贵州地方政府依法行政幼力研究

【出处】《行政法学研究》2010年第2期
【摘要】经迂近十年的努力，依法行政有了明是进展，但在外部要求依法行政呼户日益高涨的今天，推进依法行政工作运存在一些不容忽视的问题，那就是政府自身依法行政的幼力明显不足，主要表现在推进依法行政工作进展不平衡，工作力度有自上而下呈现逐级递减的趁势。本文以责州为例进行分析，试图在查找出阻却贵州地方政府依法行政的原因的基础上进行实践性制度设计，激发地方政府，特别是市、县两级基层政府依法行政幼力。
【关键词】贵州；地方政府；依法行政；幼力
【写作年份】2010年

【正文】

　　1997年党的十五大报告提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”治国方略，经近十年的努力，依法行政有了明显进展，行政机关依法行政的理念和意识明显增强，一些不适应依法行政要求的工作习惯和工作方法正在逐步转变，运用法律手段处理经济社会事务的能力不断提高。但推进依法行政工作还存在一些不容忽视的问题，那就是政府自身依法行政的动力明显不足，主要表现在推进依法行政工作进展不平衡，工作力度从上而下逐级逻臧，[1]这就把增强地方政府依法行政动力提上议事日程。

　　贵州作为“欠发达、欠开发”的省份，经济基础和人文基础（特别是法治意织方面）都很薄弱且不平衡，其地方政府在推进依法行政工作中也同样存在进展不平衡、工作力度自上而下递臧、总体推进呈现疲软乏力的状恣，特别是一些基层政府在依法行政方面还存在动力明显不足的问题，因此有必要准确查找阻却依法行政的原因，并在努力寻找贵州经济社会发展和依法行政的平衡点的基础上进行实践性制度设计，激发地方政府，特别是市、县两级基层政府依法行政动力，建设好法治软环境。

　　一、当今中国推动依法行政的主要力量是政府自身

　　依法行政动力，顾名思义，是指推动依法行政这种机制在行政系统内部施行的力量。其涵义的实质是强调各级地方政府按照法律要求自我约束行政权力的主现能动性。依法行政或者法治行政归根结底只是一种以法律方式对行政活动的机关、权限、手段、程序和违法后果作出规定以控制与制约行政权的理念和机制，这种机制因国体、政体不同而具有选择适用性。在实行封建君主制的国家，行政权力集中在君主手中，没有宪政基础，因此淡不上对行政权力的控制，也就不会采取依法行政这种机制去控制行政权。[2]哪怕是在选择依法行政制度的宪政体制国家里，依法行政的实现方式也各异，因而推动依法行政施行的主要力量也大不相同。如在英、美等国家，实行立法、行政和司法三权分立体制，司法部门可以通过对行政机关行政行为的合法性进行独立审查来从行政系统外部推动依法行政机制在行政系统内部的施行，此外，立法部门由于拥有操作性极强的监督制度和健全的监督部门，因此在推动行政部门依法行政方面也发挥了不可替代的作用。再者由于这些国家的现行市场经济经过了经济自由主义、国家干预主义和政府干预修正主义等三令时期的发展已成为实质意义上的法治经济，因此维护自身合法权益已成为人们的自觉行动，市民社会就相应成为了推动依法行政的根本的社会力量。中国缺乏市民社会的传统，市场经济并非土生土长的，政府主导型市场模式本身也表明了伴随市场经济的各项法律制度的形成并不是“自然”的，主要是政府自己制定，这就注定中国市民社会在很长一段时间内不会成为自觉推动法治的主要力量，再者我国的各级司法部门和行政部门都由权力部门全国人大和地方各级人大监督，行政和司法部门之间无制约关系的宪政体制也决定我国的司法部恶魔门不会成为依法行政的重要推动力量。虽然法院可以以行政相对人提起行政诉讼为由对具体行政行为进行审查，但司法部门在人、财、物等方面受制于政府，因此，效果不佳。此外，由于各级地方人大组织法对人大监督职责规定得过于原则，没有完善的监督机构和程序，未明确权力机关对各种违法行为的赴置权[3]等原因也导致了权力部门的监督软弱无力。当然，党委、政协等国家部门和其它社会力量也是推动力量，但归根结底，主要推动力量还是政府自身，[4]而其主导责任又不折不扣地落到了各级政府的法制部门和部门的法制机构身上。

　　近20年的法治道路足以证明依法行政目标的确立与实现，基本上是政府自身推动的结果。当然，这可能本身就是一个悖论：一方面，中国缺乏法治传统，政府具有滥用行政权、侵犯民众权益的传统，但另一方面，又指望政府自觉地革除这种传统，选择法治之路。其实，这种推断忽略了一个前提，即，中国所以走上法治之路，在很大程度上是回应世界民主政治的潮流与市场经济的内在规律的需要。[5]

　　对于正面临转型期的中国法治推动而言，政府自身强制性推动居于主导地位仍有较大的合理性且尤其重要，更有可能全面地实现政府法治目标，因为其能较快地解决诸多问题、能较有力地且较快地促动整个社会法治环境的成长（即政府可以借助此种推动力量来培育市场、培育社会信息沟通传播机制、培育公众权利意很与制度需求等）和培育市民社会以及其它力量推动法治的社会机制。一旦市民社会和其它社会力量的法治意织成熟后，政府就会渐次退出，让位于市民社会和其它力量的自觉推动。

　　可以看出，在我国，依法行政的推动力量主要由政府自身依法行政的内驱动力和其它国家部门及社会要求依法行政外部压力两部分构成，政府自身的内驱动力又是中央政府和地方政府主动在自身系统内推行依法行政的上下合力，这部分推动力量是依法行政第一推动力。相对于地方政府的推动力量而言，中央政府向下要求的推动力量与其它国家部门及社会力量的外部推动力又相应转变成了外部压力。

　　地方政府依法行政的有力推动也是地方政府内驱动力（内因）和外部压力（外因）的共同作用的结果。当个转型期的中国加强地方政府内部依法行政的自身动力才是关键；同时应采取一系列措施强化依法行政的外在压力。两者同时作用，重在强化内在，依法行政才能真正被有力推动。

　　激发依法行政的动力是建设社会主义法治政府和推行社会主义市场经济必然要求，更重要的是当前依法行政的外部压力逐步增强，内部动力明显不足的现状迫切需要激发地方政府依法行政动力。

　　当前中国正处在经济快速发展、矛盾却日益突出的关键时期，因此在保证社会稳定的前提下保持经济又好又快的发展，就成了首要任务。为完成这个任务，必须走法治之路。所以国家各部门特别是国务院相继出台了一系列依法行政方面的法规和规章，要求各级地方政府必须加强依法行政，建设法治政府。随着经济发展和社会进步，群众的民主法治意识不断增强，政治参与积极性不断提高，维护自身合法权益的要求日益强烈。如2005年全省法院受理行政诉讼案件只有2353件，2006年就上升为2411件，比上一年增加58件。2007年全省法院受理行政诉讼案件2669件，比上一年又增加了258件，呈逐年增长态势。2005年全省受理行政复议案件2767件，维持原具体行政行为的1288件，占53%。2006年全省受理行政复议案件2479件，维持原具体行政行力的1150件，占46%，下降了7个百分点。2007年全省受理行政复议案件2437件，决定维持原具体行政行为的1050件，占43%，又下降了3个百分点。三年内案件维持率呈现逐年下降趋势。由此可见，除中央政府和其它国家部门外的社会各界要求依法行政的外部压力正逐渐增强，但地方政府违法行政的形势却日趋严重，依法行政的动力明显不足，这就迫切需要激发地方政府依法行政的动力。

　　6月28日，贵州省瓮安县发生了“6·28”打砸抢烧突发性事件，贵州省委副书记王富玉与瓮安县领导干部座谈时，大家一致认为“6·8”事件的深层次原因中主要有执法不严、情大于法、以情代法等现象。如在移民搬迁后期扶持、违章建筑拆除、砍权纠纷处理、国企改革改制中，对各种矛盾没有及时化解，一些合法权益得不到有效诉求，最终导致事件的发生，归结到一点就是没有依法行政。

　　市县两级政府是政权体系中的基础部分，处在第一钱，承担着经济、政治、文化、社会等各方面的管理职责，直面广大群众，直面各种利益关系和社会矛盾。市县政府能否做到依法行政事关重大。

　　二、贵州地方政府依法行政幼力不足的实证考察

　　根据对各地方政府依法行政工作的调研，当前贵州各级地方政府开展依法行政工作主要依据为国务院《全面推进依法行政实施纲要》、国务院《关于加强市县政府依法行政决定》以及省政府出台的一些贯彻落实的相关规范性文件，推动机构有非固定和固定两种性质的机构，主要推动模式为年失贵州各地方政府和部门依法行政工作领导小组专题研究并布置依法行政工作，法制部门制定相关推动制度和措施，中途或年终进行突击式检查以及要求各部门上报年终依法行政工作总结进行书面评定等方式具体落实领导小组的工作安排的推动模式。当前贵州地方政府依法行政动力不足主要呈现以下状恣：

　　1．依法行政意识不足。主要表现为部分市县政府领导对依法行政认识不足，重视不够。首先表现在一部分地方政府领导干部把发展经济与依法行政严重对立起来，甚至把依法行政看成是经济发展的绊脚石，认为依法行政束缚政府手脚、影响行政效率等，这就直接导致经济建设与法治建设“两张皮”，如在有些地方的座谈会上，有代表反映还存在领导干部批条子等现象。其次表现在一些地方领导干部对依法行政的基本常织了解不多，没有真正领会依法行政的内涵和精神实质。从问卷的情况看，80％被问卷者不能回答清楚一些依法行政的基本常识，更谈不上有探入独到的见解，这也是他们机械贯彻依法行政的根源。再次就是一些地方政府领导对依法行政工作的定位不准，筒单地认为依法行政工作只是政府诸多工作的一个方面，没有看作是政府的基础性工作，甚至认为依法行政就是政府法制工作机构的业务工作，将依法行政工作与依法治市、依法治县（区）、依法治多（镇）等工作相混淆。部分地方领导的意织中依然存在依法行政说起来重要、做起来次要的思想，没有把《全面推进依法行政实施纲要》关于建设法治政府的精神真正落实在行动上。在行政管理中，仍然自觉不自党地以行政命令方式管理社会、发展经济，对必须转变政府职能，对要更多适用法律手段、经济手段监管市场、管理社会和服务社会的认识运没有真正到位，在全社会，特别是在行政机关内部还没有形成依法行政的良好氛围，政府权力部门化，部门权力个人化的格局未根本扭转。部分市县常把法制工作交由挂职干部分管，由于挂职干部流动频率高，有很多是非专业的，导致工作不能稳步开展；还有一些地方领导常将法制机构作为给政府规避法律风险或者收抢矛盾残局的机构。

　　2．依法行政能力不够。地方政府、特别是市县政府法制力量薄弱，与其承担的工作任务明显不相适应。首先表现在部分地方政府和部门法制机构不独立，难以开展工作。目前，贵州县级政府法制机构除极少数落实了“三定”规定外，83％以上都没有单独的编制，51％省级政府部门没有独立的法制机构，89％市县政府部门没有法制机构或配备专职法制工作人员。其次，表现为法制机构人员配置少，难以开展工作。贵州大部分市级政府法制机构人员配备滞后，在岗人员最多的仅达到编制的83%，最少的只有编制人数的33%，多数在40％-50%。黔东南州、六盘水市和安顺市政府三个地级市法制办实有人员都是5人；县级政府法制机构基本上都是1至2人（紫云县政府法制办长期是1人，不符合行政复议办案的基本要求，导致1年只有1件行政复议案件），并且大部分人员属于兼职，往往需要承担政府办的大量工作，人少事多，压力大，工作处于应付状态，严重制约了依法行政工作的开展。全省90％市县政府法制部门缺乏经费保障,68％的市、县两级政府长期没有将行政复议办案经费列人财政预算，97％以上的市县政府法制部门办公经费处于严重紧缺状态。能力不足还主要表现在政府法制部门工作人员业务能力和法律素养较差，没有经过令业的法律学习，业务水平不高，依法行政的意识不强，有待加强教育和培训，提高其执法水平。

　　从法制办的工作性成和承担的任务来看，法制办应相对独立，政府要从人、财、物等各个方面着力加强法制机构的能力建设，不断改善和夯实依法行政工作基础。

　　3．依法行政措施不力。目前贵州大部分市县政府依法行政工作缺乏有力的推进措施。依法行政要得以推动，必须先期对依法行政工作做好规划，根据规划建立完备的制度，再采取强有力的各项措施进行推动，同时要加强监督，保障各项措施实施到位。根据调研情况看，所有的市县政府都有依法行政工作的各项规划，但还有少数县级政府没有制定依法行政的各项制度，85％以上的市县政府虽然建立了相关制度，但制度不够完备，重点不突出，针对性和可操作性不强，90％的市县政府对已有制度没有很好落实。如很多地方都制定了关于宣传工作的制度，但大多流于形式。对于责任追究制度也有待加强，缺乏有效的约束机制，对执法过错责任的追究，还没有真正全面落实，执法过程责任追究难以真正制度化、规范化，使行政工作人员在行政决策、行政执法过程中“越位、错位、不到位”的现象还在一定范围内存在。调研中还发现各地方政府依法行政领导小组没有建立固定的工作机制，具有临时性、松散性，加之领导身负繁杂事务，依法行政的监督工作往往出现被动应付局面，上级要求一次，下面开会研究一次，很少主动研究、部署工作。从查看相关文件资料和座淡情况得知，有些地方政府没有把推进依法行政工作列入议事日程，很少或没有专题听取过领导小组办公室的汇报和研究依法行政工作，有的地方法制办起草了相关制度和实施意见，呈报到政府办公室或者分管领导手中就没有了回音，到了上级检查时才设法应付。如紫云、普定等县级政府没有按照省全面推进依法行政领导小组的要求在2007年8月份对下级政府和各部门的依法行政情况进行检查。紫云县政府在《纲要》下发3年来没有制定推进依法行政的具体措施，至2007年9月才下发了相关文件，存在明显的应付现象。此外，还看到以运动方式为主的监督检查，使依法行政的效果大打折扣。由于役有动态长效的监督检查，很多地方依法行政工作都呈现出平常不努力、检查忙公关的局面。

　　4．依法行政效果不佳。国务院《全面推进依法行政实施纲要》对依法行政的基本要求是合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、城实守信、权责统一。贵州全省经过五年的努力，依法行政工作有了一定进展，但实践中还有70％以上市县和部门存在行政执法水平不高、有法不依、执法不严的情况，违法不究的现象仍然是群众反映的热点问题；同时超越法定权限执法，行政执法主体过多过滥以及多头执法、交叉执法、执法找民等现象仍不同程度地存在；乱许可、乱收费、乱处罚、乱强制以及个别行政执法人员滥用职权、执法犯法、徇私枉法的情况也时有发生。虽然大多数市县政府设立了政务大厅，但97％以上的政务大厅由于没有设置先进的软件系统进行控制，只能流于形式，有的政务大厅甚至成了安排工作不合格、能力不强的赋闲工作人员的地方；行政机关的职能和权限有待进一步合理划分和依法规范，行政管理体制在某些环节上还有待进一步理顺。参加座淡会的基层同志反映，省以下垂直管理部门在法律上属于省政府的职能部门，其相关责任由本级政府承担，因管理上脱节，垂直管理部门如果不作为、乱作为，又由市、县承担责任，导致职权不统一。对省以下垂直管理体制与工作机制和有关法律规定存在冲突，需进一步转变政府职能，实现有权必有责、用权受监督。

　　三、贵州地方及地方政府的自身原因是贵州地方政府依法行政动力不足的决定性因素

　　依法行政的推动在贵州呈现疲软乏力状态，是行政管理体制存在缺陷、行政管理手段不科学等共性原因和贵州自身原因共同作用所致，但自身原因是贵州依法行政动力不足的决定性因素。

　　1．地处偏远，封团保守的思维方式和行为方式，是贵州地方政府依法行政动力不足的根本原因。现念或者说公众的社会心理往往决定着“法治”这种社会管理理念和机制可否被接纳以及接纳的进度。现念具有稳定和懒惰的性情倾向。它将过去的各种经验结合在一起，每时每刻作为各种知觉、评判和行动的母体发挥其作用，从而有可能完成“无限复杂多样的任务”，[6]因此，公众的“'惯习”或者现念，通常会成为维护既定社会治理模式符号系统与利益格局的中坚力量。但它具有既持久存在而又可变更的特点，一旦社会管理机制的符号系统与普遍流行的社会现念难以相容时，社会管理机制就要不可避免地发生变革。而一种现念是否能够得以普遍流行又和接受这种现念的人们的经历、地域、语言、宗教、习俗和传统有关。[7]中国一向缺乏法治传统、经济自由与民主政治，贵州却将这种匮乏显现到最极端的程度。这也是导致依法行政在贵州推动极为艰难的根本原因。这主要表现在两个方面：

　　一是地处偏远，封团保守的思想模式和行为模式致使现代市场经济发育不够充分，最终没能产生泳厚的民众法治意识，使依法行政缺乏最基本的动力基础。从历史来看，贵州地形复杂偏远，经济社会发展一直滞后于中原地区。历史上就欠缺中国沿海地区商品经济意识的萌芽，而商品经济无疑是产生法治意识的经济基础。再者，长期的贫困和农业生产靠天吃饭的不确定性及活动范围的狭窄，都极大地限制了人们的眼界和对更高更精致生活的向往和追求，养成了容易满足、凌合的习性，听天由命，较少主动的创业和创新的精神与胆识。一代又一代的贵州人，就在这种缺乏外界刺激，也无强烈的改变现状的内在冲动的环境里自足地生活着。那些因长期匮乏、封团养成的习性便逐渐沉淀为隐形的社会心理和现念，影响着人们的思维方式和行为方式，反过来又延缓阻碍了经济的发展和社会的进步，[8]致使在上世纪80年代后开始的市场化进程中，贵州一直落后于其它省市。这也是现代市场经济在贵州发育极为不充分的根本原因，而现代市场经济无疑是产生群众广泛的法治意识、民主意识、参与意识、监督意识的土壤，这些意识又是推动依法行政的根本力量。

　　二是地处偏远，市场经济发育不充分，致使现代行政管理意识和规则意识较少冲击贵州各级地方官员的头脑，因循守旧的思维方式使封建的官本位、特权以及山头主义等思想牢牢盘踞在各级地方官员的心里，这种心理支撑下的行为必然会表现出极其淡薄的法治意识和人本现念，这也是导致依法行政动力不足的根本原因之一。另外，贵州地处偏远，百姓贫困，上级监督不便，也为地方官员关起门来打狗、鱼肉百姓提供了“物质”条件。

　　除了官本位、特权思想的阻碍作用外，贵州地方政府内部各部门和各地方政府“山头主义”倾向的影响也无疑是影响依法行政的根本原因。在贵州，“山头主义”主要表现在部门各自为政，互不买账，部门利益至上，上级政府和本级政府的权威被弱化，地方保护主义和部门保护主义盛行等等。山头主义的存在，导致本来就极为有限的政府资源无法整合、行动无法统一、人才无法成长，这种“诸侯割据”的现象是与当前依法行政要求行政管理规范化、一体化、整合化、集约化的特点背道而驰的。

　　2．经济发展水平落后，依法行政的物质基础难以满足是贵州地方政府依法行政动力不足的主要原因。贵州经济社会发展水平不高，市场化程度较低，特别是市、县两级地方政府的困难和问题更多。贵州现今各级地方政府的财力在满足行政管理的各项基本支出时就已捉襟见肘，有的地方甚至年年财政赤字，更遑论拿出钱来推动依法行政。据统计，贵州41％的市县政府尚无财力确保基本的教育、行政等经费开支，而健全法制机构，配产、配强专职法制工作人员，聘请法律顾问参与重大决策，政务公开等依法行政工作无疑都需有必要的经费。这就是导致当前贵州地方依法行政动力不足的主要原因。

　　3．现行法律法规不适应贵州经济社会发展水平的实际是贵州地方政府依法行政动力不足的重要原因。经济社会的发展离不开法律环境，因为市场主体的经营活动以及其它个体意识行为必须在一定的法律制度中进行，并根据现存法律制度所指引的方向进行；同样，一定的法律制度离不开一定的经济社会环境，法律必然是依存一定的经济社会环境土壤产生、变革并最终为其服务。改革开放以来，我国建立了较为完整的法制体系，初步形成了有法可依的局面，为经济发展和社会全面进步创造了较好的法制环境，同时好的法治环境的创立，也为中国经济社会发展进步带来了巨大的推动力。但由于国家的诸多法律法规制定中过分强调了整体统一性，而中国经济发展的区域性明显，东西部地区差异较大，很多法律法规的制定直接以东部沿海发达地区经济社会发展水平为依据，因而在发展滞后的西部地区适用时难免“水土不服”，暴露并产生了很多弊端和问题。如国务院文件要求，应增加教师退体费，但贵州有些贫困县无法执行，当地教师以政府不依法行政为由，不断上访，使贵州地方政府陷入两难境地，类似的事件不胜枚举。

　　贵州是多民族地区，又是西部经济的后发展地区，在发展的水平上与发达地区存在一定的差距。因此在适用以发达地区为基础制定出来的全国统一的“平等”的法律规则进行市场竞争时，其结果必定是沿海地区、发达地区占尽优势，更加速其发展，而西部地区，特别是像贵州这样一个后发展的民族地区，必然会更加落后，差距越来越大。因此除了贵州在制定地方法律法规时要反映、揭示、规范本地特殊性，创制性地解决应由地方自己解决的问题以及国家立法不可能解决的问题外，国家在立法时也应立足于西部赖以突践的社会现实，顺应社会前进的时代需求，充分体现西部经济水平、地理资源、历史传统、法制环境、人文背景、民情风俗等状况，制定适合西部实际状况的法律。同时，国家还应建立完善的评价机制，对法律的适用性进行评价监控，用实践检验所制定法律法规的科学性。

　　4．片面追求经济增长指标的传统政绩现是贵州地方政府依法行政动力不足的直接原因。贵州经济落后，发展不平衡，因此经济是否增长就成了衡量各级地方领导干部政绩的主要指标。这就直接导致一些政府领导和部门负责人以加快本地经济发展为惟一的政绩目标，而忽视或放弃了依法办事。依法行政与具体业务工作往往是两张皮，认为依法行政主要是法制部门的事，是形式上的东西。在这种思想主导下，一些违法行政在有些地方政府和执法部门看来，就不是什么“大事”，而是发展经济的需要，而依法行政反倒成了妨碍地区经济发展的绊脚石。如贵州的一些地方政府为了招商引资，加快经济发展，采取了许多违背法律的政策，而且还要求其下级政府敢于冲破法律的条条框框，敢于打“擦达球”、敢于“走钢丝”等等。这种急功近利片面追求经济增长指标的政绩现导致的后果是使已建立的市场经济所要求的法治环境遭到破环，最终损害了群众利益。如贵州某市为引进某个项目而强制征地，在没有取得拆迁许可、规划许可等合法手续并做好补偿和安置方案的情况下，强制附过居民拆迁，最后导致长期上访，引发了大量的社会矛盾。依这种“政绩现”所作的行政行为是违法的，且是纯粹的人治现，对法治的破环性对群众利益的损伤性不言而喻。

　　四、激发地方政府依法行政幼力方法的探索与研究

　　（一）使依法行政成为考核政府和公务员个人政绩的重要指标是激发依法行政动力的必然途径

　　上面提到过公众的“′惯习”或者现念，通常会成为维护既定社会治理模式符号系统与利益格局的中坚力量。现念与利益的维护历来密不可分，动机是现念的体现。想在短时期内让一种现念普遍流行，利益诱导是首选。中国“改革开放、以经济建设力中心，发展才是硬道理”等普遍现念的确立，无不是以让群众得到最大利益为前提开始的。

　　需要决定动机，动机支配行为，人的行为都表现出一定的目的性，期望达到某种成就或结果，行为是需要和目的之间的过程和中介。依法行政或者法治行政归根结底只是一种以法律方式对行政活幼的机关、权限、手段和违法后果作出规定以控制与制约行政权的理念和机制，或者是一种法治的状态和目的，要达到这个目的，需要政府系统的各部门和每个公务员的行为做到依法行政，依法行政归根结底是属于政府主体的一种行为，因此要搞清楚政府和公务人员应满足哪些需要后才能依法行政。

　　理论上政府不存在自身利益，但政府利益是客现存在的。外国学者认为政府也是经济人，存在自利性，也会追逐自身利益的最大化，我国很多学者也认为政府是市场经济中的利益主体之一。当前政府的应然自身利益应是维护社会的公共利益，[9]即动员辖区内的资源为群众谋取最大的公共利益。公务员的利益无非是在为公众谋取利益中荻得最大的政治利益和经济利益，即拥有政绩后被提拔重用，实现自己的理想抱负，拥有成就感和荣誉感，同时也使自己的物质生活条件有所改善。因此让依法行政成为考核政府和公务员的重要指标，是激发依法行政动力的必然途径。

　　依法行政是防止“行政国家异化”而产生的，从它产生的那一刻就自然地成力公众的一种需要，正是这一需要，保障政府为公众谋取最大公益。对官员的政绩考核标准过于单一，结果是惟GDP是重而不考虑其他因素。因此依法行政应是考核政绩的重要内容，实践中依法行政也是公务员提高政绩的重要保障。基于以上关系，我们认为应从以下几方面来激发地方政府依法行政的动力。

　　1．建立以依法行政为主要指标的政府绩效考核体系。依法行政绩效管理是把依法行政和绩效管理相结合的一种尝试，目的是全面落实《纲要》和《市县政府加强依法行政决定》，动恣促进依法行政水平，最终实现法治政府的目标。依法行政绩效管理首先要求各级地方政府结合依法行政实际情况，科学编制绩效管理指标体系。其次要制定合理的绩效管理流程，包括制定科学的评估方案，实施评估过程的全面控制，开展公平公正的绩效评估，对绩效报告进行发布和审批，与绩效单位进行沟通与改进，以及科学运用评估结果进行惩罚与奖励等，还应制定完善的配套措施，保障绩效管理常规、顺利开展。

　　2．建立以依法行政力主要指标的政绩考核体系，严格对违法行政的责任追究制度。从经济GDP、到绿色GDP政绩现的提出，再到民生GDP、法治GDP政绩现的提出，许多学者认为这是政绩现质的飞跃，将从法治的高度推动官员依法行政，促进政府法治化变革。马怀德教授认为考核官员政绩的法治指标体系至少要包括几个核心要素：

　　一是职权法定。主要指具体的行为规范是否建立在法律基础上，政府的整个运作、行政机构的运行，是否严格契合法律的要求、法律的原则、法律的精神、法律的规范。

　　二是程序法定。主要指政府是否按照法定程序、正当程序在运行，包括决策的程序、执行的程序各个方面。

　　三是责任法定。主要指按照法律的规定确定责任、追究责任。他运强调除此之外还应有很多其他标准，如诚信、权责一致，行政行为合理、规范，合理自由裁量权等，可用不同的方式设置这些指标体系。但最根本的关键是是否符合依法行政的基本要求，是否按照依法行政的原则行使权力。

　　（二）寻找利益与规则的平衡点，努力构建科学发展与和谐的经济社会

　　建设科学发展与和谐的经济社会，必须以法治为基础。政府利用公权力谋取的公共利益如果在分配过程中不以民主和法治为前提，极有可能会论为少数权力拥有者的私人利益。如何使之保持“民众性”？关键就是依法行政。因为国家主要的公共事务是由行政机关通过行使行政权力予以完成的，通过依法行政，严格限制、规范行政权力的行使，就能够保证法律法规的制定和执行真正体现民意。当前如何具体实践依法行政？最主要的就是在经济发展中建立稳定、长效的科学、民主、依法决策机制；在利益分配的中制定畅通、民主的利益表达机制等。

　　1．建立稳定长效的科学、依法、民主决策机制。决策权是行政权的核心，科学民主决策是确保行政权力正确行使的关健，也是坚持依法行政原则的重要方面。温家宝总理强调，要防止决策过程中发生的腐败现象，防止决策失误给国家和人民造成损失，必须实行科学、依法、民主决策。贵州各级地方政府近年也开始尝试建立依法、科学、民主决策机制，决策的科学性、民主性开始增强。一些地方已建立了一定的工作机制，但在执行中没能常规化、规范化，领导临时动议的情况较为普遍；在政府常务会议、办公会议中，没有指定的席位；所办理的咨询事项档案还不够规范；个别地方法律顾问工作体制不顺、职能不清。必须加紧建立稳定长效的科学、依法、民主决策机制。特别要重视信息沟通、决策的民主咨询论证，决策的纠错、监督和责任追究等配套内容，以期突出实效。

　　2．建立畅通、民主的利益表达机制。当个中国正处在利益多元、生存状恣各异时期，政府在经济建设的同时，还必须承担协调各种社会矛盾、保障各阶层的利益、增进各阶层的发展的重任。理论上政府可以通过制定实定法预测一切利益关系，兼顾到各种利益，并对现实和未来的利益冲突作出处理安排，实现正义和公正。但法律并非万能，在利益多元复杂情形下，政府往往面临着具体判定过程中无法实现实体公正的尴尬。实践证明，建立畅通、民主的利益表达机制是解决问题的关键。广泛的民意介入，不仅可以使各种利益诉求得以表达，有助于在利益分配中兼顾不同方面，而且参与的过程即是各种诉求不断整合、求同存异的过程，从而达致不同利益诉求相互博弈的平衡，有利于利益目标的达成。此外，畅通、民主的利益表达机制的建立，还有助于政府了解民生需求，沟通政府与不同阶层及其成员之间的联系，避免具有破环性的利益表达方式，从而使社会和谐。畅通、民主的利益表达机制的建立，应注重：一是平等的参与机会，即使利益相关者都有平等的表达诉求的机会，并且能平等地得到回应；二是开放的决策过程，即在利益平衡机制形成的过程中，利益表达的平台始终是开放的，利益主体始终能参与整个过程，充分表达利益诉求；三是便民、多样的参与方式。这是激发其参与积极性、充分表达诉求的前提。尤其是民生问题，关涉到每个人的利益，如果参与方式单一甚至条件苛刻，等于是对参与的限制。现实条件下，电活、网络、信件以及协商、合作等都是可行的参与方式。对于政府来说，这些方式也更有助于把利益冲突控制在体制内解决，使社会公众充分信赖体制内利益协调与均衡的能力，从而避免寻求体制外的利益冲突解决方式。[10]

　　（三）实施有效监督是推行依法行政的切实保障

　　孟德斯鸠在《论法的精神》中强调：“政治自由只能在温和的政府中得到，但温和的政府也不是总有自由。自由只在政府中没有滥用权力时存在。任何具有权力的人都倾向于滥用权力，直到他遇到限制时为止。然而这是一个永恒的经验，……即使是美德，也需要限制”[11]表迪逊也认为权力本身具有侵略性，必须限制在一定的范围之内，任何一个政府部门在行使权力的时候，不应对其它部门具有压倒一切的影响。他还用生动而有力的词句说明了控制权力的手段和必要性。

　　行政监督泛指执政党、国家权力机关、司法机关和人民群众等多种社会力量对国家行政机关及其公务人员是否依法行使法定职权、履行法定职责、有无违法失职的行力进行广泛的监视和纠察。将行政机关的组织和活动置于广泛而有效的监督之下，是推行依法行政的切实保障。

　　1．建立具有独立性、权威性的专门监督制约机构。我国行政监督体系中监督主体众多，既有外部监督（如权力机关监督、司法监督、党的监督以及人民群众、新闻媒体的社会监督等等），也有行政机关内部监督，主要是指行政系统上下级之间的层级监督，且这种监督在监督体系中发挥着主导作用。实践证明，层级监督虽具有方便、易行等优点，但却无法保证监督的民主性和公正性。这是因为行政机关承担着各种管理职责，事务繁重，没有足够精力开展对下的充分监督；同时，行政监督属于系统内部上下级之间的监督，实质是一种自我监督，有时下级部门执行的也就是上级部门的意图，监督难以起到实效。因此必须加紧建立独立性、权威性的专门监督机构。第一，应明确政府法制机构作为行政系统内部法制监督的专门部门。政府法制机构的主要职能是推行依法行政，保征权力机关制定的各项法律制度在行政系统内部得以很好的贯彻执行，因此应把工作重点放在政府行政法制监督上。各级政府及其所属部门的法制机构领导的主要精力、政府法制机构的主要人力、政府法制工作部署的重点方向以及政府法制工作实绩的主要考核指标等各方面，都应围绕如何切实加强行政法制监督这一目标，这就需要逐步实现政府法制机构工作重点的战略性转移。[12]第二，独立现有行政系统外部的各监督机构。我国现有的外部监督机构主要有纪检、反贪局等部门，但这些部门在经费、人事等很多方面受到地方党委、政府的节制，因此便出现了监督客体领导监督主体、监督主体依附于监督客体的状况，这种状况往往使得对同级党委、政府的监督流于形式，监督机构的功能弱化，作用难以发挥。因此，必须赋予监督机构相对的独立性，主要体现在两令方面：一是监督机构工作的独立性，应实行垂直领导，自成体系，除授权机关外其他任何机构和部门无权干涉监督机构的工作；二是监督机构的后勤保障及干部人事任免、工资、福利、退体安置等方面，应独立于监督客体的节制之外。[13]

　　2.健全行政监督的长效机制。经过多年努力，行政监督工作总体上有了很大进步，但许多地方的行政机关至个仍然大量存在有法不依、违法不究、执法不严、滥用职权等一系列问题，群众对政府信任危机加剧，干群矛盾日益突出，而存在这一系列问题的一个很重要的原因就在于对行政监督不到位，缺乏系统的行政监督长效机制。具体表现为一些地区、部门的行政监督未能制度化、具体化；行政监督缺乏独立的实施部门；监督方式主要采取运动式的检查形式等等。建立长效行政监督机制，除上面提到要建立独立的专门监督机构外，还可从以下几个方面着手：一是应建立和完善行政监督的规范和制度。长效机制，顾名思义，就是能够对今后一个时期内产生影响、长期起规范作用的有效做法的各项具体制度的总称。很难想像仅仅依靠临时性的有关监督方面的国家层面的规范性文件和地方规章就能起到长期影响和规范行政行为的作用。因此应对行政监督出台一个系统的行政监督法，将行政监督的部门、权限、方式、程序等等用法律的形式固定下来。二是应对监督方式积极创新。行政监督应逐步从静态监督向动态监督转变，从被动监督向主动监督转变，从事后监督向事中、事前监督转变。特别是在作出行政决策前，应坚持由法制工作机构对决策内容的合法性与适当性进行审查，臧少行政随意性；在行政决策执行过程中，坚持对行政机关的行政行为的实施是否违法或违反程序规定的情况，从法律的角度进行监督检查，及时查处违法行为；当行政行为施行不当引起争设或诉讼时，要严格按照行政复议法和行政诉讼法的规定程序解决争设和诉讼。三是加强行政监督中的违法责任的追究。这包含两个方面：一要严格追究行政违法者的责任；二要追究监督不力者的责任。

　　3．拓展多种监督渠道，发动社会力量进行广泛监督。现代社会事务日趋复杂，政府管理的事务也日趋繁多，仅依靠政府内部和国家其它部门对政府进行监督，已难适应时代要求，且当前体制下这些部门之间关系密切，使社会公益经常成为侵扰对象。因此借助非国家监督力量来补充国家监督力量的不足就显得极其必要，也适应现代法论社会“小政府、大社会”的发展趋势。即拓展多种监督渠道，将维护公共利益的部分责任交给多种社会力量，即，发动社会力量对行政行为进行广泛的社会监督，成为有效的监督方式。开展社会监督，可从以下方面进行：

　　第一，加强人民参与民主行政程序建设。在进行行政立法动议、草案评设、论征、政务公开、政府信息公开、听征、行政复议、诉讼等行政立法、行政管理以及行政监督等各种行政程序建役中，积极吸纳民众直接参与表达意志，维护公共利益，促进行政公平、有效和公开。

　　第二，推行阳光政务，保障群众充分知情权。2008年5月1日实行的《政府信息公开条例》将信息公开确定为政府的法定义务，这对于保障公民的知情权，进一步促进参与权、表达权、监督权的行使具有重要作用。但要使《条例》发挥实际效用，监督和保障实施是关键。应当加紧建立健全政府信息公开工作考核制度、社会评设制度和责任追究制度，定期对政府信息公开工作进行考核、评议以保障实施。

　　第三，加强法制监督宣传，提高群众监督意识。行政监督需要民众的参与，在当前，人民群众的民主信仰意织、法治意识、参与意识、监督意识还较为薄弱，因此政府应首先通过各种渠道向群众宣传行政监督的必要性，鼓励民众积极参与行政监督。其次，政府还应以身作则，让公众看到政府主动进行行政监督的努力和决心，增强公众行政监督的信心。另外，政府还可通过建立有效行政管理和监督机制，让群众更多地参与到行政管理和监督过程中，让群众深刻体会到行政监督带给他们的实惠，从而最终提高全社会的民主意识、法治意识、参与意识、监督意识。

　　第四，正确引导、大力发挥媒体的监督作用。利用新闻媒体进行行政监督是促进政府依法行政的极其有效的重要途径，因此应重视发挥舆论监督作用。首先应加紧建立媒体舆论监督制度，引导媒体进行正确的监督。其次对新闻媒体曝光的违法违纪事件，应注意及时予以查处，追究责任，以促进依法行政。


【作者简介】
邹伟，单位为西南政法大学；王芳，单位为西南政法大学。


【注释】
[1]华建敏：《在全国市县政府依法行政会议上的讲活》，2007年7月。
[2]应松年：提出宪政是依法行政产生的土壤。
[3]金国坤：《依法行政的现实基础》，中国政法大学出版社2001年版，第93页。Jin Guokun, Realistic Foundation of Administration according to Law, China University of Politic Science and Law Press, 93(2001）．
[4]勿庸置疑，当前党委、政协等国家部门和其它社会力量对依法行政的推动作用是不容忽视的，但党委、政协由于制度和机构等的局限也没有使其发挥出作为推动依法行政的主导作用。此外新闻媒体的监督还没有形成固定和长效机制，监督极具松散性和突发性；市民监督由于受法治意识和制度限制，如行政诉讼的提起者只能是利益遭受行政机关侵害的行政相对人，没有公益诉讼，法院也不能对抽象行政行为进行审查等等限制了其推动依法行政作用力量的发挥。
[5]郭道晖：《法治目标与公民有序政治参与》，载2000年11月26日《法制日报》，第6版。Guo Daohui，Object of Rule of Law and Orderly Political Participation of Citizens，Legal Daily, Nov. 26，2000:6.
[6][法]皮埃示·布迪厄、华康德：《实践与反思反思社会学导引》，李猛，李康译，中央编译出版社1998年版，第19页。Bourdieu＆Wacquant, Practice and Reflect, TranslatedbLi Meng＆Li Kang, Central Compilation＆Translation Press,19(1998).
[7]宋功德：“行政法制度的变迁“，载//www.china-review. com/sao. asp? id = 4737（最后访问日期：2008年8月17日）。Song Gongde, Transition of the Administrative Law System, //www. china-review. com/sao. asp? id＝4737（lastvisited Aug. 17，2008).
[8]许明：“贵州经济社会发展的昨天、今天与明天，载//www. gzsq. net. cn/Article/sqsx/zzzl/200806/20080605093652_22. htm（最后访问日期：2008年8月17)0Xu Ming, Yesterday, Today and Tommrow of the Development of Economy and Society in Guizhou, http,//www. gzsq. net. cn/Article/sqsx/zzzl/200806/20080605093652_22. htm（last visited Aug. 17，2008).
[9]当然政府利益的实然状态并非如此，那是因为虽然理想状恣的政府是非人格的部门，但由于它由人组成，受人操控，一旦缺乏有效的监督机制，它往往就成为机关工作人员尤其是权力核心成员谋取经济利益和政治利益最大化的相对蚀立的行动者。事实上，之所以有相当数量的基层政府的组织行力既远离了群众的利益，也远离了国家利益，就缘于此种原因。
[10]邵亚萍：《服务行政与民生主义》，载《中国法学会行政法学会2008年年会论文集》，第214页。Shao Yaping, Service Administration and People’s Livelihood, Papers Selected from the 2008 Annual Meeting ofAdministrative Law Studies Institute of China Law Society,214.
[11]王名拯：《美国行政法》，中国法制出版社2005年版，第91页。Wang Mingyang, Administrative Law in America, China Legal Publishing House,91(2005).
[12]应松年主编：《行政法学新论》，中国方正出版社1999年版，第564-565页。Ying Songnian, New Discussion on Administrative Jurisprudence, China Integrity Press, 564-565（1999).
[13]张瑞业：“关于建立健全权力监督制约机制的思考，载//www. bjdj. gov. cn/Article/ShowArticle. asp?ArticlelD = 31798（最后访问日期：2008年11月2日）。”Zhang Ruiye, My Views on Establishing and Improving the Mechanism of the Supervision and Restraint over the Use ofPower, //www. bjdj. gov. cn/Article/ShowArticle. asp? ArticleID = 31798 (last visited Nov. 2，2008）．