2001年《刑法修正案(三) 》就是典型的范例。具体而言,我国刑法采用了两种转化模式。一是设置独立罪名,即在刑法典中回应有关国际反恐公约的要求,将相关国际刑法规范予以国内立法化,并设置独立的罪名。例如,资助恐怖活动罪就是对《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》与联合国安理会第1373号决议的明确回应。二是纳入原有罪名范畴模式,即并未特别设置独立的罪名,而是将相关国际刑法规范所确立的罪行纳入刑法已有罪名之范畴。例如,放火罪、爆炸罪、决水罪、投放危险物质罪、以危险方法危害公共安全罪等,都可以容纳《制止恐怖主义爆炸的国际公约》等公约所确立的恐怖主义爆炸罪、放火罪、投放危险物质罪等。这些规定为我国更有效地打击恐怖活动犯罪提供了有力的国内法根据和保证。总之,我国刑法经过近年来的修改补充完善,在与国际反恐公约接轨方面取得了不小的成绩。正如有学者指出,我国现行立法总体上基本囊括了国际反恐公约所规定的恐怖活动犯罪的基本方面,遵循了接轨原则的要求。〔4 〕
全球一体化在给人类的生活和经济活动带来巨大恩惠的同时,也使恐怖主义蔓延全球之趋势日渐明显。因而刑法立法也必须正视恐怖活动犯罪的国际化和跨国性特征,反映国际性对国内刑法的要求。在反恐的时代背景下,刑事法律中的一些基本原则和内容正成为世界性的法律语言,联合国和国际组织通过的一系列国际反恐公约,从总体上看是世界各国刑事司法活动实践经验的总结,是人类智慧的共同结晶。尽管各国因政治体制、经济条件、社会制度等的不同在具体适用时可能有所差异,但不能因此否认这些标准的普适价值。为应对恐怖活动犯罪的威胁,我们应当采用统筹兼顾的方法,将我国承担的国际义务同国内法有机地衔接起来,以加强我国在反恐怖斗争中与世界各国的协调与合作。
四、强调对恐怖活动组织的打击
我国反恐刑法既有一般性预防和惩治的框架,又突出主要问题和重点,着力解决反恐怖斗争中的重大问题。目前,我国面临的恐怖主义威胁主要来自“东突”恐怖组织。“东突”恐怖组织是极端民族主义和宗教极端主义的结合体,它们长期盘踞国外并以外国某些政治势力、经济势力或社会团体为背景,“以分裂为目标、以宗教为外衣、以恐怖为手段”,企图分裂我国的新疆地区。美国“9·11”恐怖事件发生后,带有明显恐怖主义印记的“东突”势力处境虽十分尴尬,但他们并未改变恐怖活动组织的本质。为了维护我国的国家安全和社会稳定,当前和今后一个时期就应当对恐怖组织实行重点打击,这也是反恐怖斗争的关键。为此,我国1997年《刑法》和2001年《刑法修正案(三) 》对恐怖活动组织犯罪的出现及其发展演化趋势作了及时反应,规定了惩治此类犯罪的专门性条款。从法条的存在结构及其立法本意分析,我国反恐刑法对恐怖活动组织进行打击,主要体现于以下三个方面。一是强化对组织、领导、参加恐怖活动组织行为的惩治。正是基于此种考虑,我国1997年《刑法》第120条规定了组织、领导、参加恐怖组织罪,从人员构成上瓦解恐怖活动组织。二是禁止对恐怖活动组织提供资助。我国2001年《刑法修正案(三) 》将资助恐怖活动组织纳入刑事制裁的范围,着力切断恐怖活动组织生存、发展的资金链条。三是对组织、领导、参加恐怖活动组织又实施其他犯罪的,按照数罪并罚的规定处理。对于恐怖活动组织所实施的刑事犯罪,处以比个人犯罪和普通共同犯罪更为严重的刑罚,从而贯彻了罪责刑相适应原则。总体看来,从实际出发,突出重点,着力解决主要矛盾,是我国反恐刑法立法的重要指导思想之一,立法机关通过解决主要矛盾和问题,逐步健全发展关于恐怖活动组织的刑法条款。
鉴于恐怖活动组织的主体是结构严密的“组织”即人群集合体,在整体上呈现出鲜明的反人类、反社会特征,其内部组织的严密程度,使得国家难以按通常规则清算个人责任。为遏制这类犯罪,刑事立法将“组织”本身规定为犯罪,这是对传统观念上的突破,促使法律上出现一种新的罪名叫“组织罪”。〔5 〕有组织犯罪的社会危害性首先来自于犯罪组织本身的危险性。〔6 〕就我国而言,“东突”等恐怖组织具备同国家机关相抗衡的能力,从作案技术到逃避打击的措施都有着较高水平。同时,这些恐怖组织可能得到部分不明真相群众的支持,从而能够在社会上长期潜伏甚至蔓延,成为政府和社会难以对付的犯罪组织。因此,我国刑法分则规定了诸多惩治恐怖活动组织的特别条款,可以说是一种非常规的刑事立法手段,体现了恐怖活动组织的严重危害性。需要指出的是,我国反恐刑法虽然强调对恐怖活动组织的重点打击,但还不能称得上尽善尽美,打击恐怖活动组织的手段可以多元,策略也可以更加灵活。如何有效地改革和完善刑法,以有效地预防、遏制和打击日益猖獗的恐怖活动组织,仍然是我国立法机关和刑事法律界所面临的重要课题。在今后的立法工作中,还应不断总结经验,及时地修改、补充和完善相关内容。
刑法立法的科学和完善是一个不断演进的过程。当前,恐怖主义和反恐怖斗争仍处在不断的变化之中,反恐法制建设亦不可能一蹴而就,一劳永逸,要随着反恐怖斗争形势的发展,不断修正、补充、更新反恐立法。〔7 〕就我国惩治恐怖活动犯罪的刑法立法而言,立足本国国情和反恐局势与借鉴外国先进立法、贯彻国际反恐公约的要求之间并不矛盾,强调打击恐怖组织更是我国的重要反恐方略,它们之间呈现紧密联系、相辅相成的关系。因此,我们应当从多元视角出发,综合考虑多种因素,着眼大局,统筹考虑,把握时机,这样才能保持刑法立法的科学性、合理性,使之发挥良好的效果。

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参考文献：
〔1 〕陈兴良主编:《刑事法评论》(第1卷) ,中国政法大学出版社1997年版,第32页。
〔2 〕黄太云:《立法解读:刑法修正案及刑法立法解释》,人民法院出版社2006年版,第42页。
〔3 〕迄今为止,中国签署或加入的12项国际反恐公约是: (1) 1963年《关于在航空器上实施的犯罪和某些其他行为的公约》(东京) ; (2) 1970年《关于制止非法劫持航空器的公约》(海牙) ; (3) 1971年《关于制止危害民用航空安全的非法行为的公约》(蒙特利尔) ; (4) 1973年《关于防止和惩处侵害应受国际保护人员包括外交代表的罪行的公约》(纽约) ; (5) 1979年《反对劫持人质国际公约》(纽约) ; (6) 1980年《核材料实物保护公约》(维也纳) ; (7) 1988年《禁止危害大陆架固定平台安全的非法行为议定书》(罗马) ; (8) 1988年《制止危害航海安全的非法行为公约》(罗马) ; (9) 1988年《制止在国际民用航空机场进行非法暴力行为的议定书》(蒙特利尔) ; (10) 1997年《制止核恐怖主义爆炸国际公约》(纽约) ; (11) 1999年《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》(纽约) ; (12) 2005年《制止核恐怖主义行为国际公约》(纽约) 。
〔4 〕马长生主编:《国际公约与刑法若干问题研究》,北京大学出版社2004年版,第369页。
〔5 〕储槐植:《犯罪发展与刑法演变》,载《江西公安专科学校学报》2002年第5期。
〔6 〕赵秉志、于志刚:《论我国新刑法典对有组织犯罪的惩治》,载《法商研究》1999年第1期。
〔7 〕李慧智:《反恐学》,人民出版社2003年版,第185页。
赵秉志　杜 邈
作者单位：北京师范大学法学院；北京市人民检察院第二分院
文章来源：《华东政法大学学报》2008年第6期(总第61期)