规则文本与地方实践----我国地方政府行政决策程序探析

【摘要】中国的改革之路一直遵循“渐进主义”而摒弃“震荡疗法”，然而辩证式的渐进改革总需要达到质的临界点而完成体制性的飞跃。在政府体制改革轰轰烈烈的今天，地方政府的种种决策失误问题已经浮上了台面，行政决策领域的规范化被提上了日程，而建立健全行政决策程序制度正是行政决策领域规范化的首要步骤。在决策程序领域，地方政府已经出台了一些规则，形成丰富的实证资源。本文试图通过对我国地方政府决策程序的规则文本和制度实践的考察，描摹出我国地方政府行政决策的总体现状。在地方经验的基础上，结合中央的立法指导思想，将形式合法，技术理性与民主参与相结合的复合合法性框架在行政决策程序领域具体化，完成“公众参与、专家论证、政府决策”的要求。后文将制度框架与实践状况进行对比，指出实践中存在的种种问题，并提出理念上的反思和制度上的创新，即在理念上强调知识的开放性，在制度层面为公众充权提供一系列制度支持，在实践和行动层面对整体行政决策过程进行规制和完善。
【关键词】地方政府；行政决策；行政程序；复合合法性框架
【写作年份】2009年


【正文】

引言：问题的提出

（一）“自下而上”的制度建设——地方政府行政决策程序的引入

从笔者在高院和几个基层法院的实习经历中可见一个明显的现象：作为“宣示”政府（国家）立场的政府决策始终遭遇着不同程度的执行乏力、被漠视、被拒斥、甚至被虚无化的情形[1]。

决策执行力的缺失，很大程度上来自行政决策的可接受性的缺乏。然而，长期以来，行政决策一直是行政管理学者研究的重点，且大多停留在决策技术层面，很少有学者从行政法的角度提出对行政决策的法律规制。

现阶段，行政决策程序规范性不足，决策的透明化和民主化程度不高深受诟病。决策主观随意性大，屡屡出现“三拍”决策、草率决策、重复决策、错误决策的情况。改革和完善决策机制是我国政治文明建设和政治体制改革的重要组成部分。党的十六大报告指出：正确决策是各项工作成功的重要前提。要完善重大决策的规则和程序, 建立社情民意反映制度, 建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度等制度。国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步推行政务公开的意见》和《国民经济与社会事业发展十一五规划》也就此重申和细化了建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制，围绕行政决策等事项, 不断拓展政务公开的内容, 和“保证人民群众依法行使知情权、参与权和监督权”等相关要求。

在决策程序领域，笔者把目光投向地方政府决策程序的实践。原因之一，是在中央立法空缺的情况下，地方先行试验性地建立了一些决策程序制度[2]，有丰富的实证资源为中央统一立法探路。另一原因是，地方政治在培育公民美德和政治品质方面更为适宜。在中国“民主培育”的向度问题上，即究竟是“自上而下”还是“自下而上”我更倾向于选择支持后者——尽管中国的很多时候都是由国家权力中心做出制度设计并向下推广，尽管中国当下的基层民主实践看上去并不乐观。然而，通过地方分权的改革,通过省级立法权，较大的市的半立法权,通过基层民主建设，通过事业单位的相对独立运转等，中国政府的权力已经开始从单中心的政府走向“多中心的自主治理[3]”，具有一定的可期待性。

目前许多传统决策弊病仍困扰着地方政府的决策活动。据报道，由于决策失误，全国地方政府债务至少在1万亿元以上。无论武汉斥资1.6亿元违法建设的外滩花园被拆毁[4]，还是西安完全失效的“禁摩令”[5]，失败的地方决策案例都说明决策体制的转变势在必行。而规范决策规则和程序是改革和完善决策机制的关键举措[6]。正如党的十七大报告所述[7]：完善决策程序并实现决策科学化、民主化和法制化已经是全党的共识，也成了各级政府深入研究和探讨的重大课题。

（二）概念阐释

1、行政决策

作为现代管理学的核心术语，“决策”（Decision making）一词来源于英美。而中国传统文化中所指称的“决策”，可追溯到先秦的“智者决策于愚人（《韩非子.孤愤》）[8]”。对我国而言，行政决策将形成政府的方针、政策、规定、规划等具有普遍约束力的决议以及行政机关在行政管理过程中针对特定对象，特定时间、特定问题所作出的具有重要意义的决定[9]。行政决策在行政过程中表现为编制一定时期的行政规划、经济社会发展战略的确定和调整、年度或者中长期社会发展计划、财政预算与决算、重大财政资金安排等形式。行政决策的特点在于：决策主体的特殊性；决策目标的长远性、公共性和非营利性；决策对象的宏观性和综合性；决策执行的权威性与强制性；决策影响力的深远性[10]。

与传统的经验型的决策不同，理想的现代决策并不是个人化的行为，而是依据现代社会科学、自然科学和技术科学原理，对决策客体进行系统分析和统计计算的过程，是一种民主化、程序化、法制化的群体行为。

但是，对于现代的中国而言，行政决策的现实状况远比学术的划分状态复杂。按照行政法治原理，行政决策的主体不包括政党[11]，但中国的行政决策往往超越了行政机关的权力范围，而涉及到中国共产党。例如,重大决策的过程中，首先由中国共产党先提出初步的设想,形成一个讨论稿；之后,中共中央主持召开党内外人士座谈会,邀请民主党派和无党派人士参加；中共中央召开党的正式会议,形成党的决议；将决议建议到全国人大常委会，全国人大常委会责成有关国家机关组织人员形成草案，并将草案公布征求意见；草案提交全国人大审议,最终由全国人大通过[12]。

如上所述，现代的行政决策属于行政机关自由裁量空间范围，但又涉及到政治问题，因此法律始终视之为“雷池”而坚守自己的固有领域[13]。就传统行政法学而言，对行政决策从技术角度进行控制显得困难重重甚至逻辑冲突，加之公共行政管理理论的兴起以及“软法”理论的众说纷纭，行政决策的控制更显得问题重重。

2、相似概念界分

（1）行政决策与行政决定

所谓的行政决定，从国家管理的角度来说，在《国家行政机关公文处理办法》中规定适用的情况是：（1）对重要事项或者重大活动做出安排；（2）奖惩有关单位及人员；（3）变更或者撤消下级机关不适当的决定事项。从行政法的意义上讲，行政决定是指行政机关依法做出的，影响相对人权益的最终具有法律效果的具体决定。

行政决策和行政决定都是由国家行政机关做出的，且在法律意义上都是行政行为。而二者的主要区别在于抽象和具体，针对客体数量是否特定。具体来说，行政决策时针对不特定多数人的，为实现公共利益而进行的行为；行政决定是针对特定人的，为特定人利益而服务的。

（2）政策与行政决策

政策是一个国家和政府在一定时期内的总的指导方针、路线和纲领；而行政决策是行政机关主导的，在政策的指导下进行的具体选择[14]。相较而言，政策从宏观上对某一问题给出解决方案，决策针对具体事项和问题而比较微观。

政策针对的某一事项一般可以反复适用。而决策针对的内容之使用于当前事项。

（3）行政决策型听证会、行政立法型听证会与行政决定型听证会

从行政过程角度来进行分类，听证会可以分为行政立法型听证会、行政决策型听证会和行政决定型听证会三类。之所以在此对三种类型的听证会作区分，是因为后文的规范文本的范围仅限于行政决策型听证会而不包括其他两种听证会。

行政决策型听证会的参与者并不一定都是基于利益关系，其法律规范不统一，散见于各种规范性法律文件中。目前有规定的决策型听证主要包括价格听证、规划听证等。

行政决策型听证会与行政决定型听证会的区别，主要是行政决策与行政决定的界分，前文已述。现有制度中规定的行政决定型听证主要是处罚听证与许可听证，而且往往存在具有利害关系的第三人。

行政立法型听证会要求具有三方主体：听证机关、听证申请人和听证代表。它是对行政法律或者规章草案的听证，听证后形成的是行政法规、规章或者其他具有较高法律效力的规范性文件，属于抽象性行政行为而不能对其直接提起诉讼[15]。在实践中，行政立法型听证会表现为在行政法规、规章草案制定之后，有关行政机关在规定时间内召集一定名额的听证代表参见听证会听取意见，然后根据意见对草案作出修改和完善。

3、行政决策程序

行政政策程序是由一定方法、步骤、时间与顺序所构成的政府行为准则。任何行政决策都离不开一定的行政决策程序。即使是中国古代的经验型君主决策，也在无意识中遵循着一定的步骤，例如在搜集信息、确定目标的过程中，常见的程序有常规朝见、皇帝宣召、公文往来、钦差查访、皇帝出巡和特务监督等六种。虽说当时的决策程序具有一定的完整性，但却缺乏最基本的科学性与民主性。君主在决策时考虑的主要是上天之变[16]、祖宗之法[17]、圣人之言[18]、臣子谏言和治术等因素，有时候的决策甚至只是恣意妄为或一时兴起的结果。

现代的决策程序与传统决策程序迥然相异。现代行政决策程序一方面可以限制官员的裁量权，维护法律的稳定性和自我完善性，另一方面也容许选择的自由，使法律系统具有更大的可塑性和适应能力[19]。然而，我国的行政决策程序从宏观上看，远远不能满足依法治国和建设社会主义法治国家的需要。主观上，传统法律思想中的程序工具主义思潮影响甚广；客观上，学理研究和程序设计技术落后，对包括对法律程序的结构、程序合理性和程序公正性的条件、正当程序的制度装置等方面的认知和把握远不能达到要求[20]。

一、我国地方政府行政决策之现状——基于规范性文件的梳理

我国针对行政决策程序的立法采分散立法模式，其最显着的特点是地方立法先于中央立法，即“地方立法先行”。根据“先零售再批发”的立法思路，地方实践和部门实践“摸着石头过河”，先行于统一的中央立法。从现有的规则文本来看，涉及行政决策规定的内容分散在上至法律、下至规范性文件的各项法律规定中。本文这里先就地方的各类涉及行政决策程序的法律文本做个梳理。

（一）重大行政决策——整体性质的地方行政决策程序规则

行政决策是一个循序性的动态系统。在这一系统中，发现问题—确立目标—调查预测—拟订方案—评估选优择定方案—实施反馈与修正完善等环节具有顺序性。正是由于决策这种前后衔接的动态特点，对每个行政决策的阶段进行法律控制，就能够实现对行政决策程序的法律控制[21]。由于我国的政府决策法治化还处于非常初级的阶段，现有的规范性文本在“行政决策”这一整体过程上仅涉及重大决策而没有对一般性决策的规定[22]。而且以专门立法形式规定行政决策整体程序的只有9个文件，且只有政府规章这种比较低的效力等级的文件，详见表1。

表1：地方重大行政决策程序专门规定汇总

名称 发布时间
《青海省人民政府重大决策行政决策程序规定》 2009.02.10
《江西省县级以上人民政府重大行政决策程序规定》 2008.08.20
《天津市人民政府重大事项决策程序规则》 2008.05.23
《广西壮族自治区行政机关重大决策程序暂行规定》 2007.11.26
《甘肃省人民政府重大决策程序暂行规则》 2007.03.19
《重庆市政府重大决策程序规定》 2005.11.01
《赣州市人民政府重大行政决策规则》 2005.07.01
《昆明市人民政府重大事项决策程序规定》 2004.11.23
《汕头市人民政府重大决策基本程序的规定》 2002.05.01


纵观这几个重大决策程序的规章，大致分为总则、方案的提出与拟定、决策的决定、决策的执行与调整、决策的监督、以及决策的责任追究几个部分。基本上涵盖了决策的整体过程。

与普适性的规则相比，重大行政决策的程序显然更为正式和复杂，更多地考虑公共性。而何为“重大行政决策”，实质是整个规范性文件能否适用的关键。通过对这些地方政府规则文本考察，以及对具体内容的抽象归纳，我们可以看出“重大事项”一般包括:涉及公权力对私权利的干预或限制的事项；涉及重大公共利益的事项；与公民切身利益密切相关的事项；所涉金额巨大的事项；全区域发展经济社会战略、发展目标及重大改革；法规规章制定；机构的成立、职能或行政区划的调整、重要地名的命名等。另外，笔者在下表还选取了几个有代表性的地方规范性文件进行梳理对照，从中也便于观察出哪些事项是具有普遍性认同的事项[23]。(见表2)

表2 重大事项的范围和内容


事项
涉及公权力对私权利的干预或限制的事项 涉及重大公共利益的事项


与公民切身利益密切相关的事项;所涉金额巨大的事项

所涉金额巨大的事项

全区域发展经济社会战略、发展目标及重大改革
法规规章制定


机构的成立、职能或行政区划的调整、重要地名的命名


内容



设立行政许可；采取长期限制措施或长期采取重大交通管制措施；重大公共应急预案的制定与调整等。
大规模的城市改造；城市集群规划
建设；产业政策、生产力布局的调整等。





社会保障、社会福利措施；重要的公用事
业价格、公益性服务价格的定价和调价；国有企业改制等。

重大基础设施、市政设施建设项目的确定或调整；重大项目资金的安排；重要国有资产处置等。

经济、社会发展战略的确定或调整；年度或中长期经济社会发展目标的确定或调整；年度财政预算的确定或调整；经济调节和改革开放的重大举措；民主法制建设的重大事项等 提出地方性法规草
案；制定
政府规章、具有普遍约束力的决定、命令及其他规范性文件等。



成立新的行政管理组织或负责某一事项的临时性机构；城市公共管理职能的确定或调整等。





范例


《重庆市政府重大决策程序规定》第三条第五款
《昆明市政府重大事项决策程序规
定》第三条
第八款、第
九款

《江西省县级以上人民政府重大行政决策程序规定》第二条第六款、第七款
《天津市人民政府重大事项决策程序规则》第五条第六、七款 《甘肃省人民政府重大决策程序暂行规则》第二条第三款、第六款
《青海省人民政府重大行政决策程序规定》第五条第五款 《广西壮族自治区行政机关重大决策程序暂行规定》第三条第十款


从这些规定的文本看，重大决策程序大致分为四个阶段：发现问题、确定决策目标阶段，对决策方案进行论证和听取意见阶段，决定阶段和决策执行监督阶段[24]。在第一阶段，虽然可以提出问题的主体很多，但毫无疑问政府部门的意见是最重要的。公民、法人和组织也可以书面的形式反映意见，但要经过政府部门的审核。大部分规章都规定了在此阶段政府部门（文本中常称为“承办单位”）必须进行广泛的调查研究并提交调研报告。在第二阶段，可行性论证的程序针对需要科学论证的决策，而涉及公众利益的决策则要求经过“听取意见”的程序。针对可行性论证和听取意见，部分地方规则文本还有专门的单行规定。有些规章还明确指出必须进行成本—效益的分析过程。在经过论证和听取意见之后，就进入最终的决定阶段。在政府决策中，对于重大的决策，通常要召开常务会议或者全体会议决定。规章对会议的主持、会议人数、会议记录、决策档案归档等决议步骤都进行了规定。第四阶段主要是决策完成后的执行与监督问题。决策的执行包括决策的公开，具体实施方案的拟定，工作和责任的划分，暂缓执行或停止执行等程序；决策的监督包括决策执行情况的汇报，决策的调整和责任的追究等部分。

从上述分析中可以看出，这些规则文本基本涵盖了重大决策程序所必需的各种制度——公众参与制度、可行性论证制度、事后评估制度、成本—收益评估制度和信息公开制度。不过，这些制度在这些“惜墨如金”的规则内只是一笔带过，没有具体的制度构建规定。笔者认为，这些制度可以在更为细致的单行专项立法中予以详细规定。

事实上，已经有部分规章虽对行政决策中的部分具体制度做了专门规定。这些规定涉及到责任的追究、听证、决策结果的公开等。详见表3。

表3：地方行政决策具体制度规定汇总

名称 类别 发布时间
《深圳市行政决策责任追究办法》 责任追究 2009.09.03
《大连市重大行政决策听证办法》 听证 2009.06.19
《汕头市人民政府行政决策听证规定》 听证 2008.08.28
《汕头市人民政府行政决策法律审查规定》 决策审查 2008.08.28
《鞍山市政府重大决策事项合法性论证程序规定》 合法性论证 2006.06.16
《太原市政府重大事项决策听证办法(试行)》 听证 2005.09.24
《深圳市人民政府重大决策公示暂行办法》 公示 2006.06.15
《贵阳市重大行政决策听证规定(试行)》 听证 2005.05.31
《济南市人民政府重大社会公共事项决策听证暂行办法》 听证 2004.06.24
《重庆市行政决策听证暂行办法》 听证 2004.06.02
《青岛市人民政府重大社会公共事项决策听证试行办法》 听证 2003.12.15


（二）地方行政决策型听证规定

从表3中可以看出，在行政决策的整体程序中，听证制度占据重要的一席。“听证”是个地道的舶来品，主要源自英国普通法的“自然正义原则”以及美国宪法上的“正当程序条款”。听证的核心意义在于通过表达意见来体现人的主体性，而以听证权为核心的正当程序, 所体现的根本性的价值乃是对人的尊严的承认和尊重[25]。

然而，我国的听证会制度只是借鉴了听证之名，实质上并不是西方所指称的严格意义上的听证会，而更接近于论证会。作为行政决策事前程序，我国的听证会制度处于一种不统一和不完备的状态。在缺乏统一法律层面定义的前提下，由地方性规范性文件分散建立起来的听证制度，至今也只是提出了“听证会”的概念而已[26]。虽然国内媒体不断警告听证不能变成形式主义、不能“走过场”，地方政府却用听证会为自己的独断专行披上“民主”的外衣，其政治意义远远大于法律意义。生活中，我们动辄就会听到有关“听证会代表一致同意调价方案”或“听证会各方代表对价格方案达成一致”的报道，造成的公共信任资源的流失[27]。

1、行政决策型听证分类

目前，中国具有突出公共决策意义的行政决策听证主要几类： 一是价格决策听证， 二是城市规划听证，三是环境保护公众听证[28]，而许多涉及到公民切身利益的行政行为尚未实行行政听证制度。这与西方国家对行政决策听证的适用相比存在着明显的不足[29]，例如加拿大的听证适用范围非常广泛,包括土地使用规划、环境问题、垄断产业及生活必需品的价格、许可证、卫生保健以及难民问题等各方面[30]。

（1）价格决策听证

如前所述，《价格法》以法律的形式确定价格主管部门对包括垄断企业的价格决策在内的相关定价行为必须经过听证的程序。原国家计委随后从2001年7月起相继发布了《政府价格决策听证暂行办法》、《关于公布价格听证目录的通知》和《政府制定价格行为规则》,又于2002年11月制定了《政府价格决策听证办法》，从而使政府价格决策的听证规则得以具体化。

此外，各省、自治区、直辖市、大部分省会城市及一些有地方立法权的城市都制定了有关价格听证的实施细则。如江西2001年制定的《政府价格决策听证实施细则》，规定从2002年1月1日起城市公交、教育、医疗等八种与百姓利益密切相关的商品和服务在价格决策时，必须按正式听证程序举行听证，否则视为无效；河南省2004年9月1日实施的《河南省政府价格决策听证办法实施细则》分总则、听证的组织、听证程序、法律责任四个部分，对价格听证进行了较为完善的规定；另有《江苏省政府价格决策听证办法实施细则》、《福建省政府价格决策听证办法实施细则》、《长沙市政府价格决策听证办法实施细则》等。

自《价格法》颁布实施以来，国家发改委及地方价格主管部门共组织召开了近千次的价格听证会，这些听证会涉及交通、教育、供水、电力、电信、景点门票等诸多行业[31]。有些听证会，如广东省的“春运公路客票价格”听证会、国家计委召开的“铁路客票政府指导价方案”听证会还在全国引起强烈反响。

（2）城市规划听证

城市规划一旦编制完成，经审批通过而具备法律后，其实施将对原有的城市格局、土地利结构等产生根本性的变革。城市规划的公共性决定其开放性[32]，然而，我国的制度体系在法律的层面上尚不存在城市规划听证制度，即《城市规划法》中并没有规定城市规划听证制度[33]，但2002年建设部等七个部委针对各地房地产开发中的问题规定:“房地产开发项目规划方案一经批准,任何单位和个人不得擅自变更，确需变更的必须按原审批程序报批，城市规划行政主管部门在批准其变更前应当进行听证。”关于城市规划听证的规定主要来自地方立法。大连在1997年制定的《大连市城市商业规划建设管理条例》中，规定了城市商业网点的确定要进行听证。随后,武汉、十堰、上海、青岛、珠海等地也相继安排了重大项目规划审批前听证制度和大型商业网点规划听证制度。这些规定为城市规划决策听证奠定了制度基础。目前，城市规划听证的实践案例无论是数量还是质量都缺乏可陈[34]。然而，公众对城市规划的影响参与影响却是风起云涌[35]。

（3）环境保护公众听证

在环境保护公众听证方面, 2004年7月1日,国家环保总局根据《中华人民共和国行政许可法》和《中华人民共和国环境影响评价法》[36]制定的《环境保护行政许可听证暂行办法》,为环境保护决策听证提供了具体的行政依据和步骤,确定了两类建设项目和十类专项规划将实行环保公众听证。2005年4月13日上午，国家环保总局就社会广泛关注的圆明园环境整治工程的环境影响举行公开听证,来自社会各界代表120人和50多家媒体参加了听证。这是环境影响评价法实施以来,环保总局首次举行的公众听证会,为我国日后的环保公众听证的开展打开了大门[37]。

2、地方行政决策型听证规则文本分析

如前所述，涉及决策型听证的地方规则数目繁多，参差不齐。其规定内容归纳如下：

（1）地方决策听证规则的基本框架

作为一种法律文件,听证规则应该包括总则、听证提起(或预备) 、听证举行、听证报告等环节。各地的听证规则在形式上都是一个完整的法律文件。就具体内容而言,各地规则在总则中都明确指出了决策听证规则制定的法律依据，决策听证活动的目的,以及决策听证应该遵循的基本原则[38]。其次是对听证举行过程的规定,包括有听证提起、举行和结束等环节。听证提起或预备是决策听证活动的准备工作，包括确定听证内容、听证机构、发布听证公告等。听证举行是整个听证的核心环节，听证人在一个有限的空间内听取意见与建议。听证报告的制作既是对整个听证过程的文本描述和总结,也是政府决策与社会公众查阅、参考的重要资料。各地的规则对这一环节都有专门的规定。

（2）听证的启动

听证会能否真正作为一种贯彻民主决策理念的机制，“议程设定权”的问题是最好的“试金石”。听证会的启动模式大致有官定式和民定式两类。前者指政府部门主动决定就有关事项举行听证会；后者指经民众或社团的申请，政府有关部门就有关事项决定举行听证会[39]。这两类启动模式涉及到“议程决定权”是由官方独享还是由官方和民间分享的问题。我国地方行政决策听证会的启动模式绝大多数为第一种模式，这也是沿袭中央的规定的结果。以早先的价格听证为例，价格听证的启动主要由各级价格主管部门来决定，而《政府价格决策听证办法》规定了消费者和社会团体可以委托消费者组织向政府价格主管部门提出申请[40]，给予了民众有限的议程决定权。然而，由于听证议程设定权的天平无可避免地倒在政府一方。听证组织者把大量资源分配到少数“热点”问题的决策上，因此真正能直接参加决策听证过程的公民数量仍旧十分有限。

现有的地方政决策型听证规则，大多对听证会的启动没有规定，似乎默认政府部门具有绝对的议程决定权。不过，还是有部分规则给予了民众不甚清晰地议程设定权，例如《汕头市人民政府行政决策规定》第四条：“有下列情况之一的，有关单位或者个人可以提议市政府就行政决策举行听证：（一） 拟定行政决策的单位在拟定过程中或者完成拟定后，认为有必要举行听证的；（二）行政决策向社会公开征求意见或者公示过程中，有关公民、法人和其他组织认为应当举行听证的；（三）市法制局在对行政决策进行法律审查过程中，认为有必要举行听证的；（四）市政府分管副市长、市政府秘书长在审议、审核行政决策过程中，认为有必要举行听证的；（五）依法有权提议举行听证的其他单位和个人，认为有必要举行听证的。” 针对现实情况，我国应该改变单一“内输入”的决策模式[41]，规定行政决策型听证的公众启动权。

（3）听证参加人

听证参加人主要由听证主持人、书记员、听证代表、政府机构代表人组成。听证主持人是听证过程中负责听证活动的调节与控制,使听证活动遵循既定程序合法完成的立法机构专业人员。听证书记员，是指受听证机关指派，负责听证会录音、制作听证笔录及其他事务性工作的人员，一般不少于2名。听证会代表包括报名参加听证会的公民、法人或者其他组织，特别邀请的有关专家，市人大代表，市政协委员等。还有部分决策型听证规定了听证陈述人。听证陈述人是指经听证组织机关确定，出席听证会并就听证事项提出意见、陈述有关理由和依据的人员，包括部门陈述人和公众陈述人。部门陈述人由行政决策拟定单位指派的人员组成。公众陈述人由下列人员组成：（一）与听证事项有直接利害关系的公民、法人和其他组织（包括其推选的代表）；（二）与听证事项有关并提供事实的公民、法人和其他组织（包括其推选的代表）；（三）听证组织机关邀请的人大代表、政协委员和有关专家等。

在听证代表产生方式方面，现有的规则的规定比较简单，有的法律文本根本就没这方面的规定。在有规定的听证法律文本中，听证会代表产生模式大致可以分为两种:笼统式，即笼统的规定代表产生的一般原则，由组织者根据听证的内容确定代表的范围、人数、人选；分类式，即首先将代表分为两类:常任代表和临时代表。常任代表由有关部门推荐，临时代表由组织者根据听证内容确定。 现有的规则对代表的产生多采笼统式的规定，参见表4.尤其是价格决策听证，因《政府价格决策听证办法》采用此规定[42]，而地方各地的规则多依据《政府价格决策听证办法》制定[43]。

表4 地方行政决策听证法律文本对听证代表产生模式的列举[44]

笼统式 分类式
《黄石市人民政府行政决策听证制度》
《青岛市人民政府重大社会公共事项决策听证试行办法》
《大连市政府重大事项决策听证办法》
《郑州市开设大型商业网点听证办法》
《济南市人民政府重大社会公共事项决策听证暂行办法》 《西安市设立大型商业网点听证办法》
《广州市大型商业网点听证办法》





（4）听证准备与信息公开

发布听证公告是举行决策听证会的重要步骤,是保证公民的知情权,使政府的工作透明度增强的手段。然而，行政决策听证制度未能给予听证代表充足的会前准备时间和未能从制度上保障行政决策听证会的信息公开是目前极端突出的问题。

根据现行有关法律文本的规定，听证代表从收到书面通知（附听证资料）到出席听证会时间大多为7天或10天，有的则未作规定。相对于这7天或10天的会前准备时间，听证资料的数量一般少则数十页、多则达上百页(铁道部提供的调价方案多达153页，还不包括审计报告[45]；民航听证资料使用A4纸，4号字，有207页[46])，且涉及很多专业性、技术性的问题。试问听证代表如何能在这点有限的准备时间内消化材料、找人咨询、搜集群众意见进而形成有价值的意见？

目前，公众与听证会组织者之间严重的信息不对称状态严重影响了听证会的功能期待。公众对决策的许多判断缺乏必要的信息来源，但现在许多行政机关在听证会上所提供的信息，都是不完整的或片面的。比如，2002年初的铁路春运价格听证会上，铁道部只提供了有利于提价的信息，而没有提供不利于提价的信息；2004年8月13日，江苏省物价局就教育“一费制”举行听证会，会前江苏省物价局、教育厅都对听证的内容三缄其口，发给听证会代表的听证材料也被当作“机密”，不让向外界透露[47]；无独有偶，同年9月9日，天津市物价局举行调整居民住宅供热价格听证会。会前，主办单位也在提供给代表的听证材料上印了“注意保密，阅后收回”字样，并在《邀请函》中特别规定代表“在听证会举行前，不要对外透露”[48]。

（5）听证举行

听证举行是决策听证制度与实践的核心环节,也是引导和控制技术比较复杂的环节。按照规则,宣读听证纪律,宣布听证开始,听证陈述人发言、辩论和结束,听证记录签名是听证举行的基本环节。然而，根据已经举行的种种听证旁听者的记录，严格遵循流程进行的听证会寥寥无几。

（6）听证会后的回应机制

无论哪一种听证会，其听证结果都应该对行政主体作出行政决定产生一定的约束力。如果缺乏这种约束力，必然削弱行政听证制度的意义，久而久之，甚至会丧失民众对听证会的信心，而我国行政决策听证实践对听证结果的后续处理和实际应用则往往较为忽视。这种制度性缺失部分造成了听证会“听了也白听”而流于形式。大部分地方性听证规则并未对听证结果或听证陈述人所发表意见的处理方式和程序加以明确和严格的规定。

在行政决策听证领域，大多听证制度文本仅规定有关听证主体应做好听证会会议笔录和听证报告书。听证报告书的内容一般包括听证事项、听证会的基本情况以及听证会各发言人的观点、依据事实和理由。有的听证制度文本要求提交决策部门的听证纪要或听证报告中应附有对听证代表意见的处理建议，如《南京市人民政府决策听证办法》第二十一条“决策听证会结束后，市法制办应当组织听证人对听证记录等相关材料进行整理，对听证意见进行研究，并作出听证报告书。听证报告书应当包括以下内容:……(四)市法制办的处理意见和建议”；还有的地方政府行政决策听证制度文本规定在大多数听证代表不同意待定决策方案等情形下，需对待定决策方案进行修改后举行第二次听证，如《黄石市人民政府行政决策听证制度》、《广西壮族自治区人民政府决策听证制度实施办法》、《哈尔滨市决策听证规定》、《郑州市开设大型商业网点听证办法》、《西安市设立大型商业网点听证办法》等中的有关规定。迄今为止，仅有《成都市重大行政决策事项公示和听证暂行办法》在对听证代表意见回应方面的规定较合理，其第十四条规定:听证报告中提出的重要意见，决策中未采纳的，应说明理由，并及时向社会公告。

3、地方行政决策型听证规则缺陷总结

从整体的法律规范层面上来说，由于我国尚未制定统一的行政程序法典，因此也无统一的行政听证规则[49]。至于不同行政领域、不同行政区域仍可结合本领域、本区域的特点制定一些特别规则[50]。由于目前听证制度的程序规则还不够规范统一，甚至有些地方还没有成文的制度规范，诸如听证会如何召开、代表如何推选、如何保障代表畅所欲言以及如何保证代表的合理化意见和建议确实被采纳等有关听证制度的关键问题都没有得到很好的解决。统一的、原则性的中央立法的缺失导致 “遍地开花、千奇百怪”的现象——各地决策型听证制度出现“各自唱独角戏, 你听你的, 我听我的[51]。”一方面，不同部门不同决策领域甚至相同决策领域出现实行不同的听证程序规则的情况；另一方面，立法冲突也不鲜见。另外，这些过于泛滥出台的大量地方政府规章和其他规范性文件对于听证结果的效力往往含糊其辞，简单地规定为“仅作参考”，或者模糊地说是作为“重要依据”，而且文件中并没有规定相应的措施来保证其效力的实现。

决策型听证混乱的规则导致了其实践过程中在功能上的摇摆和名不副实。决策型听证制度虽然以“听证”之名出现, 但其功能实际上是“咨询”和“论证”，但制度设计者又想令其承载决策民主化功能和结果正当化功能, 其方式是在听证参与者和程序规则上做一些混合与调和[52]。政府在听证会上的角色具有很强的欺骗性：以其程序上超脱的身份掩盖其垄断决策权的事实。

二、 行政决策程序理论框架概述：复合式的行政合法性框架

地方行政决策的问题重重，是中央层面上统一制度系统建设上缺陷漏洞的具体反映，症结的源头在我国的行政决策体制。

行政过程中“依法决策”的最基本要求是合法律性问题(legality)[53]。然而，行政立法的兴起和行政过程的政治化现实表明,行政的合法化已经不能仅仅通过行政与法律的一致性而完成，需要引入新的合法化逻辑[54]。除了形式合法性，决策结果的理性化(rationality[55])和“可接受性[56]”也需要得到满足。

对于中国公共决策体制的内涵, 温家宝总理在十届全国人大二次会议上所作的《政府工作报告》中, 进行了概要性的阐述：“坚持科学民主决策。要进一步完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制, 保证决策的科学性和正确性。加快建立和完善重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示和社会听证制度、决策责任制度。所有重大决策, 都要在深入调查研究、广泛听取意见、进行充分论证的基础上, 由集体讨论决定。这些要作为政府的一项基本工作制度, 长期坚持下去[57]。”这种体制强调“公众参与、专家论证、政府决策”的结合：即通过技术理性的引入[58]，为行政目标的实现选择最有效的、科学化的手段，可使行政决策在理性化基础上获得正当化，这正是行政过程“科学决策”的基本要求；而公众参与行政决策过程使得决策获得民主意义上的合法化，这是行政过程“民主决策”的时代要求。公众参与、专家论证和政府决策如何才能构成一个民主、有效和具有公共精神的决策机制, 是问题的关键所在。

行政决策包括价值的选择和价值的实现两个部分。专家在增强决策理性方面的作用主要体现在对实现价值的手段的选择上。“专家理性模式”以公益理论为主轴,强调决策者的“决策能力”,极力维护行政效能[59]。在行政官员将立法指令中设定的公共行政目标予以具体化以后，专家分析和考虑实现既定目标的各种可选方案及相应手段并评估每种方法实现目标的有效程度并选择最佳的方案[60]。具体制度上为了防止专家的专断或中立性的缺失，在决策领域引入专家咨询制度。

在价值的选择方面，理想的决策体制鼓励多元主体的参与，以尊重民意的姿态和凸显决策的民主性来获得决策的正当性，促使行政过程的“自我合法化”。另外，公众参与也能获得公众对决策内容的理解和支持，增加公民对政府决策公正性的信任[61]，减少执行中的矛盾和冲突。公众更广泛的参与有助于冲突能量的横向释放，而不是纵向上传，形成上下对立[62]。塞缪尔·亨廷顿指出:“公众参与是影响政治发展的重要变量，公众参与的程度和规模是衡量一个社会政治现代化的一个重要尺度[63]。” 实践中，各部门在行政决策过程中也多次运用相应的公众参与方法吸引媒体和公众的关注，如厦门的PX事件、北京酒仙桥拆迁事件、圆明园防渗整治工程环境影响评估事件等都格外引人注目，掀起了公众参与行政决策的新高潮——王锡锌教授称这种参与为“新公共运动[64]”。

需要注意的是，公众参与为行政决策提供合法性资源的功能，是对政治过程中民主参与的模仿，并不等于直接的民主决策。在决策程序结构上，公众虽然参与行政过程，但不享有对结果的决定权。因此，公众参与的“民主化”功能主要是通过参与行动所带来的心理感受和暗示，使公众获得主体意识，从而带来相应的认同感[65]。践行决策中的公众参与，基础性的制度供给是政府的信息公开制度[66]，而关键性质的制度包括听证制度以及民意调查制度等。公民利益的组织化[67]程度则是全面促进公众参与行政决策效能的一个突出显示。

因此，行政决策正当性分析框架，是由形式合法、技术理性、民主参与这三个层面构成的一种“复合式的行政合法化”框架。然而，现有公共决策体制本质上是一种由政府主导的“知识—权力”的垄断体制。在这一体制结构中, 不论是专家还是公众都未能构成对政府决策权行使的理性化制约力量[68]。

三、 我国地方政府行政决策程序评估

如前所述，在我国的行政决策体制中引入“理性合法化模式”与“参与合法化模式”，是当代行政法治在面对行政过程现实情境时作出的逻辑和制度上的回应[69]。如果公众和专家的决策参与权和角色没有得到实体性的“充实”, 即便有程序性的规则,公众和专家对决策的参与更多的也是点缀性的、符号化的[70]。而这正是我国现阶段地方政府决策制度运行现状的写照。

（一）地方政府行政决策程序实践评估

符合形式合法性是依法决策的首要步骤，也是最为基础的要求。根据上文的梳理我们可以轻易发现地方政府行政决策程序规则的质量良莠不齐，冲突不断，整体处于混乱的状态。

通过对己具体实施的规则的考察，立法空白和重复立法这两种极端现象同时出现。有些地方盲目制定规则，形成了立法的“三世同堂”、“四世同堂”现象。不少地方的程序规则照抄国家法律或行政法规的规定，缺乏地方特色，“小法抄大法、后法抄前法”的现象严重。 另一些地方则在制定规则的领域无甚建树，使得行政决策处于“无法可依”的状态，连形式合法性的要求都无法满足。

目前我国并未制定统一的法律或者行政法规，对行政决策程序作出规定的规则仅限于地方层次，且只有几个省制定了省级地方政府规章。再从内容看，以上地方规则主要针对重大行政决策或相关制度制定了相应的程序，但对于一般行政决策则涉及较少，因而不够全面。另外，绝大部分行政决策规则的制定主体位阶较低，以地方政府规章甚至其他规范性文件的形式出现。

（二）公众参与——决策民主性评估

根据日本学者猪口孝和青木昌彦的观察，在政治和经济的过程中的利益分配上存在着一种“官僚主导，包含民众式的多元主义”，或者说是“科层式多元主义（bureau pluralism）[71]”。这种多元状态可以反映民主的价值，也可以反映权威主义经济发展的路线，具有很大的随机性。而就这个问题而言，笔者认为民主性的存在与否与公共利益的界定与表达息息相关。

我国地方政府的行政行为大多具有向本地区提供公共产品及服务的性质,而公共产品及服务的公益性决定了地方政府在其行政决策中不能背离“实现公共利益”这一基本目标。然而，关于公共利益的争论在西方已经是沸沸扬扬，许多学者认为公共利益的概念是普遍的，庞杂的，并目必须通过特定政治过程加以聚合才能显示出来[72]。我国地方政府在形成行政决策的阶段几乎是处于界定公共利益的中心地位，而仅以地方政府这一单一主体来定位公共利益将始终存在着“其行政决策是否真正体现或者在多大程度上体现了公共利益”的质疑。由此所造成的结果就是严重影响了本地民众对地方政府行政决策的认同度,并加剧地方政府与本地民众之间的张力，最终损害到地方政府行政行为的实施效果[73]。

一个全国性的地方政府公务员调查的结果显示，在我国地方政府的公共政策中同时存在个人利益、团体利益和公共利益三种利益取向，调查结果如表5所示。

表5 地方政府公共政策的利益取向[74]（N=2499）

当地各阶层的利益 当地民间精英的利益 当地党政部门及公务员的利益 上级领导的利益 当地弱势群体的利益 其他社会群众的利益
53.0% 7.1% 7.2% 14.3% 15.7% 2.7%


由此调查可见，抽象的公共利益实际是几个可指称为“小集团”的群体的利益的加总。其中地方政府部门的利益，领导的利益所拥有的影响力不可小觑。即使占到过半数的多数（53%），当地各阶层的利益也不能被抽象为“公共利益”。层出不穷的地方保护主义正是将地方利益谎称为公共利益而堂而皇之地进行的。

若一味深究公共利益的抽象内涵,极有可能将其“无限夸大、膨胀和神化,成为压在真实个人身上的一个幻影[75]”，结果是“公共利益”被异化成一种话语霸权,而本应受益的个人在其中却得不到任何好处。公共决策中的话语霸权，其根源主要在于公共决策体制上政府所拥有的垄断性的“话语—权力”结构[76]。从话语权方面看，“议程设定”主要都是由政府垄断的；从决策权方面看，各种公众参与活动对最终决策的影响缺乏有效的作用机制和制度保障。

上述现象从总体上来说就是我国的公众实质性参与权并没有得到结构意义上的支持,导致公众角色的虚弱和参与的符号化。在我国现阶段，由于公民参与公共决策的制度化通道欠缺畅通性，导致非制度化通道的选择时有发生。非制度化的参与如果引导不利，则可能走向极端。而群体性暴力事件为代表的激进参与正是缺乏有效公民参与制度化通道的例证。20世纪90年代以来地方政府大量的“圈地运动”，或者一窝蜂地兴建高新技术开发区、兴建形象工程等决策，导致公民各种程度的抵抗[77]——从“重庆钉子户”的非暴力不合作到影响性诉讼，再到所谓的“大规模突发性群体事件[78]”。常常会出现公民参与的合理性与公民参与的无序性并存的局面。

（三）专家论证——决策科学性评估

各种形式的专家咨询在地方实践中广泛展开,试图改善政府现有公共决策结构,强化专家角色和专家知识的重要性,从而推动决策的专业化和科学化[79]。然而,专家咨询制度遭遇现实中的种种“碰壁”经历——许多经过了“专家咨询”的决策依然没有逃脱“失败”的命运,而更多的专家咨询则成为政府证明自身决策的正当性、为可能出现的责任“解套”并回避社会批评的又一柄“独门暗器”[80]。

我国专家咨询制度的前身为政策研究室。自20世纪80年代以来，政府部门就设立一系列的咨询辅助机构，如咨询政策委员会、政策研究机构、省(市)长特别咨询委员会等。然而，数量众多的违法行政决策行为表明，行政决策辅助机构并未发挥其应有的作用，往往流于形式，实际成为了领导身边的秘书, 领导外出的随行人员, 帮助其打电话、发通知、起草文件或讲稿。

而现在的决策情境中的专家咨询制度与当时的决策辅助机构面对着同样的问题：只被当作行政决策论证的工具，甚至被用来“装门面”，而并没有实质上参与决策过程。究其原因，主要是专家咨询制度缺乏独立性[81]与中立性。专家咨询团虽然在人身和财产上有一定的独立性，但其本身与行政决策主体的利益错综复杂，受决策主体制约的成分很多，因此他们所作出的咨询与论证很难与决策主体的意见相左。专家咨询制度在美国的实践经验表明,咨询专家结构的平衡性和咨询过程的公开性,是保障专家咨询机构摆脱外在控制和利益驱使、获得“中立性”角色的核心机制[82]。对比现有的对专家咨询制度进行规制的地方规范性文件，这些核心机制的规定都是空白，给予了行政机关无限的自由裁量权，也未提出充分的信息披露要求。这直接导致了专家咨询要么“空洞化”“符号化”，要么成为专家过度参与，翻云覆雨的工具。例如“深港西部通道侧接线工程环评事件”，对工程废气的环境测评，同一领域的专家却得出了截然相反的结论——官请专家口径一致地赞成政府的环评报告，而民请专家却验证了公众自己动手算出的结论。公众 “专家秀”的称呼反映出公众对专家咨询实践的切身感受。

四、 制度的改进和理念的反思

在复合式的行政合法性框架下，无论是高层的合法性诉求还是民间的充权意愿都可以得到满足，形式合法性与实质合法性双收。然而，在地方实践中，不论是公众还是专家，都处在决策体制的边缘，对公共决策的话语权和影响力受到明显的制度化排挤，导致政府部门的公共决策权依然缺乏必要的制约性机制[83]。在“化整为零”的渐进式改革已经进行到一定程度以后，“合零为整”的统一步骤已经迫在眉睫[84]，需要从理念上作出反思[85]并在制度上有所改进和创新。

面对如此形势，国家已作出政策层面上的回应，即机构改革和政府职能转换。但仅仅从组织内部自我革命的维度将是很难实现的，必须引入外在的刺激和制约机制。因此，公共行政体制的结构重组，关键在于充实公众参与权的实质内容。如何通过“公众充权[86]”来落实公众的表达权、知情权、参与权、监督权，将是我们所面临的新公共运动时代的核心命题。

改变的第一步，是在理念上强调知识的开放性和非独占性。我们需要特别强调知识本身的多元、多维度特征。无论是专家还是大众，其知识结构都是独特的——专家立于自身专业的技术理性，视野专精；大众基于自身利益的判断，切身实际。这些都是不可替代的知识资源，应赋予其一定的话语权，使信息与知识能够上通下达。理念上的开放性和接纳性事增强决策体制的公共性[87]所必需的。

在制度层面上，需要为公众充权提供一系列的支持性制度。基础性平台的制度建设包括信息公开制度、促进利益组织化的结社和社团管理制度[88]。信息公开是满足公民知情权的最重要的制度供给，也是公众参与的前提性制度。封闭政府以信息的内部循环和对外隔绝为特征，缺乏向公众学习的动力，而公众的信息拥有程度, 在很大程度将决定他们话语权能力。利益的组织化则是公众从无序参与走向有序参与的疏导，是公众协商机制得以建成的关键。个体利益如果得不到有效组织化，则将失去有效参与的能力、信息、支持等资源；进而，分散个体的利益将在相互冲突和高成本游戏的过程中被吞噬和淹没[89]。在程序性的制度建设上，需要在参与程序上保证均衡的利益代表，平等和有效的协商，以及理性和负责的选择，从单维的“命令式行政”走向“协商式行政。”需要通过参与过程的公开性和引人外部制约例如司法审查这两个方面来考虑政府的回应机制和归责机制。另外，辅助性的公众参与支持性制度也不可或缺，包括媒体和公共舆论对分散的利益进行组织化提供资源、信息和技术等的支持，专家知识的支持和司法审查的有效监督机制。

在实践和行动层面上，需要对整体的行政决策过程进行规制与完善。统一的中央行政决策规定的出台势在必行。它能缓解地方行政决策规则的凌乱和冲突，也是对地方实践经验的总结。就具体规定而言，在决策的起点阶段，法律应当对程序如何启动以及由谁启动等问题予以关注。在调查预测和拟订方案的阶段，相关的法律规范应当对决策信息的搜集和公开加以规定。同时，通过听证制度、社情民意反映制度、公众质疑制度来拓展方案提出途径，扩大公众的参与，并将专家咨询制度与公众参与制度有机结合起来。在评估与择定方案阶段，相关法律法规首先应当对可行性论证制度加以规定，并引入比例原则作为考察基准，将方案择优的标准法定化。其次，针对决策内容的性质和特点，法律法规应当分门别类规定如成本效益分析制度、环境影响评价制度、土地利用影响评价制度等制度。作为回应型政府，在实施反馈阶段应该不断地针对出现的问题进行调节，使其趋于完善。在这一阶段，法律法规应当将决策的事后评估制度法定化分析决策成败的原因，以作为重新决策或新的决策提供“前车之鉴”。当然，重新决策涉及利益广泛，决策者应当秉承信赖保护原则，保护决策利害关系人的合理期待[90]。另外，法律法规还应规定备案制度、反馈制度，强化决策后的追责机制。

五、结语

中国地方政府的决策过程，实际是整体决策体制的一个缩影。其实施中的经验与教训，是为统一的中央改革而做的预备性功课。综上所述，只有从理念、制度和实践三方面进行系统地改革，中国才能完成决策体制由“统治”向“治理”的转变，实现“善治( good governance)[91]”。理念的生命在于行动。只有结合“自上而下”和“自下而上”的两种作用力，在具体制度实践中不断提升，才能真正做到“依法决策、科学决策和民主决策”。



【作者简介】
刘真珍，北京大学宪法与行政法专业10级硕士研究生。


【注释】
[1] 王锡锌：《中国行政执法困境的个案解读》，载《法学研究》2005年第3期，第37页
[2] 在中央与地方的关系上，中央管制松懈时，地方管制往往会得到发展。参见肯尼思·F·沃伦著：《政治体制中的行政法》，王丛虎等泽，中国人民大学出版社2005年出版，第127页
[3] 【美】迈克尔·麦金尼斯著：《多中心治道与发展》，毛寿龙译，上海三联书店版2000年版，序第3页.
[4] 案例来源：张先国、周梦榕：《武汉外滩花园违法楼全部炸除》，《人民日报》2002年3月31日第二版
[5] 刘萃:《法治政府与行政决策、行政法》，北京大学出版社2006年版，第97页
[6] 十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中提出改革和完善决策机制，并明确指出要规范决策规则和程序，建立决策失误责任追究制等
[7] 党的十七大报告强调指出，“健全组织法制和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责”和“完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度和公信力”是发展社会主义民主政治的重要环节。
[8] 陈振明：《公共管理》，中国人民大学出版社1999年版，第329页，
[9] 杨海、李兵：《建立健全科学民主决策的法律机制》，载《政治与法律》2006年第3期，第20页
[10] 魏娜、吴爱明：《当代中国政府与行政》，中国人民大学出版社2002年版，第89—91页。
[11] 一般而言,政党的决策针对其所属党员,并不针对一般公民,且其程序由党章加以规定;权力机关的决策通常按照少数服从多数的议事规则进行。
[12] 刘莘：《法治政府与行政决策、行政立法》，北京大学出版社2006年版，第79页
[13] 程洁:《宪政精义:法治下的开放政府》，中国政法大学出版社2002年版，第45页
[14] 刘莘：《法治政府与行政决策、行政立法》，北京大学出版社2006年版，第83页
[15] 王锡锌：《行政过程中公众参与的制度实践》，中国法制出版社2008年版，第74页
[16] 如明太祖多次因“天象示警”而命令将士们严守过关;王莽改制代汉就是在敬重天意的借口下开始的。
[17] 这一般是开国之君实行的政策及对后世子孙所做训示。明臣马文升曾说:“法莫严于祖训”，表明祖训在王朝施政中有不可估量的地位。
[18] 古代的君臣对圣人之言十分祟信。大一统的王朝必须有统一的官方哲学作为支撑。如秦代奉行法家思想;唐、宋等朝奉行儒家思想而“春秋决狱”，明朝思想家李挚说:“咸以孔子之是非为是非。”
[19] 姜明安：《行政法与行政诉讼》，法律出版社2003年版，.第253页
[20] 王锡锌：《中国行政程序立法：主义与问题》，载《浙江师范学院学报》2005年4月第2期
[21] 行政决策法律程序则是指法律所规定的行政机关及其工作人员制定行动方案并做出选择或决定的步骤和方式。
[22] 根据行政决策的层次，可以将决策分为一般决策与重大决策两种。一般决策主要针对基层的、局部的、战术性的问题，具有单向性、具体性、局部性、阶段性等特点；重大问题决策所涉及的都是与组织发展方向和远景有关的重大安排，具有全局性、长期性、综合性等特点。一般来讲，行政决策留给行政机关自由裁量的余地较大。虽然说个人决策、经验决策向集体决策、科学决策转变是现代行政决策的发展趋势，但在实践中个人决策、经验决策仍然有其存在的必要。因此对一般行政决策的难以进行统一的程序控制。参见韩磊：《重大问题决策法律程序研究》，华东政法大学2007年硕士论文
[23] 有关分类参见韩磊：《重大问题行政决策法律制度研究》，华东政法大学2007年硕士论文
[24] 类似的阶段划分方法可参见刘莘：《法治政府与行政决策、行政立法》，北京大学出版社2006年版，第96页
[25] 王锡锌：《公众决策中的大众、专家与政府——以中国价格决策为听证制度为个案的研究视角》，载《中外法学》2006年第4期，第464页
[26] 杨海坤、李兵：《建立健全科学民主行政决策的法律机制》，载《政治与法律》2006年第3期，第20页
[27] 根据新浪网新闻中心2008年的一项调查显示，听证会的价值和地位正在广大群众的心目中降低，此项调查共有16423人参与，其中认为听证会“作用不大，民意很少被采用”的占58. 9%，认为“有部分作用，体现了听取民意的态度”的占25. 3%，认为“作用较大，听取民意使决策更民主”的只占15. 8%
[28] 此种分类可参见王锡锌：《行政过程中公众参与的制度实践》，中国法制出版社2008年版，第81页，或尚苏影：《我国行政决策听证制度的发展与完善》，载《金陵法律评论》2006年春季卷，第121页
[29] 刘东生:《行政决策听证制度任重道远》，载《法制日报》2003年12月18日
[30] 应松年:《比较行政程序法》，中国法制出版社2001年版，第283页
[31] 如在2000年5月至2009年1月期间，山东省潍坊市已经举办了10多次价格听证会，内容涉及城市自来水价格调整、制定数字有线电视收视费、门票价格调整、燃气价格调整、城市公交票价调整、供暖价格调整等等，取得了明显的效果。
[32] 作为城市空间布局的一种安排，城市规划影响群体广泛而深远。城市规划的制定和实施可以算一个对公众影响深远的公共决策，其制定和实施都不应在一个封闭的行政过程中进行。
[33] 朱芒:《论城市规划听证会中的市民参与基础》，载《法商研究》2004年第3期。
[34] 例如围绕武汉市东湖截污工程泵站能否占用湖泊面积,武汉市水务局2002年2月17日邀请社会各界代表20人举行听证会,参见苏晓红:《武汉首次为湖泊开听证会》,《武汉晨报》, 2002年7月18日,第一版；例如广州小谷围艺术村拆迁建设大学城的规划，举行的“行政强制拆迁听证会”，参见王锡锌：《行政过程中公众参与的制度实践》，中国法制出版社2008年版，第201页
[35] 如2001年10月17日，东南大学顾大松等以公民身份提起行政诉讼,要求撤销南京市规划局对紫金山最高峰头陀岭上建筑“框筒七层,地下二层”的观景台规划许可，最终南京市相关部门决定炸掉该原拟投资300万元的建筑。
[36] 该法就公众参与做了多方面的原则性规定,但该法在有关公众参与环境影响评价的程序、方法、以及救济措施等方面仍然处于空白状态，虽然规定了听证会等形式,但没有就听证会举行的具体程序予以具体说明,使得现实中无法操作。参见汪劲:《环境影响评价程序之公众参与问题研究》,载《法学评论》2004年第2期。
[37] 李平:《由圆明园听证看环境听证制度的开启》，载《绿色中国》A版(公众版) 2005年第5期。
[38] 决策听证的制定依据各不相同，价格决策多依据《价格法》和《政府价格决策听证办法》的规定，其他决策则依据地方性法规或者地方政府的规则制定
[39] 参见章剑生:《行政程序法学》，中国政法大学出版社2004年版，第247页
[40] 《政府价格决策办法》第十四条:“消费者或者社会团体认为需要制定本办法第三条规定范围内价格的，可以委托消费者组织向政府价格主管部门提出申请。”
[41] 所谓内输入的决策模式，指的是在社会没有利益多元化的条件下，由政府精英代替人民进行利益的综合与表达，其特征表现为权力精英之间的政治折衷，而不是多元决策下的社会互动。参见朴贞子、金炯烈:《政策形成论》，山东人民出版社2005年版，第196页。
[42]《政府价格决策听证办法》第九条规定:“听证会代表应该具有一定的广泛性、代表性，一般由经营者代表、消费者代表、政府有关部门代表以及相关的经济、技术、法律等方面的专家、学者组成。政府价格主管部门应当根据听证内容，合理安排及确定听证会代表的构成及人数”及第十条规定“听证会代表由政府价格主管部门聘请。政府价格主管部门聘请的听证会代表可以采取自愿报名、单位推荐、委托有关社会团体选拔等方式产生。”根据这两条规定，可以认为《政府价格决策听证办法》关于听证代表产生模式采用笼统式这一做法。
[43] 《政府价格决策听证办法》制定后，国务院曾发文要求各地按照该制度文本来修改各地的价格决策听证制度文本，因此，此后各地的价格决策听证会代表产生大都遵循了该制度的规定。
[44] 此表只是列举式统计，不完全统计，并不是涵盖所有的规则的分类统计
[45] 俞可平：《中国公民社会的兴起与治理的变迁》，社会科学文献出版社2002年版，第89页
[46] 毕监武：《社团革命一一中国社团发展的经济学分析》，山东人民出版社2003年版，第143页
[47] 肖淑玲：《我国行政听证制度的现状及完善》，贵州大学2007届硕士论文
[48] 罗海珍：《中国治理转型中行政决策听证制度研究》，东北财经大学2005届硕士论文
[49] 此处统一的听证程序规则主要指关于行政决策听证程序规则的基本要素应是统一的。
[50] 参见沈荣华、周传铭：《中国地方政府规章研究》，上海三联出版社1999年版，第52页
[51] 孙少亭：《如何防止和克服地方立法中的部门利益倾向》，载《党政干部论坛》2002年第4期
[52] 王锡锌：《公众决策中的大众、专家与政府——以中国价格决策为听证制度为个案的研究视角》，载《中外法学》2006年第4期，第464页
[53] 王锡锌：《行政决策正当性要素的个案解读——以北京市机动车‘尾号限行’政策为个案的分析》，载《行政法学研究》2009年第1期
[54] 王锡锌：《依法行政的合法化逻辑以及现实情境》，载《中国法学》2008年第5期，第68页
[55] 所谓理性化，是指由于行政决策是一个为了特定目标的实现而选择有效方案和手段的“管理过程”。
[56] 即行政决策过程为结果所提供的公共性和被认同程度。
[57] //www.cctv.com/news/china/20040305/100692.shtmal, （2010年2月2日最后访问）
[58] 在些西方学者的分析中，行政部门作为“第四部门”的产生而直接导致了主权的削弱和多元主义的产生，从而省略了对“专家理性”在行政权发展历史中的作用。参见诺内特·塞尔兹尼克著：《转变中的法律与社会——迈向回应型法》，张志铭译，中国政法大学出版社1994年出版，第116页
[59] See Richard B. Stewart , The Reformation of American Administrative Law , 88 Harvard L. Rev. , 1975，转引自王锡锌：《我国公共决策专家咨询制度的悖论及其克服——以美国联邦咨询委员会法为借鉴》，载《法商研究》2007年第2期，第114页
[60] 参见王锡锌、章永乐:《大众、专家与知识的运用———行政规则制定的一个分析框架》,载《中国社会科学》2003年第3期
[61] 西方公共行政学者甚至“将公平视作过程”。认为受到行政人员的决策所影响的公民应该包含于有关决策本质的公共对话之内。此种观点主张公共行政的决策如果过程是公平的则将会是公正的，如果被影响的公民可以在政策决策的发展过程发表意见，则过程将会是公正的。参见【美】H·乔治·弗雷德里克森：《公共行政精义》，江明修等译，五南图书出版公司2002年版，第108页
[62] 常健:《论中国公共政策理念的第二次价值转向》，《湖南社会科学》，2006年第4期，第37-42页。实践中我国大量信访事件的发生，在很大程度归咎于行政决策过程中公民参与的缺失及由此造成的决策失误。
[63] 【美】塞缪尔·亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，李盛平、杨玉生等译，华夏出版社1988年版，第73页
[64] 具体指在社会结构和话语变迁的时代背景下，为了健全公共生活制度品格、提升公共生活质量、培育公共生活精神而展开的一场重塑制度与人的品格的社会运动。参见王锡锌:《公众参与和行政过程—一个理念和制度分析的框架》，中国民主法制出版社2007年版，第2-3页
[65] 王锡锌：《依法行政的合法化逻辑以及现实情境》，载《中国法学》2008年第5期，第68页
[66] 例如，美国联邦的《自由信息法案》以及各州有关公开会议法案对地方政府的运作以及决策过程的影响是显而易见的:第一，居民和当地企业在政府运作中确实有较大的发言权；第三，如此透明的运作方式使得政府官员没有机会芳私舞弊，贪污受贿:第三，如此的运作方式要求从议会的议员到市政府的职工必须有较高的工作质量，否则就会遭到居民们的指责。参见吴量福:《运作、决策、信息与应急管理—美国地方政府管理实例研究》，天津人民出版社2004年版，第79页
[67] 在西方发达国家，公民的组织化已经比较成熟，形成了一个个的“利益集团”{Interest Group}。公民参与利益集团被认为是参与政治过程的重要方式。参见Benjamin Ginsberg, Theodore J. Lowi, Margaret Weir: We the People: An Introduction to American Politics, Norton Press, p444
[68] 王锡锌：《公众决策中的大众、专家与政府——以中国价格决策为听证制度为个案的研究视角》，载《中外法学》2006年第4期，第463页
[69] 王锡锌：《依法行政的合法化逻辑以及现实情境》，载《中国法学》2008年第5期，第72页
[70] 王锡锌：《公众决策中的大众、专家与政府——以中国价格决策为听证制度为个案的研究视角》，载《中外法学》2006年第4期，第468页
[71] 参见【日】青木昌彦：《日本经济的制度分析——信息、动机以及交涉博弈》，永易浩一译，筑摩书房1992年版，第267页
[72] 美国行政法学家米沃德曾戏言:“有厕所、有凉水的角落里就有公共利益”；而格伦·O·鲁滨则指出：公共利益“仅是政治竞争的产物，是不同部门公众间的一项协定。”事实上，许多政治学家认为，“公共利益”难以被聚合，从而不具有被分析的价值。参见【美】肯尼思·F·沃伦著，《政治体制中的行政法》，王丛虎等泽，中国人民大学出版社2005年出版，第114页
[73] 黄丽娟：《对我国地方政府行政决策行为的法规范探讨——以公共利益的实现为中心》，载《武汉大学学报（社会科学版）》2008年第11期
[74] 方然：《地方政府公共政策的去向分析——基于四级地方政府的问卷调查》，载《中国行政管理》2009年第1期，第119页。国家哲学社会科学基金重大课题“中国行政管理体制现状调查与改革研究”(项目号为06&ZD021)的阶段性成果。课题组在2007年7月- 2008年9月期间,对我国省、市、县和乡镇/街道四级政府在内的公务员进行了问卷调查和深度访谈。抽样采用分层多阶段的方法 ,对全国公务员进行了抽样。样本分布于14个省、58个政府部门,总量达3125 名公务员。
[75] 【美】理查德·B·斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2005年版，第11页
[76] 王锡锌：《公众决策不能忽略公众话语权》，载《甘肃法制报》2006年11月29日第3版
[77] 根据德沃金的说法，公民的抵抗属于一种根据公民良心自由的原则进行的有理有节的非暴力性公共行为，甚至在许多场合还属于一种不合法但是合乎道德的权利主张。Ronald Dworkin, Taking Rights Seriously, Revised ed., Cambridge, Mass: Harvard University Press, 1978, pp.206
[78] 例如厦门PX事件，北京六里屯垃圾发电项目风波，浙江长兴县煤山镇的“8·20事件”等。
[79] 参见王锡锌：《我国公共决策专家咨询制度的悖论及其克服——以美国联邦咨询委员会法为借鉴》，载《法商研究》2007年第2期，第114页
[80] 王锡锌：《我国公共决策专4家咨询制度的悖论及其克服——以美国联邦咨询委员会法为借鉴》，载《法商研究》2007年第2期，第114页
[81] 调查显示,在被问及专家在决策中所应保持何种“立场”时,绝大多数调查者认为专家应持“学术立场”,而对于“学术立场”的要求很大程度上是对专家超越利益纷争、保持独立性的要求。
[82] 王锡锌：《我国公共决策专家咨询制度的悖论及其克服——以美国联邦咨询委员会法为借鉴》，载《法商研究》2007年第2期，第114页
[83] 王锡锌：《依法行政的合法化逻辑以及现实情境》，载《中国法学》2008年第5期，第73页
[84] 中国的改革采用的是“摸着石头过河”的渐进路线。针对复杂的问题和理论上的两难，政府的应对策略是把时间作为参量的“先后有序”以及在社会中营造出相应的“期盼结构”。经过20余年的改革，社会的结构已经发生了根本性的变化，出现了利益集团和价值的多元化。参见季卫东：《宪政新论——全球化时代的法与社会变迁》，北京大学出版社2005年版，第258页
[85] 所谓反思性的方法论就是要在不断总结和反思“政策失败”的基础上, 追问产出政策的体制和过程的问题, 反思“技术路线”的问题, 反思公共组织的非理性特征。
[86] 如果要将公众参与作为一种改革推动力并为改革结果提供正当化资源,，参与者的角色必须是充实的, 参与过程必须是“富有意义的”。参见王锡锌：《公众参与和中国法治变革的动力模式》，载《法学家》2008年第6期
[87] 弗雷德里克森亦认为，“公共”一词从词源上来讲,意味着一个人具有这样一种能力：他能够理解其行为对他人所产生的结果,也能够理解自我与他人之间的关系。参见【美】H·乔治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，张成福等译，中国人民大学出版社2003年版，第18页
[88] 本来社团登记的一个主要目的就是便于管理和控制，但是现行的登记注册体制实际上主要表现为“抑制”功能，导致了相当比例的组织未能登记，而落入事实上的“草根组织”行列。参见王锡锌：《利益组织化、公众参与和个体权利保障》，载《东方法学》2008年第4期
[89] 参见王锡锌：《利益组织化、公众参与和个体权利保障》，载《东方法学》2008年第4期
[90] 在英国，信赖保护（正当期待）首先要求政策的变化必须属于“对裁量权的合法行使”，其次行政机关必须合理地行使改变政策的裁量权，例如不得单纯为了挫败私人的期待或者处于恶意而改变政策。参见李洪雷:《英国法上对行政裁量权的司法审查—兼与德国法比较》，罗豪才主编:《行政法论从》(第6卷)，法律出版社2003年版，第363页。
[91] “善治”( good governance)，即“良好的治理”或“有效的治理”。作为公共治理的最高目标，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程和管理活动。善治的本质特征，就在于“它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态”。参见俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000 年版，第174页